[PDF] Audit de la mise en œuvre des politiques de leau et de la

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Recommandations de niveau 1........................................................................................7

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1.1. Un territoire très rural................................................................................................11

$aqtaem.Sy16 s1l .6a'la7'a0 7.l1y'ac'sa0.7 l Ln'stttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttp-2.1. Une bonne cohérence d'actions au niveau du bassin entre l'agence de l'eau et lesservices de l'État.............................................................................................................14

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2.4. Une équipe départementale très éprouvée mais active............................................17+,-./0

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12aGtae'a0.s l .66'3'6lac'sa1fl'nSstttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttq,3.1. Les collectivités territoriales......................................................................................20se e ea8claURnqicaègfqdrqclaé:cr7qgfleeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeLj

3.2. Le monde agricole....................................................................................................22seLe ea8cla.Uivl''qicarnUqpimlaérc'afcla.i'dfUladUb'apUqdqgfla1iqUlaivvlc'q1larfUlnrUéaél'a.imqdqgfl'a.fÉmqgfl'alc1qUiccl7lcdrml'eeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeeLL%

3.3. Des associations le plus souvent pragmatiques, à la recherche de solutionsacceptables.....................................................................................................................23a-tae1a0.7 f'ac'a7m'1na'lac'a71a61lnS'ttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttttq-4.1. Une activité de police administrative encore pénalisée par des moyens insuffisants24

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3gnsSa'S3ulge 'i'n S3.Séo v' vpgeonn'Page 1/138

4.1.1. Une police de l'eau et milieux aquatiques active dominée par les dossiersrelatifs à la gestion quantitative................................................................................24)

4.2. La stratégie de contrôle et la mise en oeuvre des contrôles......................................264.2.1. Une stratégie de contrôle déclinée et territorialisée collectivement au niveaudépartemental qui doit faire l'objet d'une meilleure communication.........................26)

0

4.3. Une stratégie post-contrôle à affiner avec le parquet en profitant de sa fortemotivation et à mettre en oeuvre......................................................................................28&&

78)$3r éd r lt' r ua'xct' r pt r oeo r mmtaomt' r pt' r eD4tvmab' r ba8q' r j u r 2t' r pautvmaÉt'tcuejqtoot'rtmr2t'rjuaeuamq'ro maeo 2t'ddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddddh.5.1. La directive cadre sur l'eau.......................................................................................315.1.1. Une situation prévisible très préoccupante de non atteinte des objectifs de laDCE aux différentes échéances fixées....................................................................31.

456.(
#2

5.2. La directive 91/676/CEE " nitrates » et les dispositifs réglementaires en matière depollutions diffuses............................................................................................................335.2.1. Une profession agricole en opposition aux délimitations des zones vulnérableset un 5e programme d'actions régional ambitieux....................................................33.

3 083

.5.3. La directive "eaux résiduaires urbaines" et les priorités en matière de pollutionsponctuelles......................................................................................................................355.3.1. Malgré des efforts récents, l'application de la directive ERU reste à poursuivreet à amplifier en matières d'eaux pluviales...............................................................35.!

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5.4. La gestion quantitative de la ressource.....................................................................375.4.1. Une ressource en eau en tension récurrente malgré un plan départementalpour les plans d'eau destiné à accompagner les irrigants........................................37.)

0

=5.5. La gestion des milieux aquatiques............................................................................415.5.1. Une bonne approche méthodologique de la restauration de la continuitéécologique, mais des risques de non atteinte des échéances..................................41..!'

)Audit de la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité dans le département de Lot-et-GaronnePage 2/138

5.5.3. Un domaine public fluvial non navigable objet d'une politique touristiquevolontariste mais orphelin........................................................................................43..)%73

0

#294;))5.6. La mise en oeuvre de Natura 2000 et les priorités en matière de biodiversité...........445.6.1. Des outils d'expertise et de connaissance de la biodiversité en place maisencore insuffisants pour apprécier l'évolution de l'état de conservation des sites....44.

