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L'analyse des politiques

publiques

Steve Jacob et Christine Rothmayr

l'evaluation de politiques ou de programmes publics est traditionnelle ment presentee comme une pratique an cree theoriquement et methodo logiquement dans de nombreuses disciplines, dont 1'economie, la psychologie et la sociologie. Son lieu de naissance precis reste toutefois plus difficile adeterminer, meme si certains auteurs n'hesitent pasa affirmer que "la science politique est probablement Ie lieu de naissance de l'evaluation» (Schneider,

1986,p.222;notre traduction). Dans ce cha

pitre, nous n'avons pas la pretention de trancher definitivement ce debat. Nous nous attarderons davantage a decrire la parente entre l'evaluation et 1'analyse des politiques publiques, un champ de la science politique actuellement en pleine expansion. Plusieurs elements rapprochent en effet revaluation et 1'analyse des politiques publiques.Primo,il s'agit de processus centres sur 1'examen de !'intervention de 1'Etat, et plus particulierement des ministeres et des organismes qui Ie composent, par ses actions concretes et ses realisations observables. Ces etudes apprehendent leur sujet par 1'angle d'un objet politique commun qui, bien souvent, est Ie secteur de 1'activite gouverne menta Ie (par exemple, emploi, economie, environnement ... ).Secunda, l' evaluation et 1'analyse des politiques alimentent Ie repertoire des

70THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME

connaissances et des savoirs mobilisables par les decideurs et les gestion naires. II s'agit donc ici de la constitution d'un savoir davantage oriente vers la resolution de problemes que vers la production de savoirs fonda mentaux. Les chercheurs et les evaluateurs developpent un langage commun en vue de "dire la verite aux decideurs'», ce qui les place parfois en position de conseiller du prince (Duran,

1997).Tertia,les travaux

d'evaluation et d'analyse des politiques accordent une place importante au jeu des acteurs dans l'etude des processus, afin de prendre en consi deration les enjeux de pouvoir comme nous allons Iefaire dans ce chapitre. En regIe generale, tous les acteurs qui se trouvent dans Ie perimetre de la politique ou du programme considere font 1'objet d'une attention parti culiere, qu'ils relevent du secteur public (parlementaires, ministres, ges tionnaires, etc.) ou du secteur prive (groupes d'interets, ONG, societe civile, etc.). Mais il existe egalement des elements de dissemblance entre 1'evalua tion et 1'analyse des politiques, comme 1'atteste Ie scepticisme de Brewer et deLeon (1983)a l' egard des travaux evaluatifs, dont les standards theo riques sont eleves mais qui, selon ces auteurs, se concretisent difficilement. La principale difference reside dans le jugement de valeur porte par l' eva luateur sur la politique ou Ie programme qu'il etudie.Ace sujet, Vincent Lemieux (2006a) considere que "1'analyse des politiques sert a decrire ou aexpliquer comment se realisent les politiques dans leurs differentes phases, alors que l' evaluation de programmes vise plutot a juger si les programmes sont conformes ades valeurs prescrites ou preSUmeeS». Et ce jugement n'est pas sans consequences sur les programmes, les decideurs ou les gestionnaires au sein des ministeres et organismes. C'est a ce titre que "1'evaluation peut etre consideree comme un processus politique, c'est-a.-dire comme un ensemble de relations de pouvoir entre les acteurs conCerneS» (Lemieux, 2006e). En eifet, l'evaluation, comme les autres etapes des politiques publiques que nous decrirons ici, ne peut etre appre hendee sans prendre en consideration Ie fait qu'elle est une activite poli tique qui s'appuie sur une demarche methodologique rigoureuse. Pour parvenir a.ses conclusions et ases recommandations, et lorsque celles-ci sont retenues, l'evaluateur initie un processus d'apprentissage et de chan gement plus ou moins important du programme evalue. Nous reviendrons

1.Notre traduction du celebre"speaking truth to power»de Wildavsky(1979).

