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187LA PROTECTION SOCIALE AU LIBAN:

ENTRE RÉFLEXE D'ASSISTANCE ET LOGIQUE

D'ASSURANCE

par ROGER MELKI Consultant, Etudes et Consultations Economiques (ECE)1. INTRODUCTION Les politiques visant ˆ lutter contre la pauvretŽ con- stituent le contexte global pour les termes et activitŽs qui pourraient rŽellement tre rattachŽs ˆ ce quÕon appelle institutions de protection sociale et fonds sociaux. Ces institutions et caisses ont ŽtŽ dŽfinies comme Òun arrangement compensatoire en vu dÕat- tŽnuer les cožts sociaux dÕune accommodation structurelleÓ. De plus, elles tendent ˆ assurer les trois objectifs suivants:

ÜAllŽgement de la pauvretŽ

ÜAmŽlioration de lÕespŽrance de vie des pro- grammes dÕaccommodation ÜElaboration dÕune infrastructure et dÕinstitutions sociales nouvelles capables dÕamŽliorer lÕefficacitŽ des services offerts et en faire profiter les bŽnŽfici- aires. En effet, ces institutions cherchent ˆ atteindre ces objectifs ˆ travers un ensemble de programmes soci- aux qui visent ˆ assurer de nouvelles opportunitŽs de travail, ˆ soutenir les revenus et ˆ procurer des aides sociales ou sanitaires ou ˆ lՎducation..., et cela ˆ des catŽgories dŽfinies de la population qui profitent le moins de la croissance Žconomique actuelle. La protection sociale, ses choix, son organisation, sa gestion, son financement et ses effets considŽrables sur le plan social, Žconomique, dŽmographique et humain, sont aujourdÕhui au centre des principaux dŽbats des sociŽtŽs modernes. Le Liban nՎchappe

pas ˆ ces controverses, dÕautant plus que la longuecrise politico-Žconomique des annŽes 1975-1990, a

profondŽment affectŽ les structures sociales, dÕune Les projets de reconstruction et de rŽhabilitation, ali- mentent encore plus les polŽmiques quÕils ne les cal- ment. La question de la protection sociale au Liban et qui de ce colloque, en montrant que lÕorganisation de la protection sociale peut tre un moteur ˆ la crois- sance, et non seulement espŽrer que lÕaccumulation des richesses aboutisse ˆ une meilleure protection sociale. Deux exemples peuvent tre retenus pour Žtoffer cette approche. Le premier est relatif au constat de plus gŽnŽreux et les amplification des prestations sociales dans la majoritŽ des pays europŽens en

1945, ˆ un moment o ces pays sortaient exsangues

du conflit le plus meurtrier de leur histoire, et ne disposaient dÕaucune rŽserve ou de ressources, et avaient un besoin urgent de reconstruire leurs infra- structures de base et de production. La cohŽsion sociale avait ŽtŽ perue comme une garantie indis- pensable ˆ la rŽhabilitation de la sociŽtŽ et au redressement de l Žconomie europŽenne. rŽcente du Chili qui a pu restructurer son Žconomie et soutenir sa croissance gr‰ce ˆ lÕaccumulation rŽsultant de ses fonds de retraites et de solidaritŽ sociales.

188LA PROTECTION SOCIALE AU LIBAN: ENTRE RÉFLEXE D'ASSISTANCE ET

LOGIQUE D'ASSURANCE. par ROGER MELKI2. DÉVELOPPEMENT DE LA PROTECTION SOCIALE La protection sociale au Liban a ŽvoluŽ dÕune dans les annŽes 40. MarquŽe par les options libŽrales de lՎconomie et par les difficultŽs poli- protection sociale au Liban ne peut tre classŽe dans aucune des catŽgories modernes des concepts globaux de la protection sociale. classerait dans la catŽgorie des pays les plus libŽraux.

