[PDF] [PDF] Rapport annuel 2012 2013 - Vie publique

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Rapport annuel

2012
2013
Ont participé à la réalisation de cet ouvrage : Ingalill d'Armaillé, Antoine Babinet, Virginie Beaumeunier, Charles Bertin, Séverine Bertrand, Noémie Beugelmans- Lagane, Guillaume Binoche, François-Xavier Boudy, Éric Briançon, Julie Delloye, Sophie-Anne Descoubès, David Dubois, Marianne Faessel-Kahn, Romain Galante, Henri Génin, Virginie Guin, Maxime Hauviller, Nicolas Joncheray, Anne Krenzer, Yannick Le Dorze, Frédérique Leyme, Louis-Gabriel Masson, Sébastien Mitraille, Nadine Mouy, Alain Mouzon, Guillaume Perret, Étienne P?ster, Gwenaëlle Poilon, ?ierry Poncelet, Jean Ravoire, Cyril Rollet, Isabelle Sévajols, Alexandra Vaillant, Anne-Laure Vendrolini, Ellen Verdure, David Viros.

En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1

er juillet 1992,

complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente

publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l'éditeur. Il est rappelé à cet égard que l'usage

abusif et collectif de la photocopie met en danger l'équilibre économique des circuits du livre. »

© Direction de l'information légale et administrative, Paris, 2014

ISBN : 978-2-11-009758-3

Par délibération en date du 2 avril 2014, l'Autorité de la concur- rence a adopté le présent rapport, établi en application des dis- positions de l'article L. 461-5 du Code de commerce, aux termes duquel l'Autorité de la concurrence établit chaque année, avant le

30 juin, un rapport public rendant compte de son activité qu'elle

adresse au Gouvernement et au Parlement et qui comporte en annexe, aux termes de l'article R. 462-4, les décisions prévues à l'article L. 464-8 du même code. I

Éditorial

L'année écoulée atteste du rôle proactif que l'Autorité de la concurrence entend jouer dans le maintien ou la restauration d'un jeu concurrentiel ouvert et équi- table. À mesure que se pro?le le début d'un cycle de sortie de crise en France et dans le reste de l'Europe, il incombe au régulateur de la concurrence de contri- buer, dans le cadre de son o?ce, à libérer les gise- ments de croissance et à accompagner les réformes structurelles destinées à asseoir, de manière pérenne, la compétitivité de notre pays. De concert avec cette impulsion donnée à la levée des barrières ou distorsions réglementaires dont l'établissement ne semble pas

répondre, de manière proportionnée, à l'objectif d'intérêt général a?ché, l'Au-

torité a poursuivi son action ferme et constante de sauvegarde de l'ordre public économique. Cette fermeté, essentielle à la dissuasion de comportements pré-

judiciables à l'intérêt collectif, n'exclut pas le recours à des procédures négociées

lorsque les conditions sont réunies pour une solution pragmatique visant le réta- blissement prompt et e?cace de la concurrence.

Le renouvellement du collège, cinq années

après l'installation de l'Autorité Il y a cinq ans, l'Autorité succédait au Conseil de la concurrence, marquant l'abou- tissement d'une montée en puissance de la régulation indépendante de la concur- rence en France. Les traits caractéristiques de l'Autorité - un " guichet unique » regroupant l'ensemble des pouvoirs d'enquête et de sanction des pratiques anti- concurrentielles, de contrôle des opérations de concentration et de suivi de l'exécu- tion des décisions - lui ont permis de prendre l'initiative, en alimentant elle-même son portefeuille de cas, en assurant un contrôle robuste du respect des injonctions prononcées et des engagements acceptés ou encore en lançant à intervalles régu- liers des enquêtes sectorielles dont les conclusions viennent également enrichir l'expertise d'ensemble de l'institution. Si l'Autorité a tenu ses promesses, le premier collège dont le mandat s'est achevé en début d'année 2014 peut être crédité, ainsi que l'ensemble des services de l'Au- torité, de ce succès. Le collège renouvelé peut donc s'inscrire en toute con?ance dans les pas de son prédécesseur, enrichi en outre de pro?ls nouveaux et intéressants