L'ANALYSE DES POLITlQUES PUBLIQUES ,.71

un peu plus tard sur les differentes formes d'utilisation de la demarche evaluative, qui ne se cantonnent pas a la description de constats, mais qui ont par la suite aupres des decideurs et des gestionnaires des repercussions qui, dans certains cas, peuvent entrainer l'abolition du programme. Afin d' etablir des liens entre I'evaluation et l'analyse des politiques publiques, nous allons structurer notre explication autour du cycle de la politique. Les grilles d'analyse sequentielles qui decoulent des travaux de

Lasswell

(1956)et de Jones(1970)permettent de comparer une politique ou un programme public a un organisme vivant dont la croissance est rythmee par des etapes successives allant de sa naissance jusqu' a sa mort ou sa renaissance. Une grille sequentielle regroupe donc, de fa<;:on ordonnee, les etapes qui structurent Ie developpement d'une politique ou d'un programme public. Les differentes etapes du cycle de la politique varient selon les auteurs. Dans ce chapitre, nous nous concentrerons sur cinq etapes :

1.La prise en compte de l'emergence et de !'identification d'un probleme

permet de comprendre comment un probleme prive devient un pro bleme social, et donc d'apprehender les origines d'une eventuelle intervention publique par l' etude des controverses.

2.La mise a l'agenda est l'etape au cours de laquelle un decideur (parle

mentaire, elu, gestionnaire), qualifie d'entrepreneur politique, s'im plique activement dans Ia promotion des interets qui se sont construits precedemment, et ceia en vue de convaincre de Ia pertinence politique de l'action de I'Etat en Ia matiere. Cette implication resulte bien souvent de la mobilisation d'acteurs, de ressources et de strategies variees (Cobb et Rochefort,

1993).

3· La formulation et 1'adoption d'une politique ou d'un programme impliquent 1'operationnalisation et 1'appreciation de differentes possi bilites envisageables pour resoudre Ie probleme a 1'origine d'une inter vention publique.

4. La mise en ceuvre a trait

a1'application des decisions adoptees prece demment. Au cours de cette <:'tape,il arrive que des adaptations et des ajustements soient necessaires pour parvenir a concretiser les inten tions des decideurs (Pressman et Wildavsky,

1973).

5. revaluation et la terminaison s'interrogent sur l' evolution et la peren nite des politiques et des programmes publics. revaluation n'etant pas unefin en soi, l'etude de la terminaison pennet d'observer l'utilisation

72¢THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME

de ses conclusions et recommandations quantal'apprentissage,ala continuite ou a1'abolition du programme, et Ie suivi qui en est donne (deLeon,

1987),

FICURE 4.1

les etapes du cycle de la politique publique

Emergence etMise

a FormulationMise enidedtification ~I'agenda~ et adoption ceuvre

Evaluation~ Terminaison

du problemede la politique II

Source: Inspire de Muller,2003,p.24

Cette schematisation du cycle d'une politique publique est une fiction, tant pour les analystes des politiques publiques que pour les evaluateurs. Les analystes savent que, bien souvent, ces sequences s'intercalent, se chevauchent, voire se superposent (Sabatier,

1997).De leur cote, les eva

luateurs savent que l'evaluation n'intervient pas uniquement ala fin du cycle des politiques en vue de Ie boucler. l'evaluation viseaproduire un savoir sur Ie fonctionnement et les effets d'une politique en1'appreciant a

1'aune de plusieurs criteres comme 1'opportunite, la pertinence, l'efficacite

et l'efficience, Ces connaissances servent apiloter la conduite de l'action publique.

