[PDF] La politique de la concurrence

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Emmanuel Combe

La politique

de la concurrence

9bis,rue Abel-Hovelacque

75013 Paris

ÀFloriane et Aurélien...

Je remercie vivement Jérôme Gautié, Hervé Hamon, Thierry Mayer, Annie Médina, Anne Méjane, Jean-Paul Piriou, ainsi que les rapporteurs anonymes pour leur relecture attentive et leurs remarques critiques. Je reste bien sûr seul responsable des éven- tuelles erreurs qui pourraient subsister.

Catalogage Électre-Bibliographie

C

OMBE,Emmanuel

La politique de la concurrence. - Paris : La Découverte, 2002. - (Repères ; 339)

ISBN 2-7071-3703-0

Rameau : concurrence : politique gouvernementale : États-Unis concurrence : politique gouvernementale : pays de l'Union européenne Dewey : 338.5 : Économie de la production. Organisation et éco- nomie de la production. Microéconomie

Public concerné : 1

er et 2 e cycles Le logo qui figure au dos de la couverture de ce livre mérite une explication. Son objet est d'alerter le lecteur sur la menace que représente pour l'avenir de l'écrit, tout particulièrement dans le domaine des sciences humaines et sociales, le déve- loppement massif du photocopillage.

Le Code de la propriété intellectuelle du 1

er juillet 1992 interdit en effet expres- sément la photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit. Or cette pratique s'est généralisée dans les établissements d'enseignement supérieur, pro- voquant une baisse brutale des achats de livres, au point que la possibilité même pour les auteurs de créer des oeuvres nouvelles et de les faire éditer correctement est aujourd'hui menacée. Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent ouvrage est interdite sans autorisation de l'auteur, de son éditeur ou du Centre français d'exploitation du droit de copie (CFC, 20, rue des Grands-Augustins,

75006 Paris).

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Découverte.

Éditions La Découverte & Syros, Paris, 2002.

Introduction

Le 18 mai 1998, leDŽpartement amŽricainde la Justiceet dix- concurrentielles ˆ lÕencontre de Microsoft, gŽant mondial de lÕindustrie du logiciel : lÕÇ affaire Microsoft È Ñ qui suscite un large intŽrt dans lÕopinion et dont les mŽdias se font largement lÕŽcho Ñ nous rappelle que les stratŽgies des firmes en Žco- ficiles ˆ Žtablir, sans doute parce que la notion de concurrence repose elle-mme sur un paradoxe. En effet, on peut considŽrer que la concurrence constitue un processus de sŽlection pouvant conduire ˆ lÕŽlimination de concurrents, au profit des firmes les empcher en tant que telle la disparition de concurrents mais plut™t ˆ contr™ler les moyens utilisŽs par les firmes pour parvenir ˆleurs fins. Il sÕagit alors de dŽterminer ˆ partir de quel moment un comportement ne rŽsulte plus du jeu Ç normal È de la concur- rence et les controverses sur les pratiques utilisŽes par Microsoft illustrent la difficultŽ dÕun tel exercice. Le prŽsent ouvrage sÕinterroge prŽcisŽment sur les fon- dements Žconomiques qui sous-tendent la politique de la concur- rence ; il ne sÕagit pas dÕun ouvrage de droit de la concurrence, ni dÕune analyse institutionnelle du fonctionnement des autoritŽs antitrust. Nous mobilisons dans un premier temps les ins- truments de la science Žconomique (principalement lÕŽconomie industrielle) pour comprendre les objectifs, les instruments et 3 lÕefficacitŽ de la politique de la concurrence, en prenant comme exemples principaux la politique de la concurrence amŽricaine, europŽenne et franaise (chapitre I). Un premier volet de la politique de la concurrence porte sur la formation et lÕexercicedÕunepositiondominante.Laquestionde la formation dÕune position dominante par alliance ou par fusion-acquisition est dŽveloppŽe dans le chapitre

II:pourquoi

les autoritŽs de concurrence exercent-elles un contr™le prŽventif sur les opŽrations de concentration industrielle et selon quels on peut craindre quÕelle nÕen abuse : la politique de la concur- rence vise ˆ empcher les comportements dits de Ç monopolisa- tion dÕun marchŽ È (chapitre