Mais par certaines mesures dÕinterventionnisme

public ou en raison de comportements corporatistes poussŽs, on constate souvent une forte inhibition des lois du marchŽ supposŽes soutenir lÕexploitation dans ce domaine. Cet aspect hybride est observŽ aussi bien au niveau de lÕorganisation et de la gestion de la protection sociale, quՈ celui des cožts et des financements. Ainsi dans le domaine de la santŽ, et bien que dom- inŽ par le secteur privŽ, qui dŽtient lÕessentiel des moyens de soins, ce secteur nՎchappe pas ˆ lÕinflu- ence et aux interventions des pouvoirs publics, et ce, malgrŽ lÕinsuffisance des structures de production et de contr™le de ce secteur. mouvements contradictoires rŽsultant souvent de Les impulsions donnŽes par ces facteurs auraient mme parfois des effets contradictoires. Ainsi, lÕim- pact des ŽvŽnements politiques des annŽes 70 et 80 sÕest traduit dÕune part, par une marginalisation des structures de protection publiques et une domina- tion quasi totale du secteur privŽ, mais dÕautre part, il a abouti ˆ lÕintensification du r™le de lÕEtat dans une prise en charge de services fournis par le secteur privŽ. En lÕabsence dÕune stratŽgie bien dŽfinie et planifiŽe, et diffŽrenciŽes, voire mme contradictoires, et ce ˆ plusieurs niveaux: aussi bien des rŽflexes de solidaritŽ collective que

des logiques dÕassurance. Cette double approche estloin dՐtre suffisante puisque une grande partie de la

population reste sans aucune protection et de nom- breux besoins sont peu ou pas du tout couverts. ÜSur le plan du financement toutes les formes sont mises ˆ contribution. Le financement par lÕimp™t couvre une partie des frais, alors que les cotisations prennent une autre tranche. Ces deux apports facture des dŽpenses sociales est supportŽe, par les mŽnages eux mmes ou partagŽe par les autres dif- fŽrentes formes de solidaritŽs sociales, et ce sans oublier les transferts de charges. ÜSur le plan de la solidaritŽ, et notamment pour la santŽ, lÕEtat prend de plus en plus la place des asso- ciations caritatives, la•ques ou religieuses, nationales tions dÕaide gardent un certain dynamisme et se sont reconcentrŽes dans des actions spŽcifiques, notamment au niveau de la mŽdecine ambulatoire avec la prise en charge dÕun grand nombre de dis- pensaires. ÜSur le plan de la gestion lÕEtat et le secteur privŽ se partagent la t‰che. LÕintervention du secteur pub- lic est malheureusement souvent entachŽe par les gaspillages, la faiblesse de la productivitŽ, les trafics dÕinfluence et mme les dŽtournements de fonds. LÕexploitation des structures dÕoffre de services et de produits est sous la totale domination du secteur privŽ, surtout qui sÕest opŽrŽe au cours des longues annŽes de crise, risque dՐtre remise en cause par un en cours de construction ou de rŽnovation.

3. LES SYSTÈMES ET LES INSTITUTIONS DE COUVERTURE SOCIALE

Deux formes de protection sociales sont assurŽes aujourdÕhui au Liban. LÕune est institutionnelle, rŽservŽe principalement aux salariŽs pour une partie de leurs besoins sociaux, lÕautre informelle et revt prŽcaire. Ces deux formes sÕappuient sur plusieurs piliers. Les uns sont publics dÕautres sont privŽs, et ˆ lÕin-

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LOGIQUE D'ASSURANCE. par ROGER MELKI