Photo Hamilton/REA

II et d'une composition qui fait honneur à la parité, puisque 11 membres sur 17 sont des femmes. Des avancées importantes pour un droit e?ectif à réparation Que ce soit à Bruxelles ou à Paris, les initiatives législatives se sont multipliées pour traduire dans les actes l'ambition, maintes fois a?chée, d'o?rir aux victimes de pratiques anticoncurrentielles un cadre propice à la réparation e?ective des dommages qu'elles subissent. La loi relative à la consommation du 17 mars 2014 a introduit pour la première fois en France une action de groupe qui couvre notamment les infractions au droit de la concurrence, suivant en cela les recommandations formulées dès 2006 par l'Autorité. Le mécanisme retenu est équilibré et contient un ensemble de garde-fous qui, tout en prévenant les actions abusives et la judiciarisation de la vie économique, devraient permettre, en agrégeant des prétentions diverses, de lever l'obstacle que constituent, pour les " petits » préjudices, des frais importants liés à un conten- tieux complexe. À cet égard, l'action de groupe aura pour e?et de rapprocher les consommateurs de la régulation concurrentielle, en rendant ses béné ces à la fois plus tangibles et plus concrets. En outre, l'application d'un principe de " follow on », en vertu duquel l'action est formée sur la base d'un constat préalable d'in- fraction établi par l'autorité de concurrence, est favorable à l'ensemble des parties prenantes, consommateurs, entreprises et juges. Le projet de directive européenne - dont l'adoption dé nitive sur la base du compromis politique obtenu en mars dernier n'est à présent qu'une question de mois?- prolonge et ampli e les e?ets positifs attendus de l'introduction de l'ac- tion de groupe en France. En e?et, l'application d'une règle commune, équilibrée et ordonnée à travers l'Europe semble nécessaire à la fois pour éviter la concen- tration du contentieux antitrust dans des places juridiques particulièrement accommodantes, pour acclimater le procès civil aux complexités du droit de la concurrence et pour articuler de façon e?cace actions privée et publique. Sur ce dernier point, il convient de noter le juste équilibre auquel la directive aboutit à travers des mesures favorables au plaignant - telles que l'établissement d'une pré- somption irréfragable de faute attaché à une décision dé nitive d'une autorité de concurrence ou l'ajustement des règles de prescription - et des mesures protec- trices de l'e?cacité des outils d'investigation d'une autorité de concurrence, en particulier s'agissant de son programme de clémence. Une action en faveur du rétablissement de la concurrence tirant pleinement parti de la variété des outils procéduraux L'Autorité demeure l'autorité nationale la plus active au sein du réseau euro- péen de concurrence par le nombre d'a?aires ouvertes (228 entre le 1 er mai 2004 et le 4 juin 2014) ainsi que par le nombre de projets de décision transmis à la III Commission européenne (99 sur la même période) sur le fondement des articles

101 et/ou 102 du traité européen.