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$$7.1. Lettre du préfet de Lot-et-Garonne du 28 décembre 2015......................................101A'#B'

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èo6tof.a3o'd1t g31e.1tdc a'.l.g'1t.126'-.'-B a6gg.O q.1xTv,U1 gisn3i Département essentiellement rural, le Lot-et-Garonne dispose d'un important réseau de cours d'eau qui couvre le territoire et converge vers la Garonne et le Lot, cours d'eau

réalimentés par le système Neste ou des barrages situés à l'amont hors du département.

Le climat sec conjugué à des productions dominantes (blé, maïs, cultures fruitières et

légumières) très exigeantes en eau, provoque régulièrement l'assèchement des cours d'eau non réalimentés malgré la présence d'environ 6000 retenues d'eau individuelles. Les milieux sont ainsi particulièrement vulnérables. Les masses d'eau sont largement dégradées par les nitrates et les pesticides présents dans les eaux de surface. Les besoins en irrigation créant des tensions fortes sur la ressource, se traduisent en conflits sur la gestion et la répartition des eaux.

Cependant, avec une région volontariste en matière d'eau et de biodiversité, un

département qui développe une politique consensuelle et se positionne en animateur de terrain et des syndicats mixtes d'aménagement de rivières historiquement bien implantés, le Lot-et-Garonne dispose de dynamiques d'animation territoriale ancrées. Les associations qui s'investissent dans la protection de l'environnement, sont pragmatiques et à la recherche de solutions. Mais la chambre d'agriculture et le syndicat "Coordination

rurale" qui en détient la présidence, s'opposent très fortement aux politiques de l'eau et de

la biodiversité alors que les filières économiques sont constructives et pro-actives. Dans ce contexte, l'Etat est présent et les actions de ses services et de ses établissements publics sont bien conduites au plan technique avec, globalement, une bonne complémentarité entre les niveaux bassin, régional et départemental même si certaines articulations restent encore à améliorer. Plusieurs recommandations de la mission portant sur des aspects transversaux de pilotage et d'animation ou des volets particuliers de la politique de l'eau et de la biodiversité incitent à cette amélioration. L'opposition offensive de la profession agricole aux politiques et polices environnementales même agressive, voire anxiogène, à l'endroit de ceux qui les portent, se conjugue à l'ouverture de multiples chantiers dans ces domaines. Dans le cadre de la gestion

quantitative, la mise en oeuvre du plan départemental pour les plans d'eau pour

accompagner les irrigants à l'amont de leur projet et simplifier leur démarche ou la réforme

des volumes prélevables dans laquelle le préfet de Lot-et-Garonne est référent pour la mise en place d'organismes uniques et l'instruction des dossiers d'autorisation unique de prélèvement, les missions conduites par les services sont complexes et génèrent de nombreuses procédures, négociations, visite préalable de terrain ... Ce contexte met les agents de la DDT et de l'Onema dans une situation critique pour l'exercice de leurs missions et les risques psycho-sociaux susceptibles d'en résulter. Ces chantiers n'ont, de plus, pas été soutenus par un renforcement des moyens affectés au niveau départemental opérationnel. Aussi, après avoir explicité comment le climat de

tension est générateur de nombreuses actions supplémentaires jusqu'à présent non prises

en compte dans le dialogue de gestion entre DREAL et DDT, la mission souligne l'urgence d'un tel renfort au service de l'environnement de la DDT de Lot-et-Garonne.

S'agissant de la directive cadre sur l'eau, les objectifs de bon état des eaux à l'échéance

2027 seront difficiles à tenir, malgré certains acteurs locaux depuis longtemps sensibilisés

à la gestion intégrée. La lutte contre les pollutions diffuses fait peu de progrès. Appuyée par

la méthode ascendante d'élaboration du programme de mesures, la DDT a déployé de

façon très positive une méthode de construction participative du PAOT ; il s'ensuit toutefois

du retard dans son élaboration. En ce qui concerne la mise en oeuvre de la directive "nitrates", la réticence à l'égard de l'évolution des pratiques culturales est forte. Les mises aux normes des bâtiments d'élevage posent, quant à elles, le problème de leur financement, d'autant que l'élevage bovin est en situation très difficile. Les résultats concrets ne sont donc pas au rendez-vous.

