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- 1 -

Projet de loi organique (n° 3184)

relatif au Conseil économique, social et environnemental Document faisant état de l'avancement des travaux du rapporteur, M. Erwan Balanant

7 septembre 2020

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1

er (art. 1 er de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social) Saisine des conseils consultatifs auprès des collectivités territoriales

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article a pour objet de renforcer les relations entre le Conseil économique, social et environnemental (CESE) et les conseils consultatifs locaux en lui permettant de saisir ces derniers sur tout sujet portant sur son champ de compétence. Dernières modifications législatives intervenues L'article 1 er de l'ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au

CESE a été modifié par l'article 1

er de la loi organique du 28 juin 2010 (1) de manière

à en améliorer la rédaction et à

préciser le champ des missions du Conseil. ___ L 'article 1er de l'ordonnance du 29 décembre 1958 rappelle la fonction d'assemblée consultative auprès des pouvoirs publics du CESE ainsi que les missions qui lui sont confiées.

Le CESE

est ainsi chargé de : - représenter les principales activités du pays et favoriser leur collaboration et leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la

Nation ;

- examiner les évolutions en matière économique, sociale ou environnementale et suggérer des adaptations ;

(1) Loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental.

- 2 - - promouvoir une politique de dialogue et de coopération avec les instances consultatives créées auprès des collectivités territoriales et avec ses homologues européens et étrangers. Toutefois, cette dernière mission ne s'est pas traduite, jusqu'à présent, par l'établissement de liens formels et réguliers avec les instances consultatives créées auprès des collectivités, alors même que la diversité et l'expertise de ces dernières se sont accrues au cours des dernières années, notamment grâce à l'essor de la participation citoyenne au niveau local. Les instances consultatives locales (1) et composés de représentants de la vie socio-économique au sein de chaque région, les 25 conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) ont pour mission : d "informer le conseil régional sur les enjeux et les conséquences des politiques régionales relevant de leur champ de compétences, de contribuer à leur évaluation et de participer aux consultations organisées à l"échelle régionale (2) de donner leur avis sur l"exécution dans la région des contrats de plan État-région

ainsi que sur les documents de planification, les schémas régionaux, les documents budgétaires

et les orientations générales prises par le Conseil général. Ils peuvent, en outre, donner leur avis sur toute question entrant dans les compétences de la région. (3)

été créés par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité,

généralisant ainsi une pratique ancienne dans de nombreuses villes. Ils peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Ils peuvent également être associés à l"élaboration, à la mise en œuvre et à l"évaluation des ac tions intéressant le quartier. Leur création est obligatoire dans les villes de plus de 80 000 habitants et facultative pour les villes de 20 000 à 80 000 habitants.

permis aux villes de créer des comités consultatifs sur tout problème d"intérêt communal

concernant tout ou partie du territoire de la commune. Le conseil municipal fixe leur composition pour la durée du mandat en cours et désigne le président parmi les membres du conseil municipal. Ils réunissent élus, associations, professionnels, habitants et usagers et

portent sur des problématiques très diverses : égalité femmes/hommes, laïcité, accessibilité,

mobilités, etc. depuis la loi n° 2014 -173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion

urbaine, associés à l"élaboration, à la mise en œuvre et à l"évaluation des contrats de ville. Ils

sont composés à la fois d"habitants du quartier concerné et de représentants d"associations et

acteurs locaux. Ils peuvent, dans certains cas, se substituer aux conseils de quartier. (1) Loi n° 72-619 du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions. (2) Article L. 4134-1 du code général des collectivités territoriales. (3) Article L. 4241-1 du même code. - 3 - locaux (CCSPL), également créés par la loi du 27 février 2002, ont pour objet d "associer les

citoyens à la gestion des services publics locaux (eau potable, gestion des déchets, transports

urbains, etc.) gérés par délégation de service public ou exploités en régie dotée de l"autonomie

financière.

2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi " NOTRe ». Il s"agit

d "instances de démocratie participative mises en place dans les EPCI de plus 20 000 habitants.