III):comment caractŽriser un abus

de position dominante et quels indices utiliser pour le dŽtecter ? Un second volet de la politique de la concurrence concerne la coordination des comportements entre firmes, au travers des accords horizontaux et verticaux. Les accords horizontaux peu- vent avoir pour seul objet de restreindre la concurrence au dŽtri- ment des consommateurs (chapitre

IV):comment les autoritŽs

de concurrence parviennent-elles ˆ dŽtecter ces pratiques ? Pourquoi les accords entre concurrents permettant de promou- rent ? De mme, les Ç restrictions verticales È, tels les accords de franchise, exercent des effets ambigus sur la concurrence : ˆ quelles conditions ces accords verticaux sont-ils considŽrŽs comme licites ? (chapitre V). I/QuÕest-ce que la politique de la concurrence ? LimitŽe ˆ lÕorigine ˆ quelques pays dŽveloppŽs, la politique de la concurrence sÕest diffusŽe progressivement dans les diffŽ- rentes rŽgions du monde, pour constituer aujourdÕhui un instru- ment essentiel dans lÕarsenal des politiques de rŽgulation. Il sÕagit alors de sÕinterroger sur son efficacitŽ : quelles finalitŽs la politique de la concurrence doit-elle poursuivre et avec quel type dÕinstruments ? Le prŽsent chapitre apporte des ŽlŽments de rŽponse, en met- tant notamment lÕaccent sur la diversitŽ des objectifs et des outils utilisŽs et en insistant sur le fonctionnement institutionnel de la politique de la concurrence. Nous commencerons par Žva- luer la place quÕoccupe aujourdÕhui la politique de la concur- rence dans les diffŽrentes rŽgions du monde (section 1) ; nous poursuivrons par lÕanalyse des objectifs poursuivis par la poli- tique antitrust (section 2), avant dÕŽvoquer la question de sa mise

1. Líessor de la politique de la concurrence

ËlÕexception du cas amŽricain, la politique de la concurrence constitue une pratique rŽcente dans la plupart des pays dŽve- loppŽs : il faut en effet attendre les annŽes quatre-vingt pour appliquŽe, ˆ lÕimage du cas franais avec la loi du 1 er dŽcembre

1986. Depuis le milieu des annŽes quatre-vingt-dix, les pays

Žmergents et en transition mettent ˆ leur tour en place ce type de 5 politique, souvent sous lÕimpulsion dÕorganisations internatio- nales ou dans le cadre dÕun processus dÕintŽgration rŽgionale. Si qui disposent ˆ lÕheure actuelle dÕune lŽgislation sur la concur- rence. Par exemple, au sein de lÕAfrique du Nord, la Tunisie est le seul pays ˆ avoir adoptŽ une politique antitrust, avec la crŽa- tion en 1991 du Conseil de la concurrence : cette institution nÕa sions ont ŽtŽ prises au cours de la pŽriode 1991-1997. On peut donc considŽrer que la politique de la concurrence conna"t aujourdÕhui un certain essor ˆ travers le monde mais reste encore ˆ construire, pour peu que cela soit souhaitable, dans la plupart des pays en dŽveloppement. Cette diffusion pro- gressive et inŽgale de la politique de la concurrence pose une question essentielle ˆ lÕanalyse Žconomique : ˆ quel moment un pays doit-il mettre en place ce type de politique ? Il sÕagit par exemple de savoir si la politique de la concurrence est un instru- ment prŽalable et nŽcessaire ˆ la mise en place dÕune Žconomie de marchŽ dans les pays en transition. Il sÕagit Žgalement de pas plut™t un produit de la croissance Žconomique.