L'activité en 2013 con?rme l'approche pragmatique de l'Autorité, qui consiste à avoir recours, de manière équilibrée, aux décisions d'engagements lorsqu'elles représentent l'outil le plus e?cace pour rétablir rapidement les conditions d'une concurrence par les mérites, sans hésiter cependant à manier l'outil de la sanction, qui remplit un objectif de dissuasion nécessaire à l'endroit des acteurs qui verraient dans la violation des règles de concurrence une stratégie gagnante. Ainsi, l'Autorité a rendu 10 décisions de sanction pour un total de plus de 160 mil- lions d'euros, les entreprises mises en cause ayant renoncé à contester les griefs dans la moitié des a?aires de pratiques anticoncurrentielles. L'Autorité a égale ment accepté de clore trois a?aires par des engagements. Elle a adopté en particulier deux décisions d'engagements, concernant respective- ment Visa et Mastercard, qui marquent l'aboutissement de l'examen systématique des commissions interbancaires entamé il y a quatre ans. Cet e?ort sans précédent a conduit à une baisse signi?cative du niveau des commissions applicables aux chèques, aux cartes de paiement et à l'ensemble des autres moyens de paiement scripturaux, réinjectant par là-même des liquidités importantes dans l'" économie réelle ». En outr e, ces initiatives ont été conduites en cohérence avec le consensus existant à l'échelle européenne, comme en atteste le fait que les niveaux de com- missions sur lesquels se sont engagées les banques et les systèmes de paiement sont en phase avec les options retenues par la Commission européenne dans son projet de règlement relatif aux commissions multilatérales d'interchange, actuel- lement débattu dans le cadre de la procédure législative ordinaire. L'Autorité a sanctionné des pratiques anticoncurrentielles mises en oeuvre dans des secteurs variés, au détriment, selon les cas, des entreprises utilisatrices de l'in- trant cartellisé, des consommateurs des services en cause ou encore des comptes publics, a?ectant ainsi l'ensemble des contribuables. Les entreprises, y compris de nombreuses PME, ont ainsi sou?ert d'une entente, sanctionnée à hauteur de 79 millions d'euros, entre les quatre principaux distri- buteurs de commodités chimiques qui se sont répartis leurs clients et ont coor- donné leurs prix. La décision de l'Autorité dans cette a?aire apporte par ailleurs des précisions intéressantes sur la procédure de clémence, d'une part quant au cumul possible avec la procédure de non-contestation des griefs, et d'autre part quant au champ ratione personae du béné?ce de la clémence - en l'espèce au regard de la situation de l'ancienne société mère du demandeur de clémence. L'Autorité est également intervenue pour mettre ?n à la confusion qu'entrete- nait EDF entre son activité réglementée de fourniture d'électricité et l'image de service public qui lui était attachée, d'une part, et les prestations qu'il rendait par ailleurs sur le marché libre des services photovoltaïques aux particuliers, d'autre part. Plus largement, EDF faisait béné?cier sa ?liale opérant sur le marché libre d'avantages non reproductibles par ses concurrents et qui sont l'héritage de son monopole historique. La décision adoptée par l'Autorité n'est que la dernière IV expression d'une mise en garde récurrente et constante sur les risques concurren-

tiels associés à la diversi cation d'opérateurs historiques qui continuent à béné cier

par ailleurs des avantages d'un monopole, actuel ou ancien. La décision d'enga gements de février 2014 relative à l'activité de paris hippiques en ligne du PMU procède du même souci d'assurer un jeu concurrentiel équitable entre opérateurs historiques et nouveaux entrants?: en l'espèce, l'avantage non reproductible dont béné ciait le PMU tenait aux masses d'enjeux générées sur l'activité en mono- pole de pari hippique en " dur », qu'il mutualisait avec les masses d'enjeux en ligne, accroissant considérablement de ce fait l'attractivité de son o?re en ligne. La dis sociation des masses que le PMU s'est engagé à mettre en place devrait remédier au risque d'éviction identi é par l'Autorité. Le secteur de la distribution des médicaments a continué à susciter une riche activité, sur le terrain contentieux mais également sous forme de recommanda- tions (cf. infra ). L'Autorité a condamné à deux reprises en 2013 la mise en oeuvre de stratégies de dénigrement du générique d'un médicament princeps menées aux deux étapes clés de la substitution générique que sont la prescription (par le médecin) et la délivrance (par le pharmacien). Un contrôle des concentrations eficace dans un cadre précisé et enrichi La révision des lignes directrices sur le contrôle des concentrations a abouti en juillet 2013, après une large consultation publique qui a permis d'a?ner et de com- pléter le cadre proposé sur certains points. Des garanties incitatives ont ainsi été introduites au stade de la pré-noti cation, l'Autorité s'engageant à faire un retour rapide aux parties noti antes sur le nom du rapporteur et l'état de la complétude du dossier. L'Autorité a également rappelé son cadre conceptuel de référence, qui est celui du monopoleur hypothétique, les nouveaux renvois dans les lignes directrices aux tests quantitatifs alternatifs (GUPPI, UPP, etc.) ne devant pas être interprétés comme un changement de paradigme au niveau de l'analyse au fond. Ces nouvelles lignes directrices obéissent au triple objectif que l'Autorité s'était assignée en entamant le processus de révision?: concilier le temps économique et l'analyse poussée des dossiers ; consolider les acquis de l'analyse concurrentielle ; anticiper, sécuriser et homogénéiser la conception et le suivi des engagements pris par les entreprises à l'occasion d'une opération de fusion ou de rachat. L'année écoulée est particulièrement illustrative de l'approche à la fois ferme et ouverte de l'Autorité en matière de contrôle des concentrations. Sur le terrain de la fermeté, elle a sanctionné à deux reprises des entreprises pour avoir enfreint leur obligation de noti cation avant la réalisation de l'opération. Sur le terrain de l'ou- verture, l'Autorité a montré, dans le cadre de l'examen du rachat de Monoprix par