Dans le cadre de la mise en application du 5

e programme d'actions, plus ambitieux, des efforts redoublés seront donc nécessaires. Audit de la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité dans le département de Lot-et-GaronnePage 5/138

2.13Sofo1t.313' 'o6g31tsdcSa 'o6g1Saè og.31.3'1aoq6Sa.SLP1l o31e.31ca6èeAl.31t.1g6g-n6gu6alo'd136g'1.gn6a.1g6lèa.SLp12.31lo3.31.g1t.l.Sa.1 S1'o'a.1t.1e 1c6eon.1t.1es. S1.'t.3 1 loeo.SL 1 iS 'oiS.3 1 n66at6ggd.3 1 t. 1 l goAa. 1 qa tSd. 1 f.n 1 t.3 1 a.3'aon'o6g3tsSaè go3 'o6g136g'141n6gu6a'.ap12 1tCg loiS.1t.313nGdl 31ts 33 ogo33.l.g'1t.31. SLceSfo e.31.g1eo.g1 f.n1n.eSo1t.31. SL1Saè og.31.3'141a.gu6an.ap2 1q.3'o6g1iS g'o' 'of.1t.1e 1a.336San.1.3'1Sg.1t.31ca6èedl 'oiS.31t6log g'.31tStdc a'.l.g'1Q1.ee.13sog3nao'1t g31e.1n ta.1t.31ca6'6n6e.31t.1q.3'o6g1n6gneS31.g17hvv1.g'a.e 1ca6u.33o6g1 qaon6e.1.'1esô' '1t g31e.1è 33og1Nt6Sa-B a6gg.p1M.31t.ago.a316g'1u o'1es6è0.'tsSg.1adn.g'.1df eS 'o6g1c a1Sg.1lo33o6g1n6g06og'.1MBôDD-MBNNôép12 1lo33o6g1gs 1t6gnc 31'a o'd1n.13S0.'p1ôg1a.f gnG.P1.ee.1 1g6'd1e 1u6a'.1l6èoeo3 'o6g1t.1e 1DD...1 336no g'1e.3uoeoAa.31dn6g6loiS.3141Sg.1tdl anG.1tsd'St.1a.336San.3Tè.36og31c a1è 33og1f.a3 g'1c6Sae 1lo3.1.g1ÉSfa.1t.1e 1adu6al.1t.31f6eSl.31cade.f èe.3p1M.''.1n66cda 'o6g1n6g'a 3'.1 f.ne.1c63o'o6gg.l.g'1t g31n.1t6l og.1t.1e 1nG lèa.1tdc a'.l.g' e.1ts qaonSe'Sa.p1ôg1' g'iSs6aq go3l.1SgoiS.1t.1q.3'o6g1n6ee.n'of.1F)rBM9P1n.ee.-no13s6cc63.1 S1n6gn.c'1lîl.1t.q.3'o6g1c a136S3-è 33og1.'1e.1n6g'aze.1t.1edq eo'd1 1d'd1c a'onSeoAa.l.g'1touuonoe.1 è6S'o33 g'n6Sc13Sa1n6Sc141t.SL1 ggSe 'o6g31c a1tdna.'1t.1t.SL1tdeoèda 'o6g31t.1e 1nG lèa.ts qaonSe'Sa.p12 1DD...1t.fa 1u oa.1ca.Sf.1tsSg.1c a'onSeoAa.1foqoe gn.1t g31es.L l.g1tSt633o.a1t.1t.l gt.1ts S'6ao3 'o6g1SgoiS.1t.1cadeAf.l.g'1adn.ll.g'1tdc63dp1D.f g'1e.ao3iS.136Seoqgd1c a1e.313.afon.31t.1g.1c6Sf6oa1tdeofa.a1es S'6ao3 'o6g1SgoiS.1 e6a31iS.1e.adqol.1tda6q '6oa.1t.31 S'6ao3 'o6g31'.lc6a oa.31.3'1d'.og'P1e 1lo33o6g1u o'1t.313Sqq.3'o6g3c6Sa1 33Sa.a1e 13dnSao'd10SaotoiS.1t.31 