Une politique ancienne : le cas amÈricain

figure de pionnier : la politique antitrust voit le jour au niveau fŽdŽral en juillet 1890 avec lÕadoption duSherman Act.Cetexte lŽgislatif, relatif aux comportements dÕentente et de position fin du XIX e cain par une forte concentration industrielle, donnant naissance ˆdevŽritables Ç gŽants È dans des secteurs tels que le pŽtrole, la sidŽrurgie ou lÕindustrie Žlectrique. Ce processus de concen- tration ne manque pas de susciter la crainte des consommateurs et des petits producteurs amŽricains, crainte relayŽe par les hommes politiques, ˆ lÕimage du sŽnateur Sherman : Ç La conscience populaire est troublŽe par lÕŽmergence de pro- plus sŽrieux dÕentre eux est certainement celui qui dŽcoule de 6 lÕaccroissement, en une seule gŽnŽration, des inŽgalitŽs de chances, de conditions sociales et de richesse par la faute de la concentration du capital au sein de vastes coalitions destinŽes ˆ contr™ler le commerce et lÕindustrie et ˆ dŽtruire la libre concur- rence È (citŽ par M. Glais [1992], p. 296). LeSherman Actest en rŽalitŽ peu appliquŽ au dŽpart et il faut attendre les crises les premiers grands Ç trusts È amŽricains Ñ ˆ lÕimage de la Stan- dard Oil dirigŽe par Rockfeller Ñ soient inquiŽtŽs et mme dŽmantelŽs pour abus de position dominante. leClayton Actet leFTC Act:ces trois textes formeront la base essentielle de la politique antitrust amŽricaine, mme sÕils conna"tront au cours du temps, des amendements (en particulier leClayton Act)etdes interprŽtations diverses. Il a souvent ŽtŽ soulignŽ que lÕapplication deslois antitrust par le DŽpartement de la Justice (DOJ) et la Federal Trade Commis- longue pŽriode (voir par exemple Posner [1970], Ghosal et Gallo tions peut tre identifiŽe au cours de la pŽriode 1900-1914, avec notamment la condamnation dÕAmerican Tobacco et de la et le dŽbut des annŽes cinquante, avec notamment lÕaffaire soixante et le dŽbut des annŽes soixante-dix, avec lÕouverture dÕenqutes ˆ lÕencontre de firmes comme Rank Xerox, IBM ou durant les annŽes quatre-vingt-dix, avec notamment les deux annŽes soixante-dix suivie dÕune tendance ˆ la baisse (figure 1). Comment expliquer cette cyclicitŽ dans le comportement des autoritŽs antitrust amŽricaines ? nance politique entre rŽpublicains et dŽmocrates, ces derniers Žtant plus enclins ˆ lancer des investigations ˆ lÕencontre des firmes. SuggŽrŽe par Posner [1970], cette piste de recherche nÕa pourtant pas abouti jusquÕici ˆ des rŽsultats concluants : le parti 7

FIGURE1.ÑPLAINTES ANTITRUST DE1942Ë1995

Source:Linet al.[2000].

politique dont est issu le PrŽsident et la composition du corps des autoritŽs antitrust. Une seconde piste de recherche a mis lÕaccent sur le r™le de la conjoncture macroŽconomique : lÕactivitŽ antitrust est-elle procyclique ou contra-cyclique ? Selon la thŽorie des groupes dÕintŽrt [Peltzman 1976], les autoritŽs antitrust auraient un comportement procyclique : lorsque lÕŽconomie entre en rŽces- sion, les firmes voient leurs profits diminuer et peuvent ment de lÕactivisme antitrust. Cependant, on peut considŽrer que les violations des lois antitrust sont plus frŽquentes en pŽriode de rŽcession (songeons par exemple aux comportements de col- lusion), ce qui devrait conduire lÕantitrust ˆ tre plus actif dans ces pŽriodes : la politique antitrust serait alors contra-cyclique, comme le met en Žvidence lÕŽtude rŽcente de Ghosal et Gallo [2001]. Les nombreuses Žtudes empiriques menŽes ˆ ce jour ne 8

Une politique rÈcente en Europe

Au niveau de la CommunautŽ europŽenne, la politique de la concurrence fait partie intŽgrante du projet dÕintŽgration Žcono- les articles 85 et 86. Mais, si lÕon se situe au niveau de chaque pays dÕEurope, force est de constater que la politique de la concurrence a long- temps occupŽ une place mineure et son r™le primordial dans la rŽgulation des marchŽs nÕa ŽtŽ reconnu que rŽcemment, sous la contrainte de lÕintŽgration commerciale [Dumez et Jeune- ma"tre, 1991]. Ce faible intŽrt pour les questions de concur- rence sÕexplique en partie par des raisons historiques et idŽolo- giques : la politique de la concurrence suppose en effet une adhŽsion aux mŽcanismes de marchŽ, ce qui ne correspond pas ˆlatradition de nombre de pays europŽens (ˆ lÕimage de la France), fondŽe sur lÕintervention directe dans lÕŽconomie de la sur la concurrence apparaissent en effet tardivement : la pre- AlliŽs en 1947 et modifiŽe en 1958. De surcro"t, les textes ont ŽtŽ souvent peu appliquŽs jusquÕˆ une pŽriode rŽcente et ont ŽtŽ dÕailleurs modifiŽs durant les annŽes quatre-vingt-quatre-vingt- dix, dans le sens dÕune plus grande sŽvŽritŽ des sanctions, dÕune Çuniformisation È aux standards communautaires et dÕune plus grande indŽpendance des autoritŽs antitrust vis-ˆ-vis des ins- tances politiques. Par exemple, si lÕEspagne dispose depuis 1962 dÕune lŽgisla- tion sur la concurrence, il a fallu attendre lÕadhŽsion ˆ la CEE en 1986 pour que ce pays applique vŽritablement une politique de la concurrence, avec lÕadoption en 1989 dÕun nouveau cadre lŽgislatif. Dans le cas de la France, il faut attendre 1986 pour que soit crŽŽ le Conseil de la concurrence et le cadre lŽgislatif adŽ- quat, mme si plusieurs lois avaient dŽjˆ prŽparŽ le terrain (en