tŽrieur de chaque catŽgorie plusieurs distinctions peuvent tre effectuŽes. Ainsi pour les couvertures ganismes impliquant le secteur privŽ. LÕaction pub- lique nÕest pas concentrŽe dans une seule institution et plusieurs formules de protection existent. Mme constat pour lÕassistance informelle o lÕon retrouve plusieurs organismes et structures publics qui sÕoccupent de lÕaide sociale, ˆ c™tŽ dÕune multi- tude de sources privŽes et dÕappuis civils, les unes religieuses, les autres familiales, sans oublier les Žlans de gŽnŽrositŽ externes ou patronaux. 3.1. La protection formelle La protection sociale formelle se caractŽrise par plusieurs facteurs : ÜUne multitude dÕinstitutions et de rŽgimes, qui souvent se juxtaposent et ne se complŽmentent, que dans la mesure o la couverture supposŽe mettre isante. Ainsi, une nette distinction est toujours observŽe entre les salariŽs du secteur privŽ et ceux du secteur public, aussi bien pour les couvertures que pour les cotisations. marginalement quelques professions libŽrales. Les prises de couverture volontaires restent relativement faibles et ne concernent que les personnes ˆ revenus relativement ŽlevŽs. Certains corps professionnels (avocats, mŽdecins, ingŽnieursÉ) tentent de prendre des couvertures collectives, mais celles-ci se limitent aux frais dÕhospitalisation. ÜMme pour les salariŽs la couverture des besoins est relativement restrictive. En effet, les protections offertes ne concernent que les soins de santŽ de base (hospitalisation, mŽdecine ambulatoire et mŽdica- ments), les allocations familiales et les indemnitŽs de fin de service. Sont exclus le ch™mage, lÕinvaliditŽ et mme les accidents de travail qui sont ˆ la charge de lÕemployeur, mais ne font partie dÕaucune prŽvoy- ance obligatoire. ÜLes compensations accordŽes sont limitŽes dans le temps et par leurs montants. Ainsi les salariŽs o ils en ont le plus besoin. Sont exclus aussi des prises en charge de plusieurs services notamment, les soins dentaires et lÕophtalmologie. Par ailleurs les tarifs appliquŽs par la CNSS sont souvent insuff- isants et les salariŽs sont obligŽs de compenser eux- mmes la diffŽrence. ÜPour les indemnitŽs de fin de service, les dys- des fonds, se traduisent par une dilapidation des tions. Les montants accumulŽs ont ŽtŽ largement ŽrodŽs par lÕinflation et la dŽprŽciation monŽtaire. Cette usure des fonds est dÕautant plus grave que le capitalisation de fin de service et ne prŽvoit aucune autre forme de retraite par redistribution. ÜEn plus de la modicitŽ des prestations celles-ci ne sont accordŽes quÕavec beaucoup de difficultŽs et les remboursements exigent des procŽdures fasti- dieuses (prŽsentation des bo"tes de mŽdicaments vides pour preuve de consommation, longues files dÕattentes aux caisses, absence de mise ˆ jour des dossiers, insuffisance de la mŽcanisation des centres de gestion, recours aux passes-droits et aux trafics dÕinfluence É). Les grandes entreprises sont oblig-

Žes de nommer au moins deux personnes pour

assurer la collecte des remboursements. Pour les encaissements des indemnitŽs de fin de service les difficultŽs obligent souvent les bŽnŽficiaires ˆ renon- cer ˆ une partie de leurs droits pour Žviter une procŽ- dure trop lourde. ÜLa CNSS suppose une gestion paritaire ˆ ŽgalitŽ entre Etat, employeurs et employŽs, mais dans les faits les dŽcisions sont totalement politisŽes et lÕEtat reste le principal dŽcideur. Cela se traduit par des sureffectifs pour la gestion, une baisse de la produc- tivitŽ et des frais de gestion excessivement ŽlevŽs. Ils reprŽsentaient plus de 20 % des cotisations jusquÕen

1997 avant de baisser par la suite et se situent

actuellement entre 10 et 13 %. ÜPour les salariŽs du secteur public la situation est nettement meilleure, mais elle se solde par des les prestations sociales. Faute dՎconomies dՎchelle le cožt des prestations est jugŽ excessivement ŽlevŽ.