Constitués de citoyens bénévoles, de représentants des milieux économiques, sociaux et

culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs, ils ont pour but de s"exprimer sur des questions d"intérêt commun. ne soient prévues par la loi. Budgets participatifs, commissions participatives thématiques, comités citoyens : leurs compétences et modes de fonctionnement sont très variables d"une collectivité à l"autre. Le présent article propose de renforcer les liens entre le CESE et ces institutions consultatives locales qui ont souvent une connaissance approfondie des enjeux sociaux, économiques et environnementaux de leur territoire. À cette fin, la rédaction de l"article 1 er de l"ordonnance du 29 décembre 1958 est modifiée de manière à mettre en exergue, dans trois nouveaux alinéas distincts (alinéas 2 à 4) : - l'encouragement du CESE au rôle des assemblées consultatives ; - la promotion du dialogue et de la coopération avec ses homologues européens et étrangers ; - la possibilité de saisir, avec l'accord des collectivités territoriales concernées, un ou plusieurs conseils consultatifs créés auprès d'elles. L 'accord préalable des collectivités territoriales concernées serait de nature, selon l'étude d'impact, à renforcer également les relations entre ces dernières et le CESE. L'intention est louable, mais on relèvera que la création des conseils consultatifs locaux découle le plus souvent d 'une obligation légale et que ces derniers exercent leurs missions de manière indépendante, bien qu 'en lien avec la collectivité ou son groupement. La nécessité d'un tel accord pourrait introduire des délais, voire des obstacles, à une coopération qui, pour devenir effective, doit conserver une certaine souplesse d'organisation. - 4 -

Article 2

(art. 3 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social) Avis sur la mise en oeuvre des dispositions législatives

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article

a pour objet de permettre au Parlement et au Gouvernement de saisir le CESE sur la mise en oeuvre d'une disposition législative entrant dans son champ de compétence. Dernières modifications législatives intervenues L 'article 4 de la loi organique du 28 juin 2010 (1) a apporté deux modifications à l'article 3 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au

CESE :

- en premier lieu, dans l'esprit de rapprochement du CESE et du Parlement qui a présidé à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le CESE peut désormais, de sa propre initiative, appeler l'attention du Parlement sur les réformes relevant de son champ de compétences qu'il juge utiles, comme il le faisait déjà auparavant auprès du Gouvernement ; - en second lieu, le CESE se voit reconnaître une compétence spécifique en matière d'évaluation des politiques publiques à caractère économique, social ou environnemental. ___ L e Gouvernement et le Parlement ont la faculté de saisir le CESE de tout sujet relevant de son champ de compétence, conformément à l'article 2 de l'ordonnance du 29 décembre 1958. L'article 3 de l'ordonnance définit quant à lui les conditions dans lesquelles le

Conseil peut s'autosaisir de tels sujets.

L'autosaisine, qui contribue à l'indépendance du CESE et à sa capacité à expertiser des sujets d'actualité ou d'importance pour la société civile, est désormais à l'origine de près de 80 % de ses travaux, la part des saisines gouvernementales et parlementaires n'ayant cessé, concomitamment, de baisser au cours des années. Ce même article 3 reconnait, par ailleurs, au CESE une compétence en matière d'évaluation des politiques relevant de son champ de compétence. Le Conseil constitutionnel a considéré que si cette mission n'est pas explicitement prévue par la Constitution, " elle n'est pas sans lien avec les missions du

Conseil. »

(2)

(1) Loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental.

(2) Décision n° 2010-608 DC du 24 juin 2010 portant sur la loi organique relative au Conseil économique, social

et environnemental. - 5 - L e CESE souhaite que cette compétence soit renforcée en permettant sa saisine par le Gouvernement et le Parlement sur la mise en oeuvre d'une disposition législative. C'est l'objet du présent article (alinéa 2). Dans son avis sur le projet de loi organique, " le Conseil d'État s'interroge sur l'utilité de cette disposition dans la mesure où l'article 70 de la Constitution prévoit que le CESE " peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social et environnemental " » et que rien ne s'oppose, dès lors, à ce qu'ils le saisissent, s'ils l'estiment utile, sur l'application d'une mesure législative. Toutefois, le Conseil admet que " cette disposition se situe dans le prolongement de la contribution du CESE à l'évaluation des politiques publiques », prévue par l'article 3 de l'ordonnance du 29 décembre 1958.