1953 puis 1977). Le cas de la Hollande appara"t singulier : les

cartels ont ŽtŽ tolŽrŽs jusquÕˆ une pŽriode rŽcente, au point que la Commission europŽenne sÕest inquiŽtŽe au dŽbut des annŽes 9 quatre-vingt-dix du nombre dÕententes comportant des firmes hollandaises ; il a fallu attendre 1993 pour que le comportement de fixation horizontale des prix soit explicitement condamnŽ sur un plan lŽgislatif en Hollande et une autoritŽ de la concurrence digne de ce nom nÕa vu le jourÉ quÕen janvier 1998. Une politique en construction dans les pays Èmergents et en transition dans un processus de transition vers lÕŽconomie de marchŽ se sont rapidement dotŽs dÕune lŽgislation sur la concurrence : en

1996, vingt-deux des vingt-six pays de lÕEurope de lÕEst dispo-

saient dŽjˆ dÕun tel cadre lŽgislatif. Ces textes ont ŽtŽ ultŽrieu- rement amendŽs (notamment en Pologne et Hongrie) Ñ ˆ la suite des accords dÕassociation signŽs avec la CommunautŽ europŽenne Ñ dans le sens dÕune Ç mise en conformitŽ È aux standards communautaires. LÕadoption dÕun cadre lŽgislatif ne signifie cependant pas que les pays en transition appliquent vŽri- tablement une politique de la concurrence. Ainsi, dans une Žtude portant sur dix-huit pays de lÕEst, Dutz et Vagliasindi [2000] construisent une Žchelle dÕÇ effectivitŽ de la politique de la concurrence È graduŽe de 0 (faible effectivitŽ) ˆ 9 (forte effecti- vitŽ), intŽgrant trois types de variables : ÑledegrŽ dÕapplication des lois sur la concurrence (nombre dÕinvestigations, montant des sanctions, champ couvert par la lŽgislation, etc.) ; Ñlestatut des autoritŽs de concurrence (degrŽ dÕindŽpen- dance des autoritŽs antitrust, transparence des dŽcisions, etc.) ; ÑlarŽceptivitŽ des gouvernements ˆ la notion de concur- rence, notamment lors des opŽrations de privatisation et de rŽglementation des industries de rŽseau. Il ressort de leur Žtude une grande disparitŽ avec des pays dis- posant dÕune politique de la concurrence effective, ˆ lÕimage de la Pologne et la Hongrie et dÕautres tels que lÕOuzbŽkistan o la politique de la concurrence semble peu appliquŽe. La mise en place dÕune politique de la concurrence peut tre Žgalement observŽe depuis la fin des annŽes quatre-vingt dans la plupart des pays Žmergents, que ce soit en AmŽrique latine ou en Asie du Sud-Est. Bien souvent, cette politique sÕest inscrite dans un programme plus large de rŽformes des structures 10 Žconomiques (privatisations, stabilisation budgŽtaire, etc.), sou- vent introduit par les organisations internationales ˆ la suite de crises Žconomiques graves, et a ŽtŽ accentuŽe par la formation dÕunions Žconomiques rŽgionales (ASEAN, NAFTA, etc.) ou lÕappartenance ˆ une organisation rŽgionale (APEC par exemple). Ainsi, dans le cas du Mexique, la crise de la dette en 1982 marque le dŽbut dÕune rŽorientation profonde de la politique Žconomique mexicaine dans le sens dÕun dŽsengagement de gramme de libŽralisation des Žchanges internationaux et de lÕinvestissement direct Žtranger, de dŽrŽglementation et de pri- vatisation, le gouvernement mexicain adopte en 1993 laFederal Law of Economic Competition(FLEC) et crŽe la Federal Trade Commission (FTC). Le BrŽsil a connu une Žvolution similaire biliser une Žconomie rongŽe par lÕhyperinflation : parmi la pano- plie des rŽformes figure lÕadoption dÕune vŽritable politique de la concurrence, marquŽe par lÕindŽpendance de lÕagence anti- trust (le CADE) et lÕintroduction dÕun contr™le des concen- trations. En Asie du Sud-Est, la CorŽe est lÕun des premiers pays de la rŽgion ˆ se doter dÕune vŽritable politique de la concurrence, avec lÕadoption en 1980 duMonopoly Regulation and Fair nisŽe autour de grands conglomŽrats (leschaebol), lÕŽconomie corŽenne choisit, ˆ partir des annŽes quatre-vingt, de rompre avec une longue expŽrience interventionniste et de sÕouvrir aux mŽcanismes de marchŽ. Les premiers pas de la politique de la