n'.3p2 1lo33o6g136Seoqg.1 S33o1e 1nao'oiS.1u6gtd.1tS1cad3ot.g'1t.1e 1nG lèa.1ts qaonSe'Sa.1iSotdg6gn.1êe.1l iSo31t.31a.t.f gn.31eod.31 SL1cadeAf.l.g'381Q1.ee.1ca6c63.1t.1l.''a.1.g cceon 'o6g 1 n.a' og.3 1 to3c63o'o6g3 1 edqo3e 'of.3 1 F.' 1 lîl. 1 ts.g 1 d'.gta. 1 e. 1 nG lcts cceon 'o6g91 uog1t.13olceouo.a1e.31tdl anG.31t.31S3 q.a31a.t.f èe.31c6Sa1iSsoe31gs o.g'14n6gg V'a.1iSsSg13.Se16aq go3l.1n6ee.n'.Sapôg1l 'oAa.1t.1a.3' Sa 'o6g1t.1e 1n6g'ogSo'd1dn6e6qoiS.1t.31n6Sa31ts. SP1e.31'a f SL136g'14ca6qa ll.a1.'141.g'a.ca.gta.1 f.n1t.31l V'ao3.31ts6Sfa q.1n6ee.n'of.31iSo1a.3'.g'14n6gf ogna.16S141n6g3'aSoa.1 f.n1e.31ca6caod' oa.3p12.1n6lc6a'.l.g'1.L.lce oa.1t.1esb' '3Sa136g1ca6ca.1t6l og.1 S1gof. S1tS13.Soe1t.1ç. Sa.q atP1.g1.3'1ts S' g'1ceS31olc6a' g'pBa"n.141es ot.1t.1e 1édqo6gP1n.a' og316S'oe31ogo'od31c a1e 1DéôN2136g'1.g1ce n.1.g1l 'oAa.t.1n6gg o33 gn.1t.1e 1èo6tof.a3o'dP1l o31oe31a.3'.g'1.gn6a.1og3Suuo3 g'31c6Sa1 ccadno.aesdf6eS'o6g1t.1e 1n6g3.af 'o6g1t.313o'.31oe 'Sa 17hhhp1ôg16S'a.P1e 1lo3.1.g1ÉSfa.6cda 'o6gg.ee.1tS1to3c63o'ou1oe 'Sa 17hhh1a.3'.1'olot.1.'136Suua.1tsSg1l giS.1t.1tCg loiS.n6ee.n'of.1l eqad1Sg1tdèS'1t.1n6g'a n'S eo3 'o6gp( n.141n.''.13o'S 'o6g1n6lce.L.P1e 1lo33o6g1n6g3otAa.1iSsoe1.3'1gdn.33 oa.1iS.1esb' 'n6g'ogS.14106S.a1ce.og.l.g'136g1aze.1ts aèo'a.1.g'a.1e.31touuda.g'31.g0.SL1.'1S3 q.31t.3a.336San.3p1ôee.136Seoqg.1 S33o1iS.1e 13'a 'dqo.1t.1n6g'aze.1de è6ad.1.'1c a' qd.1 S1gof. St.1es.g3.lèe.1t.313.afon.31.'1d' èeo33.l.g'31cSèeon31og'Aqa.1e 1gdn.33 oa.1n66atog 'o6gt.31n6g'aze.31t g31e.31.Lce6o' 'o6g31 qaon6e.31c6Sa1C1eolo'.a1e.1êa.33.g'o81t.1e 1ca.33o6g1t.n6g'aze.p1M.c.gt g'1n.''.13'a 'dqo.1t6o'1î'a.1lo3.1.g1ÉSfa.1.'1u oa.1es6è0.'1tsSg.1c6eo'oiS.t. 1n6llSgon 'o6g1 tdiS '.1 41t.3'og 'o6g1t.3 1 n'.Sa3 1.' 1t.3 1 S3 q.a3p1 56S3 1n.''.n6gto'o6gP1e.31ca6qaA31n6g3' 'd31.g1l 'oAa.1t.1ad eo3 'o6g1t.1n6g'aze.31e6a31t.1esd'd17hvj36g'141c6Sa3Sofa.1qa"n.141Sg.1l.oee.Sa.1l6èoeo3 'o6g1t.31d' èeo33.l.g'31cSèeon31.'141e.Sac.au.n'o6gg.l.g'1.g1l 'oAa.1t.1cadf.g'o6g1t.31n6gueo'3p