De ce point de vue, et contrairement

ala vision suggeree par 1'analyse sequentielle des politiques, il est illusoire et artificiel de considerer que l' evaluation n'a lieu qu'apres l' etape de la mise en ceuvre. En tant qu'ins trument de pilotage, il est possible de mobiliser l' evaluation au cours de chacune des phases d'une politique ou d'un programme. Dne evaluation ex antepeut en effet aLimenter les etapes de l'emergence d'un probleme, de la mise al'agenda ou de la formulation d'une politique, puisque, s'il s'agit par exemple de grands projets environnementaux ou d'infrastruc ture, ses resultats ec1airent les decideurs sur leur faisabilite et les impacts qui en sont attendus. Au moment de la mise en ceuvre d'une politique, les decideurs ou les gestionnaires publics peuvent commander une evaluation concomitante afin de documenter Ieprocessus de la mise en ceuvre et d'y apporter des adaptations. Enfin, apres quelques annees de mise en ceuvre d'une politique, certains souhaitent identifier, mesurer et analyser les effets de 1'action publique au moyen d'une evaluationex post(il s'agit du

L'ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES "73

type d' evaluation dont il est Ie plus souvent fait mention dans la litterature). La litterature en administration publique nous enseigne que l' evalua tion n'est qu'un instrument de pilotage parmi d'autres (par exemple, verification, suivi, audit...) et qu'il n'est pas toujours evident de les dis tinguer avec precision. Ainsi, avec la montee en puissance du paradigme managerial, centre sur la performance, l' evaluation apparait davantage comme un instrument de gestion qu'un outil de contr6le (Segsworth,

2004). Neanmoins, Ie principal element qui permet de distinguer l'eva

luation des autres instruments de pilotage de 1'action publique reside dans

1'attention qu'elle porte aux effets d'une politique ou d'un programme,

c'est-a-dire aux changements (positifs ou negatifs, souhaites ou inat tendus ... ) engendres aupres des acteurs. De ce point de vue, les autres instruments de pilotage ne disposent pas des outils methodologiques leur permettant d'identifier et d'isoler avec precision les effets imputables a

1'intervention publique. Enfin, 1'evaluation peut entrainer un question

nement et donc une remise en cause de la pertinence ou de 1'opportunite des decisions prealables. Cependant, malgre les limites traditionnellement enoncees a 1'encontre de cette approche sequentielle, il nous apparait tout de meme utile de rattacher cette schematisation au processus d' evaluation. En effet, il nous semble opportun d'utiliser ce cycle pour analyser et comprendre la demarche evaluative. Cette deconstruction analytique permet d'isoler les moments des du processus et de se concentrer sur les interactions entre les differents acteurs de l' evaluation (commanditaires, evaluateur, eva lues). Au-dela de cette schematisation, nous nous attarderons egalement sur les principales theories d'analyse des politiques publiques qui nous aident a mieux comprendre Ie deroulement du processus evaluatif. A cet effet, la litterature sur 1'analyse des politiques enrich it la comprehension de la pratique evaluative. Dans ce chapitre, nous allons nous appuyer sur I'analyse des politiques publiques pour mieux definir la pratique de l' eva luation et presenter les principaux enseignements theoriques relatifs a chacune des phases definies ci-dessus. Cela nous permettra de mettre en evidence les facteurs cles que les evaluateurs doivent avoir a 1'esprit pour surmonter les ecueils qui jalonnent Ie processus evaluatif.

74¢THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME

Lajustification de I'evaluation: emergence et identification du probleme Dans une dimension centree sur la resolution des problemes, l' emergence d'une politique ou d'un programme resulte d'une volonte de changement en vue d'ameliorer une situation vecue par certains membres de la col lectivite (par exemple, ehOmage, delinquanee, pollution ... ). Pour eela, il est indispensable que la situation problematique a laquelle sont confrontes les benetieiaires pressentis d'une intervention publique soit erigee en probleme eolleetif ou public, c'est-a-dire que celle-ci soit sortie de la sphere confidentielle ou privee dans laquelle elle se trouve a 1'origine (Garraud,

1990).L'evaluation est parfois presente dans tette vision "traditionnelle»

de l' emergence d'une politique, puisqu'illui arrive d'alimenter cette pre miere etape du cycle de la politique. Dans certains cas, l'evaluation attire

