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institut du développement durable et des relations internationales - 6, rue du Général Clergerie - 75116 Paris - France - Tél. : 01 53 70 22 35 - iddri@iddri.org - www.iddri.org

N°°

09/2006 | ENTREPRISES ET BIENS PUBLICS

L'accès à l'eau et à l'électricité

dans les pays en développement

Comment penser la demande ?

Sarah Botton, chercheuse associée au Latts*

Ce rapport est le fruit d'un

travail réalisé de septembre

2005 à janvier 2006 au sein du

programme de l'Iddri " Accès aux services essentiels dans les pays en développement ». Il a

été cofinancé par la direction

internationale de l'Ademe.

La prise en compte de la

demande en matière d'accès à

l'eau et à l'électricité permet-elle de mieux répondre aux besoins des populations ? L'étude de plusieurs projets d'accès à l'eau et à l'électricité dans des pays en développement montre que la perception qu'en ont les concepteurs des projets joue fortement sur le mode d'analyse employé. Elle invite à recentrer davantage l'analyse sur la manière dont est pensé le développement et dont sont appréhendés les besoins individuels et collectifs des populations privées d'accès aux services essentiels. Ce texte n'engage que son auteur. En mettant ce document en ligne sur son site, l'Iddri a pour objectif de diffuser des travaux qu'il juge intéressants pour alimenter le débat.

Pour toute question ou réaction au sujet de ce texte, merci de contacter l'auteure : sarah.botton@laposte.net

* Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés (Latts) - École nationale des Ponts et Chaussées 6-8, avenue

Blaise Pascal - 77455 Marne-la-Vallée Cedex

Tous droits réservés.

L'accès à l'eau et à l'électricité dans les PED. Comment penser la demande ? S. Botton

Iddri. Idées pour le débat n° 0

9 /2006. 2

Sommaire

................................................................................... 3

1. Penser la demande en services........................................................................

................................................. 7

1.1. L'approche " par la demande » : concept novateur ou processus itératif ?............................................... 7

1.2. La grande diversité des démarches d'évaluation de la demande et des outils mobilisés............................ 8

1.3. L'évaluation de la demande : dimensionnement des projets techniques ou autodétermination des

populations ?........................................................................ ............................................................................ 18

1.4. La demande en service vue au travers du prisme de l'amélioration de l'existant..................................... 20

1.5. L'enjeu économique et social de la définition de systèmes techniques évolutifs....................................... 21

2. Penser l'économie d'un projet défini " par la demande »........................................................................... 22

2.1. Les approches en termes d' " accès au service » et de " desserte en services »....................................... 22

2.2. Dépasser le mythe du réseau intégrateur : les approches innovantes de la demande .............................. 24

2.3. Définir les rôles et responsabilités de chacun autour des projets de développement. .............................. 27

Conclusion ........................................................................ ................................................................................... 28 ................................................................................. 30 Table des illustrations ........................................................................ ................................................................... 34 Sigles et abréviations ........................................................................ .................................................................... 34 Annexes : études de cas........................................................................ ............................................................... 35

Étude de cas n°1: Electrification rurale au Sri Lanka ........................................................................

.................. 37

Étude de cas n°2 : Adduction d'eau à El Hormiguero, Cali, Colombie............................................................... 48

Étude de cas n°3 - Desserte en eau et en électricité des bidonvilles à Casablanca, Maroc.................................. 53

Étude de cas n° 4 - Les services d'eau à Port-au-Prince, Haïti............................................................................ 63

Étude cas n°5 - Extension des réseaux d'eau et d'électricité à Buenos Aires, Argentine.................................... 75

Étude de cas n°6 - Accès à l'eau et à l'électricité au Cap, Afrique du Sud.......................................................... 90

Étude de cas n°7 - L'approvisionnement en eau à Delhi, Inde.......................................................................... 100

Étude de cas n°8 - L'approvisionnement en eau à Bangalore, Inde .................................................................. 117

L'accès à l'eau et à l'électricité dans les PED : comment penser la demande ? S. Botton, décembre 2005.

Iddri. Idées pour le débat n° 0

9 /2006. 3

Introduction

Pourquoi se poser la question de la prise en compte de la demande des populations dans la définition des programmes d'accès aux services essentiels ? Qu'il s'agisse de contextes ruraux dispersés ou de contextes urbains denses, les projets de desserte en eau ou en électricité

reposent de toute évidence sur le constat - pour la grande majorité des cas - de besoins urgents

à combler. En quoi l'analyse de la demande des populations peut-elle améliorer la rencontre entre un besoin et une offre technique ? En quoi l'analyse de la demande parle-t-elle des besoins des populations ?

Suite à l'échec de nombreux projets de développement, dont l'offre technique avait été mal

dimensionnée, mal pensée, mal entretenue ou détournée, il est devenu incontournable de repenser l'offre dans le cadre des programmes de développement afin qu'elle soit adaptée aux

nécessités de terrain. Cette adéquation devait ainsi permettre d'optimiser les ressources en

présence mais ce discours omniprésent d'une nécessaire prise en compte de la demande des

bénéficiaires s'est imposé comme une évidence sans pour autant être accompagné de clés

permettant aux intervenants d'éviter de réitérer les erreurs du passé.