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LOGIQUE D'ASSURANCE. par ROGER MELKI

On citera ˆ titre dÕexemple que le cožt dÕune journŽe dÕhospitalisation couvert par la mutuelle des forces intŽrieures est presque Žgal au double de celui de la

CNSS et ce pour pratiquement les mmes presta-

tions. ÜLes salariŽs du secteur public ont le choix entre les indemnitŽs de fin de service ou la retraite. Pour

40 ans de service ils encaisseraient 85 % de leur

dernier salaire. Cette gŽnŽrositŽ est encore plus grande pour les corps non civils de lÕEtat. ÜLes cotisations sont supportŽes essentiellement par lÕemployeur. Sur les 38,5 % de charges sociales lÕemployeur supporte 35,5 %, avec une plafond de 3 fois le SMIG pour 27 % de ces charges. En plus lÕem- ployeur est obligŽ de constituer des provisions pour le paiement des compensations dÕindemnitŽs de fin de service qui par moment ont atteint plus de 85 % des indemnitŽs auxquelles ˆ droit un salariŽs soit 1 mois (dernier salaire) par annŽe de travail. En plus, et depuis 4 ans lÕEtat impose ˆ lÕemployeur le paiement dÕindemnitŽs de transport et de scolarisa- tion. ÜLÕEtat est supposŽ payer les cotisations de ses salariŽs adhŽrents ˆ la CNSS et 25% de la facture santŽ de la CNSS. Mais depuis de longues annŽes lÕEtat ne sÕest pas acquittŽ de ces charges. Bien au contraire il force la CNSS ˆ placer ses fonds en bons de TrŽsor, pour assurer ses propres besoins de financement. insuffisants et seule une partie des salariŽs sont dŽclarŽs et presque toujours nettement en deˆ des salaires rŽels versŽs. Pour tenter dÕenrayer la fraude lÕEtat impose un quitus de la CNSS pour un grand nombre de formalitŽs publiques, mais cette mesure nÕamŽliore pas beaucoup la situation de la caisse et se traduit principalement par des inconvŽnients majeurs de procŽdures pour les agents Žconomiques productifs. ÜPour les assurances privŽes la couverture hospi- talisation est devenue la principale activitŽ des com- pagnies dÕassurance, avec environ 50 % du total des primes collectŽes. Mais ces compagnies ont eu beau- coup de dŽboires, aussi bien pour la gestion de leurs risques de sinistres, que pour la collecte de leurs couvertures. ginalement couvert par les assureurs privŽs. En effet, les compagnies dÕassurance nÕont pas rŽussi ˆ sŽduire les agents libanais par des plans dՎpargne volontaire. De leur c™tŽ les employeurs nÕont pas des formules dՎpargne par capitalisation. Seules les personnes ˆ revenus ŽlevŽs souscrivent ˆ des plans dՎpargne vie. Les formules dans ce domaine se sont multipliŽes avec des plans dՎpargne logement ou ginales.

En conclusion on peut retenir que les divers sys-

pour assurer la couverture des risques de base de la assurances mŽdicales sont les plus rŽpandues, il nÕen demeure pas moins que les bŽnŽficiaires dis- posant dÕune protection aussi minime soit elle, ne dŽpassent pas la barre des 50 %. 3.2. Institutions et services Le tableau suivant montre les catŽgories de bŽnŽfici- aires et les services offerts par les principales insti- tutions de protection sociale formelle. (voir tableau ci-contre)4. LES COUVERTURES DE SANTÉ La gestion de la maladie au Liban reste principale- ment du ressort de lÕindividu et du secteur privŽ, aussi bien pour la prestation des services de santŽ que pour leur financement. Certes, lÕEtat intervient dans ce domaine, mais son action directe a toujours ŽtŽ insuffisante et liŽe aux besoins des personnes dŽfavorisŽes. Elle sÕest dÕailleurs profondŽment transformŽe au cours des annŽes de crise. A c™tŽ dÕune faible action de contr™le gŽnŽral des

191LA PROTECTION SOCIALE AU LIBAN: ENTRE RÉFLEXE D'ASSISTANCE ET

LOGIQUE D'ASSURANCE. par ROGER MELKIÜLes allocations familiales (20% du SMIG pour lՎpouse et 11% pour chaque enfant, ˆ condition de ne pas dŽpasser les 75% du SMIG), ÜLes indemnitŽs pour maladie et maternitŽquotesdbs_dbs27.pdfusesText_33

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