1'attention du public sur un probleme specifique et s'avere done etre une

des sources potentielles d'information qui permettent d'identifier un probleme autour duquel une demande, voire une revendication sociale, pourra eventuellement se structurer. En 1'absenee de eette mobilisation et de cette reconnaissance soeiale de la situation privee problematique, celle-ci ne sera pas thematisee politiquement et ne donnera pas lieu a une intervention publique (Knoepfelet al.,2001). L'intervention publique resulterait donc d'un processus structure en dilferentes etapes: 1'identi fication d'un probleme (naming),la designation des causes et des respon sabilites (blaming)et la revendication d'un changement(claiming)(Cobb etRoss,

1997).En prenant en consideration tous ces elements, il est entendu

que la fa<;:ondont Ie debat va s'organiser influeneera considerablement la suite des operations. De ce point de vue, les analystes de politiques obser vent couramment que la structuration du debat oriente Ie registre des solutions dans lequel puiseront ensuite les deeideurs. La realisation d'une evaluation n'est possible que si des aeteurs en manifestent Ie desir. La necessite, et parfois meme 1'urgenee, d'une eva luation resulte de 1'apparition de problemes serieux dans Ie fonctionne ment d'un programme ou de deficits de mise en ceuvre dans une politique, qui s'observent sous la forme de dysfonctionnements de la gestion publique. Dans ce cas, la crise devient un revelateur montrant l'urgence d'entreprendre une evaluation en vue d'alimenter Ie debat a 1'aide de donnees probantes (evidence-based policy)ou de faire taire une polemique ou une controverse publiques.Acet egard, les decideurs ou gestionnaires

L'ANALYSE DES POLITIQUES PUBLIQUES75

con frontes a une crise insistent sur la necessite de faire toute la lumiere avec transparence sur ce phenomene (Jacob, 2006); l'evaluation externe constitue alors une voie commode, puisqu'elle permet de s'appuyer sur l'analyse d'une tierce partie (l'evaluateur) presentee comme neutre, experte et impartiale. Dans d'autres cas, la realisation d'une evaluation est prevue par Ie decideur lui-meme, qui peut adopter une clause evaluative. Les clauses d' evaluation sont des dispositions que Ielegislateur insere dans une loi et qui rendent obligatoire la realisation d'une evaluation dans un delai plus ou moins impose. Une telle clause peut etre plus ou moins detaillee, allant de la simple intention d' evaluation a la mention des conditions pratiques de la demarche evaluative. Ces clauses permettent aux evaluateurs d'an ticiper les attentes du commanditaire et favorisent un travail preparatoire en matiere de collecte des donnees, d' elaboration d' instruments de mesure etde suivi, ainsi que de planification de l'exercice. Le type de raisonnement a des consequences sur les objectifs de l'eva luation (notamment sur !'implication, la collaboration, voire la conflictua lite) a toutes les etapes ulterieures: au cours de la definition du mandat, au moment de !'implication des acteurs pendant la realisation de l' evaluation et, bien sur, lors de I'utilisation, au moment du suivi, des conclusions et des recommandations. Sil'evaluation est "imposee

»,elle apparait comme

un instrument de contr61e aux yeux de ceux qui sont presentes com me etant les responsables de la situation denoncee initialement. Ils auront peur, se mefieront de I'exercice et tenteront d'en freiner la progression. On peut aussi denoncer la partialite ou l'instrumentalisation politique des resultats produits. En conclusion, a l'issue de cette premiere etape, il est indispen sable que l'evaluateur s'interroge sur I'origine de son mandat (d'Ollvient-il? qui I'a defini ?)afin d'anticiper la suite du processus.

Lacommande de "evaluation: misea"agenda

De nombreux auteurs considerent que la phase de la mise a l'agenda est cruciale pour la formulation et la mise en O;?uvreulterieures des politiques et des programmes publics (Kingdon,

1984;Baumgartner et Jones,1993).