En outre, la question de l'accès aux services essentiels s'est progressivement intégrée à

l'agenda international sous l'effet combiné, d'une part, des déclarations liées aux OMD 1 (en

particulier, réduire d'ici 2015 de 50 % le nombre de personnes n'ayant pas accès à l'eau), de

la définition des services essentiels à Johannesburg (eau, assainissement, éducation, santé,

énergie) - la lutte contre la pauvreté, de même que la préservation de l'environnement passant

depuis lors par une réflexion articulée autour de l'accès aux services - et d'autre part, des

stratégies des multinationales de l'eau et de l'énergie depuis les années 1990, parties " à

l'assaut » des grands marchés urbains des économies du sud.

Depuis quelques années, en effet, la coopération internationale reconnaît l'accès aux services

essentiels comme une des priorités du développement, en témoignent les diverses déclarations

d'intention à ce sujet. Plus directement, concernant l'eau et l'énergie qui font l'objet de cette

étude, la reconnaissance de l'énergie comme un service essentiel n'a pas toujours fait

l'unanimité. Le traitement réservé à l'accès à l'énergie dans l'aide publique au développement

rejoint en grande partie les débats sur le rôle du secteur privé dans l'accès aux services

essentiels. La fin des années 1980 a été marquée par la volonté des pays de l'OCDE de

réduire les déficits de leurs finances publiques, ce qui a mené à une réduction du volume de

l'aide publique au développement. La Banque mondiale et ses homologues de l'aide bilatérale

ont cherché à restructurer le secteur énergétique des PED, ont mis fin à l'intervention directe

des États dans la gestion des entreprises publiques et ont ouvert le marché de l'électricité aux

grandes multinationales. Cette vague de privatisation a précédé celle de l'eau et les débats

1

Les Objectifs pour le Millénaire en matière de Développement : Millenium Development Goals (MDG). En

septembre 2000, 189 pays se sont engagés dans la Déclaration du Millénaire " à faire du droit au développement

une réalité pour tous et à mettre l'humanité entière à l'abri du besoin ». Celle-ci prévoit de réduire de moitié,

d'ici à 2015, le nombre de personnes dont le revenu est inférieur à un dollar par jour, grâce à une approche

globale permettant de s'attaquer simultanément à de multiples facettes de la pauvreté. Parmi eux, la déclaration

s'engage notamment à " réduire de moitié, d'ici à 2015, le pourcentage de la population qui n'a pas accès de

façon durable à un approvisionnement en eau de boisson salubre et à des services d'assainissement de base ».

Deux ans plus tard, le Sommet mondial pour le développement durable qui s'est tenu à Johannesburg était

l'occasion pour la communauté internationale de réaffirmer son adhésion aux OMD et d'adopter des mesures

visant à mettre en application ces engagements. A cette occasion, le secrétaire général de l'ONU, Kofi Annan, a

identifié cinq champs d'action qui devaient être privilégiés lors des débats : la santé, l'eau et l'assainissement,

l'énergie, la productivité agricole, la biodiversité et la gestion des écosystèmes.

L'accès à l'eau et à l'électricité dans les PED. Comment penser la demande ? S. Botton

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dans le secteur de l'énergie ont été beaucoup plus discrets. Au début des années 1990,

l'énergie était encore exclue des priorités des politiques d'aide au développement, et absente

des Documents Stratégiques de Réduction de la Pauvreté (PRSP) impulsés par le FMI et la Banque mondiale en 1999. Ce choix est maintenant remis en cause, l'accès à l'énergie est de

nouveau considéré comme un des éléments essentiels des politiques de développement. Sans

aller jusqu'à le définir comme un droit fondamental, le sommet de Johannesburg a officialisé

la reconnaissance de l'accès à l'énergie comme un " service élémentaire » 2 au même titre que

l'eau potable, l'assainissement, les services de santé, un habitat décent, la sécurité alimentaire

et la protection de la bio-diversité. La question de l'évaluation des besoins et de la participation des populations est donc au centre des préoccupations des développeurs, notamment depuis l'énoncé des OMD. Si cet engagement formel de la communauté internationale semble acquis, les modalités d'intervention n'ont pas pour autant fait l'objet de définitions particulières. L'histoire des politiques d'aide au développement est marquée par de nombreux débats sur l'orientation de l'aide et de nombreux allers et retours entre idées dominantes à certaines périodes et

revirements face aux constats d'échecs. Les rôles respectifs des pouvoirs publics et du secteur

privé ou encore la participation des populations aux projets de développement figurent parmi les principales questions en débat. Le développement d'approches participatives vise en premier lieu à apporter des réponses aux nombreux échecs qu'ont connus les programmes d'accès aux services essentiels et au constat de leur inadéquation face aux besoins des populations et aux contextes locaux. Reposant trop souvent sur une offre technologique, ces projets ont donné peu de place à l'analyse de la demande des populations et négligé des

éléments essentiels à la pérennité des projets (contexte socio-culturel, mode de gestion,

équilibre financier à long terme, etc.). Il apparaît aujourd'hui clairement qu'on ne peut élaborer des " formules » de développement et que les poids respectifs des contextes technico-institutionnels, économiques, politiques et sociaux demeurent extrêmement structurants dans l'analyse de la durabilité des solutions proposées.