le groupe Casino, qu'elle était disposée à discuter et le cas échéant à tenir compte

des résultats de l'application de tests mesurant la proximité concurrentielle entre les parties à une opération de concentration. V L'enquête sectorielle?: un instrument à la recherche de?gisements de croissance L'Autorité a continué à faire fruit des nouveaux moyens qui lui ont été octroyés par la loi de modernisation de l'économie en vue de conduire, de sa propre initia tive, le diagnostic d'un secteur concerné, identifier les blocages qui freinent son expansion et émettre des recommandations à même de contribuer à la levée de ces freins, à l'attention des entreprises ou des pouvoirs publics. Les deux enquêtes sectorielles closes en fin d'année dernière et en début d'année 2014 ont été par ailleurs l'occasion de poursuivre l'eort de transparence qui avait été initié avec l'avis sur la réparation automobile, par l'organisation d'une consultation publique la plus large possible et la mise à disposition d'un document de consultation qui informe les parties prenantes sur les premières évaluations réalisées par l'Autorité. Les récents avis sur la distribution des médicaments et le transport par autocars sur longue distance reètent l'approche générale de l'Autorité en présence de barrières réglementaires disproportionnées. Dans un premier temps, l'Autorité

s'emploie à démontrer les bénéfices attendus d'une levée des barrières sur les prix,