Leurs explications s'appuient sur deux raisons principales. En premier lieu, la phase de mise al'agenda apparait comme un filtre qui permet de determiner quels sont les enjeux qui figureront, ou non, sur l'agenda

76.•THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME

politique. Les analystes de politiques ont demontre qu'il ne suffit pas de se demander quels sont les acteurs qui parviennent a faire emerger un enjeu sur 1'agenda politique pour comprendre ce processus. En eifet, les analyses s'enrichissent lorsque l'on prend en consideration1es acteurs qui ont Iepouvoir d'entraver l'inscription d'un probleme a 1'agenda (Bachrach et Baratz,

1963).En second lieu, 1esana1ystes qui se concentrent sur cette

etape insistent sur l'importance d' etudier la maniere dont un probleme ou un enjeu est (re)configure au cours de cette etape du cycle de la poli tique.Ace stade, la definition et la traduction d'un probleme dependent des interets et des valeurs des acteurs impliques et se repercutent sur la definition des objectifs de la politique a venir et sur Ie type de solutions qui seront finalement retenues (Stone,

1989;Cobb et Rochefort,1993).

Ces travaux peuvent alimenter les reflexions sur la decision d'entre prendre, ou non, une demarche evaluative. Dans cette perspective, la commande d'une evaluation ne se limite pas a ses aspects "technocrati ques »,mais revet une dimension politique importante. Tout d'abord, la decision d' evaluer un programme ou de se concentrer sur une de ses dimensions precises est determinee par la fonction occupee par Ie commanditaire potentiel et par ses interets, mais aussi par ses connaissances sur Ie programme concerne. C'est a cette etape qu'on determine si cette evaluation repond aun besoin general et qu'on en definit les objectifs specifiques. Les n~ponses aux questions "Pourquoi entreprendre une evaluation?» et "Quels sont Ies objectifs poursuivis par Ie commanditaire? » dependent fortement des acteurs qui initient l'exer cice et de leur capacite d'inscrire la necessite d'une evaluation a 1'agenda administratif. Dans une perspective pluraliste, nous pouvons imaginer que Ie "jeu evaluatif» est ouvert a tout Ie monde (Dahl,

1961).Ce point de

vue est d'ailleurs renforce par les theoriciens de l' evaluation qui plaident pour la prise en compte d'un eventail d'interets elargi (Patton, 2000;

Fetterman,

2001)et qui encouragent la democratisation de Ia demarche

evaluative (House et Howe, 2000). Cependant, les responsabilites et les prerogatives ne sont pas les memes pour toutes les parties prenantes en presence. La capacite pour un acteur d'entreprendre ou non une evalua tion est inf1uencee par la maniere dont Ia pratique est institutionnalisee aupres des organes parlementaires, gouvernementaux ou administratifs (Jacob, 2005), ou par l'existence plus ou moins systematisee de clauses evaluatives.

L'ANALYSE DES POLlTIQUES PUBLIQUES •.77

Dans la pratique, la decision d'entreprendre une evaluation provient bien souvent des fonctionnaires responsables de la mise en ceuvre de la politique ou du programme, des gestionnaires publics ou des institutions gouvernementales de verification et de controle (Segsworth,

2002).Les

fonctionnaires de premiere ligne peuvent egalement concourir ala prise de conscience du besoin d'evaluer une politique ou un programme, meme si leur influence reste limitee, puisque leurs capacites decisionnelles sont peu developpees. Lorsqu'un programme ou une politique est l'objet d'une controverse, il arrive que les decideurs (parlementaires, ministres, hauts fonctionnaires ... ), les groupes d'interets ou meme les citoyens fassent pression pour conduire une evaluation (Jacob,

2007,p.185-190).Toutefois,

cela represente plut6t 1'exception que la regIe. Par ailleurs, les motivations qui amenent les acteurs a entamer une evaluation ne sont pas toujours transparentes. Bien souvent, les raisons legitimes cotoient des motivations plus strategiques, voire carrement interessees. C'est egalement Ie cas dans Ieprocessus decisionnel classique, puisque, com me Ie demontre la litterature sur 1'analyse des politiques, Ie fait de resoudre un probleme n'est pas la seule explication a prendre en consideration pour comprendre les justifications qui conduisent a l' ela boration d'une nouvelle politique. Dans Ie meme ordre d'idees, en obser vant la pratique evaluative, nous constatons que 1'amelioration d'un programme ou d'une politique, la mise en place d'un processus d'appren tissage organisationnel, la transmission d'informations aux decideurs ou Ie respect d'obligations evaluatives ne sont pas les seules motivations qui poussent les acteurs a entreprendre une telle demarche. Les interets caches amplifient les risques d'instrumentalisation de l' evaluation. 11s'agit, par exemple, de 1'ajournement d'une decision, de la legitimation d'une deci sion deja prise, des tentatives d'apaiser les resistances au sein d'une admi nistration, de l'amelioration de l'image d'une unite ou d'une organisation, et, par extension, du renforcement de sa position au sein de l'appareil administratif (Weiss,

1998).