La volonté de remettre les acteurs au centre des processus de décisions a aussi été présentée

dans les années 1980, comme une réaction aux approches technocratiques et bureaucratiques (venues notamment de l'État) 3 . Ce renversement affirmé des modes d'intervention de l'aide

publique au développement a donc accompagné, voire justifié le désengagement des États.

Selon le WSSCC

4 , responsable d'une campagne pour l'accès à l'eau, à l'assainissement et à l'hygiène pour tous (WASH) 5 , si des milliards de dollars ont été investis ces dernières décennies en pure perte -certains programmes ne laissant aujourd'hui aucune trace - cela tient

de la démarche couramment adoptée qui consistait à livrer des solutions " clés en main » -

souvent sous forme d'installation de matériel - à des populations non consultées qui, de ce fait, ne s'appropriaient jamais le service. Ces erreurs, bien que longtemps ignorées par les intervenants, sont prises en compte depuis au moins deux décennies et des solutions théoriques s'esquissent. Ces nouvelles approches prennent les noms de " participation de la

population », " centrée sur les individus », " tirée par la demande » et sont au coeur des

2 Déclaration de Johannesburg, Paragraphe 18. Voir : 3

LEROY, Maya. La participation et l'implication des populations dans les projets de développement et de

coopération décentralisée. Une revue critique de la littérature. Clamart : EDF R&D - GRETS, mai 2005, 89 p.

4

Conseil de concertation pour l'approvisionnement en eau et pour l'assainissement. Le WSSCC a été créé en

1990 suite à une résolution de l'ONU qui a chargé cet organisme de tenter d'accélérer les progrès réalisés pour

offrir l'eau potable, l'assainissement et l'hygiène à tous. 5

A l'écoute. Publication du Conseil de Concertation pour l'Approvisionnement en Eau et l'Assainissement

(WSSCC).

L'accès à l'eau et à l'électricité dans les PED. Comment penser la demande ? S. Botton

Iddri. Idées pour le débat n° 0

9 /2006. 5 débats internationaux. Cependant, peu de programmes permettent de relayer ces discours sur le terrain. Les membres du WSSCC ont défini les grandes caractéristiques de cette nouvelle approche :

La ou encore, qui rejette

définitivement les campagnes d'informations classiques, inefficaces et aboutissant la plupart du temps à des infrastructures non entretenues et progressivement laissées à l'abandon. Il s'agit de s'inspirer des méthodes de marketing afin de provoquer des changements psychologiques puis comportementaux susceptibles de soutenir durablement les changements proposés.

Une qui requiert une organisation politique

représentative de la population, et non plus la formation de comités plus ou moins à l'image de la population, et imposée par des agents extérieurs. L' née d'une constatation de plus en plus flagrante selon laquelle l'organisation de la société repose sur elles, d'autant plus en matière d'eau et d'assainissement. Actuellement, que ce soit dans le domaine de l'eau ou de l'énergie, nombreux sont les

discours orientés vers ces principes, prônant une réelle approche par la demande et une plus

grande participation de la population. Cette démarche n'est pas exclusivement réservée aux ONG puisque les grands bailleurs de fonds s'y intéressent depuis quelques années. Ainsi le programme du PNUD/Banque mondiale a mené une étude sur l'importance de la participation dans les démarches de développement qui a apporté en 1997 une des premières justifications rigoureuses des recommandations formulées par les experts de l'eau. L'objet de cette étude est de mettre en débat un certain nombre des questions concernant l'analyse de la demande de services essentiels dans les programmes de développement. La méthodologie adoptée, par , repose sur une série d'études de cas

reprenant quelques programmes ou politiques d'accès à l'eau ou à l'électricité dans des PED,

sur la base desquelles, nous cherchons à mettre en perspective la " perception de la demande » des initiateurs des projets et l'évaluation qui en est faite. L'approche choisie ne vise ni à l'exhaustivité ni à la représentativité dans l'étude des programmes de

développement. Elle permet de poser les bases empiriques d'une réflexion sur les enjeux liés à

la définition de la demande en services. Dans le cadre des programmes d'accès aux services, que ce soit avec l'appui de la coopération internationale ou dans un cadre purement domestique, les acteurs qui initient ces projets

conçoivent et définissent les priorités en fonction de leur perception du problème à résoudre.

Comme l'exprime Philippe Lavigne Delville lors d'une réflexion menée sur l'évaluation d'un projet d'irrigation réalisé au Burkina Faso 6 . Cette inévitable implication des monteurs de

projets dans l'identification de la demande est certainement à l'origine d'une partie des échecs

connus par les programmes de développement. Si ce constat fait aujourd'hui pratiquement 6

LAVIGNE DELVILLE, Philippe. Impasses cognitives et expertises en sciences sociales : réflexions à propos

du développement rural en Afrique », GRET, Document de travail n°9, Octobre 1999.quotesdbs_dbs33.pdfusesText_39

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