l'étendue et la diversité de l'ore, l'innovation et la qualité, la croissance et l'em- ploi. Dans un second temps, l'Autorité propose une " feuille de route » qui couvre l'ensemble des paramètres pertinents pour assurer l'ouverture eective à la concur- rence tout en intégrant certaines limites qui ressortissent d'autres objectifs légi- times de politique publique. C'est pourquoi l'Autorité, dans le cadre de son avis sur la distribution des médicaments, propose de limiter l'ouverture de la vente de médicaments au détail aux spécialités non soumises à prescription obligatoire, en présence d'un diplômé en pharmacie et dans le cadre d'un espace dédié. Il en est de même s'agissant de sa proposition d'ouvrir le transport par autocars sur longue distance, au-delà des hypothèses de cabotage internationalfl: l'Autorité tient compte ici des externalités susceptibles de peser sur les services conventionnés régionaux et infrarégionaux et intègre cette dimension dans ses recommandations, en pré- conisant la mise en oeuvre d'un test d'atteinte à l'équilibre économique, refondu et objectif, pour les liaisons inférieures à 200 kilomètres. Tout au long de l'année 2013, la régulation concurrentielle s'est montrée à la hauteur des nombreux défis auxquels elle est en permanence confrontée. À mesure que l'économie et les acteurs qui la composent s'internationalisent, un enjeu de plus en plus prégnant pour l'Autorité tient à sa capacité à intervenir sur des comportements qui dépassent, par leurs eets et leur échelle de mise en oeuvre, le seul territoire national. La question se pose avec une particulière acuité s'agis- sant des " géants de l 'internet », dont la prééminence acquise sur leurs marchés respectifs implique en retour une responsabilité particulière de ne pas entraver une véritable concurrence par les mérites. L'Autorité a démontré par le passé que l'internationalisation des comportements ne fait pas obstacle à l'intervention du régulateur national, par exemple sur le marché de l'interconnexion sur internet VI ou sur celui de la publicité en ligne. Elle veillera à maintenir cette vigilance, en oeuvrant en parallèle à une concertation accrue avec les autorités compétentes et concernées a n de garantir une régulation e?ective et une analyse cohérente à l'échelle européenne et internationale. Une des réponses au changement d'échelle des comportements des acteurs éco- nomiques passe par une mise en réseau des autorités de concurrence, a n de faci- liter les échanges et la coopération tout en assurant une allocation optimale des a?aires susceptibles d'intéresser plusieurs autorités de concurrence. C'est le pari fait en Europe avec la constitution en 2004 d'un Réseau européen de concurrence (REC) rassemblant l'ensemble des autorités compétentes des États membres ainsi que la Commission européenne. Dix ans plus tard, le REC a tenu ses promesses en favorisant une application à la fois e?cace et cohérente du droit européen de la concurrence. Plus largement, le REC s'est révélé une instance particulièrement utile de discussion et de dé nition d'orientations communes sur un ensemble de sujets structurants, de la préservation de l'e?cacité des programmes de clémence à l'identi cation d'un socle minimum d'outils procéduraux nécessaires à la détec- tion et à la répression des pratiques anticoncurrentielles. Si les réussites du REC sont incontestables, il convient à présent de rééchir à une convergence procédurale accrue, garante de l'e?cacité d'ensemble du réseau, et pour laquelle il faudra?vraisemblablement en passer par une révision du règle- ment 1/2003. En outre, si l'approfondissement du REC est souhaitable, son élar- gissement à d'autres matières l'est également?: l'Autorité entend ainsi peser pour que le contrôle des concentrations, parent pauvre de la coopération en Europe, fasse l'objet d'une véritable convergence procédurale et matérielle, à l'image de celle qui existe en matière de pratiques anticoncurrentielles. L'Autorité a remis un rapport en ce sens au ministre de l'Économie, publié le 14 mars dernier, qui contient un certain nombre de recommandations qui pourraient être à l'agenda de la prochaine législature européenne.

Bruno Lasserre

3

Sommaire général

Rapport d'activité ____________________________ 5 Étude thématique ____________________________ 53 Pratique de l'Autorité de la concurrence __________ 103 Suivi de l'exécution des décisions ________________ 219 Jurisprudence des?juridictions de?contrôle _________ 235 Rapport annuel du?conseiller auditeur ____________ 279

Textes _____________________________________ 291

Organisation ________________________________ 487

Index ______________________________________ 499

Recours devant la?cour d'appel de?Paris ___________ 513 Liste des décisions et?avis 2013 __________________ 517

Rapport d'activité

7

Rapport d'activité

Évolution des textes applicables

actualité?législative et institutionnelle _________ 9 Modi?cations législatives ou réglementaires ______________ 9

La loi n

o ?2014-344 du 17?mars 2014 relative?à?la?consommation ______ 9 Les lignes directrices concentrations révisées _____________ 12 Activité en 2013 ___________________________ 14 L'origine de l'activité _________________________________ 14 Les saisines externes _________________________________________ 14 Les demandes d'avis _________________________________________ 15 Les autosaisines ____________________________________________ 16 Les noti cations d'opérations de concentration et renvois de?la?Commission européenne _________________________________ 16 Les enquêtes ________________________________________ 17 Les enquêtes et rapports transmis par la DGCCRF (ordonnance n o

2008-1161 du 13?novembre 2008 et décret n

o

2009-311

du 20?mars 2009) ___________________________________________ 17 Les enquêtes initiées par le rapporteur général ____________________ 19 Les enquêtes avec demande d'autorisation judiciaire (article?L. 450-4 du Code de commerce) _________________________ 20 Le contentieux des opérations de visite et saisie (OVS) ______________ 20 Les décisions et avis __________________________________ 22 Les secteurs économiques concernés ____________________________ 22 Les décisions contentieuses ___________________________________ 24 Les décisions en matière de contrôle des concentrations _____________ 27 Les avis ___________________________________________________ 28 Stock ______________________________________________ 29 L'activité contentieuse et consultative ____________________________ 29 Les opérations de concentration ________________________________ 31 8 Bilan des recours contre les décisions de l'Autorité _________ 31 Contrôle des pratiques anticoncurrentielles _______________________ 31 Contrôle des concentrations ___________________________________ 32