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t g31e.1tdc a'.l.g'1t.126'-.'-B a6gg.O q.1àTv,U e sl'ao iS1Sfo si'ac'saS'f.3316c1l .6s Pages g'f.3316c1l .6sac'a6 b'1nap Recommandation à la DREAL de bassin : mettre en place dans le cadre de la réforme territoriale une organisation distinguant la délégation de bassin des services régionaux. 14 Recommandation au préfet de Région, au DREAL et au DDT : au-delà des réflexions en cours dans le cadre de la réforme territoriale, rééquilibrer d'urgence les effectifs du service environnement de la DDT de Lot-et- Garonne en raison du climat de tension imposé par la profession agricole et de ses conséquences en termes de risques psycho-sociaux. 17 Recommandation à la DREAL : intensifier la formation des inspecteurs de l'environnement dans les domaines de la police de la biodiversité, pour les rendre attentifs à cet enjeu lors de l'instruction des dossiers. 17 Recommandation au DDT : remobiliser le comité permanent comme organe de partage, de travail partenarial et de proposition à la MISEN et organiser son programme de travail en prenant davantage en compte, avec l'appui de la DREAL, les enjeux nature. 18 Recommandations au préfet, à la DDT, à l'ONCFS, à l'Onema : mettre en oeuvre la stratégie départementale de contrôle afin d'appuyer la crédibilité de l'action régalienne et renforcer la pression effective de contrôle sur les enjeux importants en matière d'eau et milieux aquatiques en faisant intervenir de façon plus conséquente le SD ONCFS ou/et étudiant la possibilité de renforcer le SD Onema. 28
Recommandation au Préfet : construire et mettre en oeuvre un plan de communication sur la politique de contrôle et ses résultats. 30
Recommandation à la DDT et à la MISEN : engager dès maintenant la mise en oeuvre du PAOT sur les sous-bassins prioritaires étudiés, sur la base de maîtrises d'ouvrage locales déjà implantées, programmer et poursuivre l'élaboration du PAOT sur les autres sous-bassins dans des délais compatibles avec les échéances des objectifs de la DCE, en tenant compte de la durée de réalisation des interventions.33 Recommandation à la DEB : concevoir un nouveau dispositif global de "guichet unique" permettant à un organisme, quel qu'il soit, de percevoir et recouvrer les différentes taxes, redevances pour service rendu ou autres contributions fondées sur le prélèvement dans la ressource en eau pour le compte d'organismes intéressés, à charge pour lui de leur reverser les produits correspondants. 40
Recommandation à la DREAL : conduire une réflexion sur l'organisation de l'expertise régionale en matière de biodiversité dans le cadre de la réforme territoriale (services de l'État et de la région) et de la création de l'AFB. 45
Audit de la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité dans le département de Lot-et-GaronnePage 7/138

g'f.3316c1l .6sac'a6 b'1naqRecommandation à la DREAL : renforcer la dynamique du réseau "eau etnature" en créant des groupes de travail thématiques répondant aux attentesdes différentes DDT et destinés à produire des guides très opérationnels envue d'harmoniser leurs pratiques.