1994 pour que les autoritŽs de concurrence disposent dÕune

rŽelle indŽpendance dans leurs dŽcisions. Ë la suite de la crise asiatique de 1998, plusieurs pays ont engagŽ, sous lÕŽgide du FMI, de profondes rŽformes Žconomiques, comprenant notam- ment la mise en place dÕune politique de la concurrence : par exemple, lÕIndonŽsie a promulguŽ en mars 1999 une loi relative aux pratiques dŽloyales et de monopolisation. 11

2. Les objectifs de la politique de la concurrence

Des objectifs multiples

La dŽfinition des objectifs de la politique de la concurrence constitue un exercice pŽrilleux, sauf ˆ tomber dans lÕŽcueil dÕune dŽfinition typologique (consistant ˆ lister les domaines dÕinvestigation) ou tautologique (Ç la politique de la concur- rence vise ˆ promouvoir la concurrence È). Les finalitŽs de la politique de la concurrence varient selon les pays et les pŽriodes. Ainsi, la politique de la concurrence euro- tiel, puisquÕelle a Žgalement pour mission au dŽpart de favoriser lÕintŽgration des Žconomies europŽennes. De mme, ˆ lÕintŽ- rieur dÕun mme pays, la politique de la concurrence ne pour- suit pas des objectifs identiques selon les Žpoques, notamment compte tenu des alternances politiques et du contexte idŽolo- gique du moment : par exemple, il a ŽtŽ souvent avancŽ que ŽtŽ mise en sommeil au nom de lÕimpŽratif de compŽtitivitŽ externe. Il est Žgalement difficile de cerner avec exactitude les objectifs de la politique de la concurrence, dans la mesure o son champ dÕintervention dŽpend en partie de la place accordŽe ˆ dÕautres politiques Žconomiques Ñ telles que la politique indus- trielle, la politique technologique, etc. Ñ dont les objectifs peu- vent tre conflictuels. Par exemple, la politique de la concur- rence occupe une place importante en Europe, dans la mesure o taine mesure substituable) par rapport ˆ la politique indus- trielle, visant ˆ crŽer des Ç champions europŽens È capables de concurrencer les firmes amŽricaines et japonaises. Ë lÕinverse, dans des pays comme le Japon, la politique de la concurrence a ŽtŽ littŽralement Ç infŽodŽe È ˆ la politique industrielle. Comme le souligne Geoffron [2000], Ç bien que dotŽ depuis 1947 dÕune loi inspirŽe de la lŽgislation antitrust amŽricaine, le Japon donne la primautŽ au MITI sur la Commission de la concurrence. Ces spŽcificitŽs de la politique de la concurrence nippone ont permis la reconstitution dezaibatsu(groupes dŽmantelŽs par les AmŽri- cains) sous forme dekeiretsus,soitlapromotion de formes 12 dÕorganisation industrielle coopŽratives voire collusives È (p. 374). Cette difficultŽ ˆ cerner les objectifs de la politique de la concurrence peut tre partiellement levŽe, en recourant ˆ lÕana-quotesdbs_dbs11.pdfusesText_17

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