[PDF] Rapport final 6 juil. 2021 6. INSPECTION

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Rapport

Juillet

2021
valuation

Rapport final

Inspection générale

des finances

COMITÉ DE SUIVI ET D

"ÉVALUATION

DES MESURES DE SOUTIEN FINANCIER

AUX ENTREPRISES CONFRONTÉES

À L"ÉPIDÉMIE DE COVID-19

Rapport final

Président

Benoît Coeuré

JUILLET 2021

FRANCE STRATÉGIE

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MEMBRES DU COMITÉ

Président

Benoît Coeuré, Banque des règlements internationaux

Membres

Éric Woerth, commission des finances de l'Assemblée nationale Laurent Saint-Martin, commission des finances de l'Assemblée nationale

Anne-Laure Cattelot, Assemblée nationale

Claude Raynal, commission des finances du Sénat Jean-François Husson, commission des finances du Sénat

Sylvie Vermeillet, Sénat

Philippe Laurent, Association des maires de France

Pierre Bédier

, Assemblée des départements de France

Hervé Morin, Régions de France

Patrick Martin, MEDEF

Stéphanie Pauzat, CPME

Nathalie Roy, U2P

Marylise Léon, CFDT

Mathieu Cocq, CGT

Sébastien Dupuch, Force Ouvrière

Raphaëlle Bertholon, CFE-CGC

Francis Orosco, CFTC

Michel Bouvard, Cour des comptes

Dominique Lefèbvre, Cour des comptes

Emmanuel Moulin, Direction générale du Trésor Jérôme Fournel, Direction générale des Finances publiques

Erick Lacourrège

, Banque de

France (observateur)

Comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-19 - rapport final, juillet 2021

FRANCE STRATÉGIE

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Rapporteurs

Cédric Audenis, Vincent Aussilloux et Haithem Ben Hassine (France Stratégie) ; Paul-Armand Veillon (Inspection générale des finances)

Contributeurs

Riad Benahmed, Jean Flamand, Matthieu Garrigue, Willy Lin et Clément Marsant (France Stratégie) ; Augustin Beaudouin (Inspection générale des finances)

FRANCE STRATÉGIE

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AVANT-PROPOS

En quelques jours de mars 2020, face à l'aggravation de la pandémie de Covid

19 et à la

nécessité de mesures de confinement, des mesures de soutien aux entreprises d'une

ampleur inédite ont été élaborées, votées et mises en oeuvre. Au cours des mois suivants,

ces mesures n'ont cessé d'être adaptées à la réalité d'une crise en constante évolution.

Les quatre principales d'entre elles

- activité partielle, fonds de solidarité, prêts garantis par l'État et reports de cotisations sociales - mobilisaient 230 milliards d'euros à la fin juin

2021, soit 10 % du PIB français.

Un dispositif d'une telle ampleur et dont l'enjeu était aussi crucial - il s'agissait, tout simplement, d'éviter un effondrement de notre tissu économique et un chômage de masse - appelait un suivi et une évaluation d'un format sans précédent. En votant l'article 6 de la première loi de finances rectificative du 23 mars 2020, le Parlement a eu à coeur de créer un dispositif rigou reux, transparent, inclusif et flexible. Il a créé un comité de suivi et d'évaluation d'un format original, associant responsables politiques, partenaires sociaux, représentants des territoires, représentants de la Cour des comptes et des

administrations. Le Parlement a ainsi fait en sorte que la réaction collective à la crise puisse

se nourrir en temps réel d'analyses techniques, d'échanges pluralistes et du retour des acteurs de terrain. Prendre la présidence de ce comité était un honneur mais aussi un d

éfi, tant j'avais

conscience de l'extraordinaire complexité de l'exercice. Les obstacles étaient nombreux et je n'en mentionnerai ici que quatre : Premièrement, ces mesures d'urgence ne se prêtent pas à une évaluation d'impact classique, fondée sur l'identification d'une situation contrefactuelle : qui peut réellement penser que ne pas soutenir les entreprises était une option ? Deuxièmement, les dispositifs étant universels (excepté le fonds de solidarité, dont les critères d'éligibilité étaient initialeme nt restrictifs, même s'ils ont depuis été assouplis),

il n'était pas possible de comparer les entreprises selon leur éligibilité et d'identifier un

" groupe de contrôle » permettant une évaluation scientifiquement rigoureuse. La comparaison avec les autres pays, si elle met en évidence des choix différents de structuration des dispositifs, n'apporte qu'un éclairage limité sur les choix français tant Comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-19 - rapport final, juillet 2021

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6 INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES

www.strategie.gouv.fr www.igf.finances.gouv.fr les dispositifs de soutien aux entreprises ont été globalement comparables, du moins en Europe.

Troisièmement, la crise s'étant prolongée, les dispositifs étudiés par le comité ont

constamment évolué sur la base de l'expérience accumulée, particulièrement le fonds de solidarité. Enfin, le manque de recul est évident. À la date de publication de ce rapport, en juillet

2021, les mesures de soutien sont devenues plus incitatives ou ont tout juste

commencé à être retirées progressivement et l'incertitude sanitaire, donc économique, est encore forte. Des données importantes concernant les entreprises, comme leurs bilans, ne sont pas disponibles et certains dispositifs comme le prêt garanti par l'État ont un horizon de plusieurs années. Les travaux d'évaluation devront se poursuivre dans d'autres cadres, en mettant à profit les connaissances accumulées pour ce rapport.