Organisation et fonctionnement _____________ 33

Évolution de l'organisation ____________________________ 33 E?ectifs ____________________________________________ 34 Budget _____________________________________________ 34 Recouvrement des sanctions ___________________________ 34

L'Autorité française de la concurrence

dans les réseaux européen et international de la concurrence __________________________ 35 Le Réseau européen de concurrence _____________________ 35 Activité générale ____________________________________________ 35 Activité relative à l'instruction des cas ___________________________ 44 Activité liée aux cas instruits par la Commission européenne _________ 46 Activité liée à l'assistance au sein du Réseau européen de la concurrence 49 La coopération internationale __________________________ 51 Coopération bilatérale _______________________________________ 51 Coopération multilatérale _____________________________________ 51 9

Rapport d'activité

Évolution des textes applicables

actualité?législative et institutionnelle

Modi?cations législatives ou réglementaires

La loi n

o ?2014-344 du 17?mars 2014 relative?à?la?consommation

L'Autorité a très tôt montré son intérêt et son soutien pour des mécanismes visant

à renforcer les actions en réparation et à aider les victimes de pratiques anticon- currentielles à engager la responsabilité de leurs auteurs. Ce fut le cas d'abord lorsqu'il s'est agi de discuter de l'introduction d'une " action de groupe » à la fran-

çaise, dès 2006

1 . Ce fut le cas ensuite dans le dialogue engagé avec la Commission européenne sur les modalités d'une réparation e?ective des victimes de pratiques anticoncurrentielles, en particulier via l'instauration de mécanismes de recours col- lectifs 2 , ce long processus de consultation culminant le 11 juin 2013 avec l'adop- tion d'un paquet relatif au " private enforcement » 3 Aujourd'hui, les consommateurs victimes de pratiques anticoncurrentielles tendent à rencontrer des obstacles importants à la réparation e?ective de leur dommage, ces obstacles allant de la complexité du contentieux en matière de concurrence à la di?culté d'obtenir les pièces nécessaires à la démonstration de la faute et, surtout, du préjudice. En outre, les coûts a?érents à l'introduction d'une action en réparation dépassent souvent de loin les préjudices subis individuellement par 1. Avis du 21 septembre 2006 relatif à l'introduction de l'action de groupe e n matière de pratiques anticoncurrentielles. 2. Voir la réponse de l'Autorité de la concurrence à la consult ation publique de la Commission européenne rela- tive à une approche européenne cohérente en matière d'act ions collectives torite_de_la_concurrence_fr.pdf 3.

Le paquet adopté par la Commission européenne consiste en : (i) une proposition de directive relative à cer-

taines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit interne pour les infractions au droit de la concur- rence ; (ii) une communication sur la quanti?cation du préjudice dans les actions en dommages et intérêts fondés

sur des infractions aux articles 101 et/ou 102 ainsi qu'un document de travail de la Commission, reprenant l'essen-

tiel du document d'orientation soumis à consultation publique en 2 011 ; (iii) deux textes " horizontaux » relatifs aux actions collectives, sous la forme d'une communication " vers un cadre horizontal européen pour les recours collec- tifs

» et d'une recommandation relative à " des principes communs applicables aux mécanismes de recours collectif

en cassation et en réparation dans les États membres en cas de vio lation de droits conférés par le droit de l'Union 10 les consommateurs, ces derniers étant dès lors dissuadés d'engager la responsabi- lité des auteurs des pratiques. Pour des raisons d'équité, il est donc essentiel que les consommateurs puissent regrouper leurs demandes a n d'obtenir réparation des dommages qu'ils ont subis et leur permettre ainsi de devenir en n des acteurs à part entière de la régulation concurrentielle. Pour lever ces obstacles et remédier aux limites de l'action en représentation conjointe créée par la loi n o ?92-60 du 18?janvier 1992, la loi nquotesdbs_dbs43.pdfusesText_43

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