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PUBLIQUES
LOCALES
Rapport sur la situation financière
et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publicsOctobre 2016
Les finances publiques locales - octobre 2016
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesSommaire
Délibéré .......................................................................................................... 7
Introduction ..................................................................................................11
Chapitre I L'évolution de la situation financière des collectivitéslocales en 2015 ..............................................................................................17
I - Un durcissement modéré du contexte financier global en 2015 ................18 A - Une baisse des transferts financiers de l'État inférieure à celle del'enveloppe normée .............................................................................................. 18
B - Un fort accroissement des recettes fiscales ..................................................... 24
II - De grandes différences d'évolution de la situation financière descollectivités ....................................................................................................29
A - Les finances communales ............................................................................... 29
B - Les finances des groupements intercommunaux ............................................. 39C - Les finances départementales ......................................................................... 46
D - Les finances régionales ................................................................................... 57
Chapitre II Les perspectives d'évolution des finances locales .................69 I - La trajectoire des finances publiques locales : des prévisions peuétayées ............................................................................................................70
A - Le Programme de stabilité 2016-2019 ............................................................ 70
B - L'objectif d'évolution de la dépense locale .................................................... 71
II - Une contrainte financière plus forte sur l'autofinancement descollectivités locales ........................................................................................74
A - L'évolution des recettes des collectivités locales ........................................... 75
B - La maîtrise des charges de fonctionnement .................................................... 83
III - Des perspectives d'évolution de l'investissement local moinsdéfavorables ...................................................................................................85
A - L'effet du cycle électoral du bloc communal.................................................. 86
B - D'importantes mesures de soutien de l'investissement .................................. 87 IV - Une étude prospective sur la période 2016-2020 ...................................89A - Les résultats des simulations .......................................................................... 91
B - L'analyse des résultats des simulations .......................................................... 93
V - L'amélioration de la gouvernance des finances publiques locales...........94A - Le partage des informations financières ......................................................... 94
B - L'enjeu de la fiabilité des comptes ................................................................. 97
C - L'utilité d'une loi de financement des collectivités territoriales .................. 100 Les finances publiques locales - octobre 2016
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesCOUR DES COMPTES
4 Chapitre III La fiscalité locale : des marges de manoeuvre limitéespour les collectivités ...................................................................................105
I - Les leviers fiscaux à disposition des collectivités ..................................106A - De faibles marges de manoeuvre ................................................................... 106
B - Un usage récemment modéré du levier fiscal ............................................... 110
II - Vers une fiscalité locale plus équitable, plus transparente et plusprévisible ......................................................................................................116
A - Un enjeu d'équité : la révision des valeurs locatives cadastrales .................. 117
B - Un enjeu de transparence : les compensations d'exonérationslégislatives d'impôts locaux ............................................................................... 129
C - Un enjeu de prévisibilité : la CVAE ............................................................. 138
Chapitre IV La gestion de la fonction publique territoriale : un levier de maîtrise des finances locales ......................................................153 I - Une gestion locale dans le cadre de statuts nationaux .............................154A - La parité avec la fonction publique de l'État ................................................ 154
B - La liberté de gestion dans le cadre de statuts nationaux ................................ 155C - Une diversité d'organisation en Europe ........................................................ 157
II - D'importantes marges de manoeuvre budgétaire ....................................159 A - L'enjeu budgétaire de la gestion de la fonction publique territoriale ............ 160B - Une évolution des effectifs à mieux maîtriser ............................................... 161
C - Une gestion du temps de travail à rendre plus rigoureuse ............................. 172 D - La gestion des carrières : un impact budgétaire à mieux prendre encompte ................................................................................................................ 184
E - Un régime indemnitaire dynamique et faiblement modulé ........................... 191 III - Une gouvernance de la fonction publique territoriale appelée àévoluer .........................................................................................................198
A - Les évolutions du cadre statutaire, indiciaire et indemnitaire ...................... 199 B - Un suivi de la gestion des agents territoriaux à mieux coordonner auplan national ....................................................................................................... 202
Conclusion générale ...................................................................................211
Liste des recommandations .......................................................................215Glossaire .....................................................................................................217
Annexes .......................................................................................................221
Réponses des administrations, des collectivités et des organismes • Les finances publiques locales - octobre 2016 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Le rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics - élaboration et publication - L'article L. 132-7 introduit dans le code des juridictions financières par la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit que la Cour des comptes établit chaque année un rapport portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ce rapport est remis auGouvernement et au Parlement.
Le présent document est le quatrième rapport que la Cour consacre aux finances publiques locales et le deuxième au titre des nouvelles dispositions législatives. Les publications de la Cour s'appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres dans le cadre d'une formation interjuridictions. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d'experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d'éclairages larges et variés. Pour l'élaboration du présent rapport, les contrôles et leurs suites ont été réalisés par les chambres régionales et territoriales et par une formation interjuridictions qui en a assuré le pilotage et la synthèse. Trois principes fondamentaux gouvernent l'organisation et l'activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l'exécution de leurs contrôles et enquêtes que l'élaboration des rapports publics : l'indépendance, la contradiction et la collégialité. L'indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d'appréciation. La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d'un contrôle ou d'une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu'après prise en compte des réponses reçues et, s'il y a lieu, après audition des responsables concernés. Les finances publiques locales - octobre 2016 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesCOUR DES COMPTES
6 La publication d'un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu'aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d'instruction, comme leurs projets ultérieurs d'observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l'un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de publications. Le contenu des projets de publication est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l'un exerce la fonction de rapporteur général. Enfin, les projets de rapport, tels que le présent rapport, sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu'elles soient, les magistrats tenus de s'abstenir en raison des fonctions qu'ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique. Les rapports de la Cour des comptes sur les finances publiques locales sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La Documentation Française.Les finances publiques locales - octobre 2016
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesDélibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation plénière, a adopté le présent rapport sur Les finances publiques locales - rapport sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations, collectivités et organismes concernés et des réponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, Duchadeuil, Piolé, Mme Moati, présidents de chambre, M. Levy, Mme Froment-Meurice, M. Lefas, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Ganser, Racine, Pannier, Lafaure, Banquey, Mme Morell, MM. Barbé, Bertucci, Gautier, Mme Darragon, MM. Vivet, Charpy, Martin, Ténier, Lair, Rigaudiat, Mmes Podeur, Dos Reis, M. de Gaulle, Mme Monique Saliou, MM. Uguen, Guédon, Mme Gadriot-Renard, MM. Le Méné, Baccou, Sépulchre, Arnauld d'Andilly, Antoine, Guéroult, Mme Vergnet, MM. Feller, Chouvet, Viola, Mme Démier, M. Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Migus, Terrien, Laboureix, Mme Esparre, MM. de Nicolay, Rosenau, Mme Dardayrol, MM. Rabaté, Brunner, Albertini, Aulin, Vallernaud, Senhaji, Mmes Périn, Ortiz, MM. Rolland, Cabourdin, Mme Soussia, MM. Basset, Rocca, Mme Périgord, MM. Belluteau, Brouder, Lallement, Dubois, Schwartz, Fialon, Chailland, Mmes Toraille, Latournarie-Willems, Girardin, M. Angermann, Mme Riou-Canals, M. Levionnois, conseillers maîtres, MM. Sarrazin, Delbourg, Joubert, Jau, Cordet, conseillers maîtres en service extraordinaire.Ont été entendus :
- en sa présentation, M. Martin, président de la formation interjuridictions chargée des travaux sur lesquels le rapport estfondé et de la préparation du projet de rapport ; Les finances publiques locales - octobre 2016
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