Dans les délais impartis, avec le soutien de France Stratégie, de l'Inspection générale des

finances et des administrations concernées, j'ai organisé nos travaux autour de trois axes. Premier axe : échanger avec les parties prenantes (membres du comité, chefs d'entreprise, réseaux bancaires, économistes français et internationaux) sur la conception,

la mise en oeuvre et l'efficacité de ces dispositifs, échange prolongé dans ce rapport final

par un sondage auprès de 600 dirigeants d'entreprises.

Deuxième axe : apprécier la

situation relative de la France en Europe, qu'il s'agisse de la résistance de son économie ou de la conception des dispositifs de soutien , et analyser le recours des entreprises aux

différents dispositifs et son impact en fonction de leur taille, de leur secteur d'activité et de

leur implantation territoriale, avec un niveau de détail et de profondeur sans doute unique en Europe. Troisième axe : commencer à mesurer ou simuler l'impact de ce recours sur la situation économique et financière des entreprises pendant et après les vagues de confinement. La base " Union » constituée dans le cadre de ce rapport, dans le respect du secret

statistique, contient les données relatives aux 3,5 millions d'entreprises bénéficiaires des

aides. Ce faisant, ce comité aura apporté sa pierre à l'enrichissement des méthodes d'analyse et d'évaluation face à la crise du Covid

19 incarné en France par les analyses

" en temps réel » de l'Insee, de France Stratégie ou du Conseil d'analyse économique. Tout comme le rapport intermédiaire publié en avril, ce rapport final relève du suivi plus que de l'évaluation. Pour autant les connaissances accumulées sont suffisantes pour nourrir un avis unanime du comité sur les quatre principales mesures de soutien - activité

partielle, fonds de solidarité, prêts garantis par l'État et reports de cotisations sociales. Les

autres mesures sont décrites dans le rapport mais n'ont pas fait l'objet d'une évaluation

Avant-propos

FRANCE STRATÉGIE

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aussi fouillée du fait de leur portée plus limitée, de leur mise en place plus tardive ou de

données encore parcellaires. Pour conclure, je tiens à formuler une série de remerciements. Tout d"abord aux membres du comité, qui ont bien voulu, tout au long des quinze derniers mois, consacrer leur temps à une à deux réunions par mois et contribuer activement à la richesse des échanges. Ensuite, aux équipes de France Stratégie et de l"Inspection générale des finances, qui

assurent le secrétariat du comité, pour leur implication et la qualité de leur travail. Enfin,

aux administrations qui ont apporté leur concours aux travaux du comité, en particulier à

la Direction générale des Finances publiques, à la Direction générale du Trésor, à

Bpifrance, à l"Acoss, à la Dares, à la Banque de France et à l"Insee, qui ont mis à

disposition leurs données et le résultat de leurs études et contribué à enrichir nos analyses.

Benoît Coeuré, président du comité de suivi et d'évaluation

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SOMMAIRE

Avis ......................................................................................................................................................................................13

Synthèse ..........................................................................................................................................................................17

CHAPITRE 1 - QUATRE PRINCIPAUX DISPOSITIFS DE SOUTIEN,

DEUX TYPES D'OBJECTIFS ...........................................................................................................................37

1. Prêt garanti et reports de charges : des mesures de soutien à la trésorerie destinées à être remboursées 1.1. Le prêt garanti par l'État, un outil pour soutenir le financement bancaire des entreprises

1.2. Les reports de charges fiscales, accélérations de remboursements d'impôts

et reports de cotisations so ciales : un soutien additionnel à la trésorerie des entreprises

2. Activité partielle et fonds de solidarité : des mesures de soutien direct

pour sauvegarder l'emploi 2.1. L'amélioration de la prise en charge de l'activité partielle : un outil pour prévenir les licenciements

2.2. Le fonds de solidarité ....................................................................................................................................87

3. Les autres mesures : un impact macroéconomique limité.......................................... 105

3.1.

Les prêts ........................................................................................................................................................... 105

3.2. Les subventions ............................................................................................................................................ 119

CHAPITRE 2 - SITUATION MACROÉCONOMIQUE DE LA FRANCE, STRATÉGIE

FRANÇAISE DE SOUTIE

N ET EXP

ÉRIENCES ÉTRANGÈRES

.............................................. 127 1.

Les effets anticipés par les économistes ................................................................................... 127

1.1. Les effets de la crise sur la situation financière des entreprises atténués par l'intervention publique

........................................................................................................................ 128

1.2. Des répercussions macroéconomiques de la crise amorties par l'intervention

publique

............................................................................................................................................................. 138

Comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-19 - rapport final, juillet 2021

FRANCE STRATÉGIE

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2. Situation macroéconomique française à la fin du premier trimestre 2021 .... 148

2.1.

Une aggravation des déséquilibres externes................................................................................. 149

2.2. Des pôles de résistance ........................................................................................................................... 152

2.3. Des évolutions contrastées ..................................................................................................................... 158

3. Situation macroéconomique contrastée des pays occidentaux ................................. 171

3.1. Des tendances macroéconomiques communes aux États-Unis et aux pays européens mais deux modes bien distincts d'ajustement du marché de l'emploi ....... 173

3.2. Une moindre dégradation des équilibres externes chez les partenaires européens .. 186

3.3. Situation des entreprises mesurée par les enquêtes d'opinion en juin 2021 ................ 203

4. Une comparaison des mesures d'urgence et de relance en réponse

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