Ii est evidemment important qu'un evaluateur externe connaisse Ie contexte dans lequel a ete prise la decision d'entamer une evaluation. En repondant aux questions "Comment est-on parvenu a cette decision?» et" Y a+il eu des resistances, voire des oppositions, ala volonte de realiser une evaluation?» l' evaluateur disposera d'une information utile a la realisation de son mandat. 11pourra adopter un comportement adequat,

78•.THEORIES ET PRATIQUES EN EVALUATION DE PROGRAMME

puisqu'il sera a meme d'operer des choix eclaires en matiere de consulta tion, d'implication ou de collaboration entre les difterentes parties pre nantes. Les chercheurs qui s'interessent davantage a la mise en ceuvre des programmes ou des politiques ont d'ailleurs mis en evidence la necessite de se referer aces facteurs contextuels pour comprendre les positionne ments ulterieurs des acteurs. En repondant aux questions "Quels sont les acteurs qui ant defini Ie probU:me et propose des solutions?» et "Quels sont les acteurs qui ant ete impliques ou exclus du processus? », il est possible d'anticiper la maniere dont se deroulera la mise en ceuvre de la politique et Ie compor tement des acteurs associes ou non a cette etape. IIen va bien sur de meme en evaluation. C'est la raison pour laquelle l'evaluateur pourrait identifier et recenser systematiquement toutes les parties prenantes(stakeholders) directement ou indirectement concernees par la politique ou Ie pro gramme a evaluer. Ace stade, il convient de depasser les apparences et de sonder meticuleusement 1'ensemble des interets qui seront en jeu au cours de l' evaluation. En etfet, en identifiant les parties prenantes, leurs aspira tions et leurs besoins, l' evaluateur peut pressentir les relations de pouvoir auxquelles il sera potentiellement confronte. Cela lui permettra d'anticiper les points de tension eventuels ou les moments ou il aura possiblement a reformuler les attentes relatives a son travail. Ceux-ci peuvent d'ailleurs surgir des les premisses de l' evaluation, c'est-a-dire lors de la definition du mandat, comme nous allons Ie voir des maintenant. la definition du mandat evaluatif: formulation et adoption de la politique Le processus decisionnel a depuis longtemps attire 1'attention de nom breux chercheurs en analyse des politiques. Plusieurs theories expliquant la maniere dont les decideurs elaborent et fondent leurs choix ont ete proposees. II y a plus d'un demi-siecle, Herbert Simon, considerant que Ie modele de l'acteur rationnel,1'Homo economicusdont les choix se fon dent sur la maximisation de ses propres interets, ne permettait pas de comprendre Ie processus politique, a enrichi Ie cadre d'analyse en y inte grant Ie concept de rationalite limitee (Simon,

1945).Dans cette perspec

tive, la rationalite parfaite n'existe pas, puisque les connaissances sont incompletes et fragmentees, les acteurs n'anticipant pas toujours precise ment les consequences de leurs actions et n' etant pas capables d'analyser

L'ANALYSE DES POLlTIQUES PUBLIQUES '"79

completement tous les aspects d'un probleme. Dans ces conditions, leurs capacites de retlexion sont limitees; ils font donc face aux problemes et prennent leurs decisions de maniere fragmentee plutot que simultanee. De plus, les routines et les autres solutions auxqueIles ils ont deja eu recours influencent leurs choix. En consequence, les decisions qui sont adoptees permettent de satisfaire les objectifs poursuivis plutot que dequotesdbs_dbs28.pdfusesText_34

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