16 Recommandation à la DEB : dans le cadre de la création de l'AFB et de la mutualisation de ses échelons territoriaux avec l'ONCFS, concevoir, dans le respect des règles de la commande publique, un outil commun ou les interfaces nécessaires entre les outils existants (notamment avec celui de suivi du traitement des infractions du ministère de la justice) pour permettre le rapportage et le suivi des contrôles de police de l'eau et de la biodiversité et de leurs suites.29 Recommandation à la DEB, à l'Onema et à l'agence de l'eau Adour-Garonne : conduire les réflexions nécessaires pour optimiser l'articulation des mesures dans le cadre des deux réseaux de contrôles de surveillance et de contrôles opérationnels et appliquer les recommandations de l'audit du dispositif d'agrément des laboratoires intervenant dans le domaine de l'eau pour permettre la caractérisation de l'état chimique des masses d'eau. 32
Recommandation à la DEB et l'Onema : conduire rapidement l'étude sur l'impact cumulé des retenues d'eau et en tirer des enseignements opérationnels aisément transposables pour les services. 37
Recommandation au préfet et à la DDT : tenir un discours de vérité aux filières économiques dans les sous - bassins déficitaires. 37
Audit de la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité dans le département de Lot-et-GaronnePage 8/138

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e1af.3316c'ac'a7m1nc l

Le ministère de l'écologie du développement durable et de l'énergie (MEDDE) a arrêté

le programme des audits départementaux de la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité le 25 février 2015 ; le Lot-et-Garonne en fait partie (yve annexe 1) . Les attentes générales des administrations centrales commanditaires concernent l'organisation collective dans les domaines de l'eau et de la biodiversité, le respect des engagements communautaires et la mise en oeuvre des priorités nationales précisées dans les circulaires ministérielles. De manière plus spécifique, pour le département de Lot-et-Garonne, un point est attendu sur l'exercice des missions de police et de contrôle compte tenu d'un positionnement singulier des organisations professionnelles agricoles. La réalisation simultanée d'une mission spécifique sur l'évaluation des protocoles d'accord conclus en 2011 entre l'État et la profession agricole pour la gestion quantitative de l'eau en Adour-Garonne, a conduit la mission à ne pas approfondir l'application et l'appréciation dudit protocole dans le département du Lot et Garonne. Elle s'est en revanche intéressée à la gestion quantitative dans ses articulations avec la police de l'eau et des milieux aquatiques. En outre, compte tenu de l'attente des commanditaires et de l'importance des enjeux "eaux et milieux aquatiques", les sujets relatifs à la biodiversité ont été moins approfondis. e'aciS.n7'3'6lac'a7m1nc l Pour conduire l'audit, la mission s'est conformée au guide spécialisé des audits départementaux de la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité,

approuvé le 7 juillet 2014 par les vice-présidents du Conseil général de

l'environnement et du développement durable (CGEDD), du Conseil général de l'alimentation de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et du Conseil général de l'économie de l'industrie de l'énergie et des technologies (CGEIET). La mission a rencontré la direction de l'eau et de la biodiversité (DEB) et la direction générale de la prévention des risques (DGPR) le 25 mars 2015. Elle s'est rendue à Bordeaux les 8 et 9 juin 2015 pour rencontrer les interlocuteurs des niveaux de bassin et de région : agence de l'eau Adour-Garonne (AEAG), direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DRAAF), Conseil régional. En outre, le 11 juin, elle s'est entretenue par visioconférence avec la DREAL de bassin et la DRAAF de Midi-Pyrénées. La mission a, dans un deuxième temps, rencontré les administrations départementales, du 22 au 26 juin : préfet, direction départementale des territoires (DDT), direction départementale de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP). Elle a également eu des contacts avec les services départementaux des établissements publics de l'État participant à la gestion de l'eau et de la biodiversité : Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema), office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), ainsi qu'avec la fédération départementale de la pêche et des milieux aquatiques et celle des chasseurs, des associations de protection de l'environnement, le Conseil départemental de Lot-et-

Garonne, certains élus, la Chambre d'agriculture, des représentants de filières

économiques et plusieurs syndicats ou autres acteurs oeuvrant dans le domaine de la gestion de l'eau et des espaces naturels. La liste exhaustive des personnes rencontrées figure en annexe 2. Audit de la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la biodiversité dans le département de Lot-et-GaronnePage 9/138

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