Article 3

(art. 4-1 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au Conseil économique et social) Renforcement de la saisine par voie de pétition

Résumé du dispositif et effets principaux

Le présent article

a pour objet de faciliter la saisine du CESE par voie de pétition en prévoyant que : - les pétitions puissent lui être adressées par voie dématérialisée ;

- le délai dont dispose l'assemblée plénière pour se prononcer sur les suites à donner

aux pétitions reçues soit réduit d'un an à six mois. Dernières modifications législatives intervenues L a saisine du CESE par voie de pétition a été introduite au troisième alinéa de l'article 69 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2018. Ses conditions de mise en oeuvre, prévues par l'article 4-1 de l'ordonnance du 29 décembre 1958, sont issues de la loi organique du 28 juin 2010 (1) I. L'ÉCHEC DE LA SAISINE PAR VOIE DE PÉTITION

1. La réforme constitutionnelle de 2008 et sa mise en œuvre

Conçue comme " un moyen de favoriser et de structurer l'intervention de la société civile dans le débat public » (2) , la saisine du CESE par voie de pétition a

(1) Loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au Conseil économique, social et environnemental.

(2) Rapport n° 892 du 15 mai 2008 sur le projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la

V e République présenté par M. Jean-Luc Warsmann. - 6 -

été introduite

dans la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le dernier alinéa de l'article 69 dispose ainsi que " le Conseil économique, social et environnemental peut être saisi par voie de pétition dans les conditions fixées par une loi organique. Après exam en de la pétition, il fait connaître au Gouvernement et au Parlement les suites qu'il propose d'y donner. » La loi organique du 28 juin 2010 prévoit, en conséquence, les conditions dans lesquelles s'exerce cette saisine : - les sujets sur lesquels le Conseil est habilité à se prononcer peuvent porter sur " toute question à caractère économique, social ou environnemental » ; - la pétition doit être rédigée en français et être établie par écrit ; - elle doit réunir au moins 500 000 signataires, majeurs, de nationalité française ou résidant régulièrement en France. Un mandataire unique est alors chargé de la transmettre au CESE ; - le bureau du CESE statue sur sa recevabilité. Si elle remplit les conditions précédemment mentionnées, le Conseil dispose d'un délai d'un an pour se prononcer par un avis de son assemblée plénière sur les questions soulevées et les suites à leur donner ; - cet avis est adressé au Premier ministre, au président de l'Assemblée nationale, au président du Sénat et au mandataire de la pétition. Il est publié au

Journal officiel.

Or, ce mode de saisine ne fonctionne pas, notamment du fait du seuil élevé de signataires à atteindre. Depuis l'entrée en vigueur de la réforme, une seule pétition a atteint les 500 000 signataires permettant son examen par le CESE. Portant sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe, elle a toutefois été déclarée irrecevable au motif qu'un projet de loi portant sur le même sujet était en cours d'examen au Parlement et qu'il n'appartient qu'au Premier ministre de saisir le CESE pour avis sur un texte législatif. (1) Deux autres pétitions ont toutefois connu une suite, sans avoir atteint le seuil de signatures requis : - une pétition sollicitant l'avis du CESE sur le coût économique et social de l'autisme, transformée en saisine parlementaire portée par le président de l'Assemblée nationale. Elle a fait l'objet d'un avis voté en assemblée plénière le

9 octobre 2012 ;

(1) Selon la décision n° 402259 du Conseil d'État du 15 décembre 2017 selon laquelle " il résulte des dispositions

de l'article 69 de la Constitution, éclairées par les travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 23 juillet

2008, que, si le CESE peut

être régulièrement saisi par voie de pétition d'une question à caractère économique,

social ou environnemental alors même qu'un projet de loi qui n'est pas sans lien avec celle-ci est soumis au

Parlement, il ne peut être saisi aux fins de donner un avis sur un projet de loi que par le Gouvernement. »

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