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Dr o i t e t p r a t i q u e s d u d r o i t

d a n s l e s Ca i s s e s d'a l l o c a t i o n s f a m i l i a l e s

Isabelle SAYN

Novembre 1998

Convention de Recherche n°97/491 CNAF/Maison Rhône-Alpes des Sciences de l'Homme, 14 avenue Berthelot, 69363 Lyon Cedex 07. Gr o u p e d e r e c h e r c h e s u r l a s o c ia l is a t io n - c n r s/l y o n 2 Université Lumière, 5 av. Mendès France, 69676 Bron Cedex

Dr o i t e t p r a t i q u e s d u d r o i t

d a n s l e s Ca i s s e s d'a l l o c a t i o n s f a m i l i a l e s

Isabelle SAYN

Novembre 1998

Convention de Recherche n°97/491 CNAF/Maison Rhône-Alpes des Sciences de l'Homme, 14 avenue Berthelot, 69363 Lyon Cedex 07.

Sommaire

Titre 1. Droit et pratiques du droit dans le traitement des dossiers allocataires Chapitre 1. La place faite aux solidarités alimentaires.................................5 I - Une protection alimentaire limitée des allocataires....................................5 II - La présence envahissante des solidarités alimentaires ............................14 Chapitre II - Les différentes modalités d'apurement de l'indu..................33 Question préalable : le bien-fondé de l'indu................................... ...................33

I - Les retenues sur prestations

II - La technique de la compensation...............................................................46

Chapitre III - Le traitement de la fraude.......................................................52

Question de définition..................................................................................55

I - Les sanctions de la fraude.............................................................................57

II - La qualification de la fraude.......................................................................63

Chapitre IV - La question des réclamations...................................................72

Question préalable : question de vocabulaire...........................................................76

I - Les modalités de reconnaissance des réclamations...................................79 II - Les modalités de traitement des réclamations..........................................85 Titre 2. Le traitement des dossiers allocataires : qualification ou interprétation Droit des faits et droit du statut, deux logiques distinctes..........................105

Chapitre I - la voie de l'interprétation.........................................................108

I - Les modalités de recours à la voie de l'interprétation..........................108 II - Les conséquences de la voie de l'interprétation....................................115 Chapitre II - La voie de la qualification .....................................................122 I - La compétence pour qualifier des caisses d'allocations familiales ......122 II - Les conséquences de la compétence pour qualifier des CAF .............124

Conclusion...................................................................................................... 132

Annexe 1. Les informations collectées : liste indicative des mots-clefs utilisés Annexe 2. Les informations collectées : thésaurus des informations recueillies

Table des matières

Remerciements

La rédaction de ce rapport n'aurait pas été possible sans la participation à la fois suivie,

riche et intéressée des membres du groupe de l'observatoire du droit à nos réunions. Cette étude passait par une connaissance approfondie des pratiques des caisses, et donc de leurs pratiques individuelles, peu important ici la doctrine de la CNAF ou les pratiques de leurs pairs. Je les remercie infiniment de 1 indépendance d esprit dont ils ont fait preuve en même temps que de leur compétence, de leur intérêt, et de leui gentillesse.

Notre travail aurait sans doute été incomplet si nous n'avions pas bénéficié des

dossiers allocataires qui nous ont été envoyés par des agents des différentes caisses. Parce qu'ils doivent rester anonymes -c'était la règle du jeu-, je les remercie ensemble d'avoir ainsi participé à notre travail et enrichi nos discussions. Cette recherche et l'implication des caisses qu'elle suppose n'a pu être menée à bien qu'avec la collaboration active de Nelly PECOT. Elle a su mobiliser les caisses et leurs agents, notamment avec la rédaction de la lettre de l'Observatoire, comme elle a su soulever des points essentiels lors de nos discussions. Je la remercie poui sa participation tout à fait indispensable à ce projet. Le s p r a t i q u e s d u d r o i t d a n s l e s C A F

INTRODUCTION

Cette recherche porte sur les modalités de mise en oeuvre du droit par les caisses d'allocations familiales (CAF). Elle propose une confrontation des pratiques en vigueur à l'intérieur des caisses d'allocations familiales avec une analyse académique du droit. La connaissance des pratiques résulte d'un travail approfondi réalisé avec des

professionnels, réunis dans le cadre de l'Observatoire du droit créé par la Fédération

comtoise des caisses d'allocations familiales. Entre le mois de septembre 1997 et le mois de février 1998, dix réunions du groupe de travail constitué dans le cadre de l'Observatoire du droit ont eu lieu. Ces journées de travail réunissaient quelque treize professionnels issus des cinq caisses impliquées dans le projet et représentant les différents postes de travail d'une caisse. S'y sont côtoyés deux ACERC, deux assistantes sociales, un chargé de pouvoir, un liquidateur, un vérificateur, un chef de service contentieux, un chef de groupe du service prestations, un chef de service prestations également membre du groupe d'élaboration du suivi législatif et un chef de service accueil, outre Nelly PECOT, chef de projet mais ayant également assumé plusieurs postes dans une CAF, de chef de service prestations à contrôleur. Les discussions portaient sur un thème déterminé à l'avance, soit - l'enfant à charge/la garde d'enfant - l'usage de l'obligation alimentaire dans les différentes prestations existantes - les formes de la preuve (pièces justificatives, témoignages, déclaration sur l'honneur, valeur probante et fiabilité...) - la charge de la preuve - l'isolement (hébergement, cohabitation et vie maritale, éloignement affectif ou géographique) - la fraude et les déclarations erronées, fausses pièces et intention de frauder - les ressources, modes de calcul, neutralisation, dates d'effet, nature des ressources - le traitement des réclamations - l'autorité accordée aux décisions judiciaires - l'obligation alimentaire comme justification des décisions prises par les CAF. Les échanges, d'une durée de trois heures, trois heures trente, se sont structurés autour de dossiers préalablement présentés au groupe. Ces dossiers étaient envoyés directement depuis les cinq caisses en cause et exposés aux membres du groupe sans préciser ni la personne, ni la CAF dont ils étaient issus. La discussion étant ouverte, d'autres thèmes pouvaient être abordés au sein d'une même séance. Les discussions du groupe de travail ont fait l'objet d'un enregistrement puis d une

transcription exhaustive. Pour chaque transcription, un codage a été réalisé : à chaque

groupe d'informations a été attribuée une liste de mots-clés. Ensuite, un thésaurus de

chaque réunion a été créé : il est constitué de l'ensemble des listes de mots-clés

attribués à chaque groupe d'informations. Ce sont ces thésaurus qui sont présentés en annexe de ce rapport. Ils doivent permettre au lecteur de mieux connaître le contenu des informations collectées sans pour autant se reporter à une transcription exhaustive (annexe 2). Ces thésaurus ont été importés dans une base de données qui permet de retrouver rapidement, dans chacun des comptes rendus, les informations recherchées. Une liste indicative de l'ensemble des mots-clés utilisés est également fournie dans ce rapport (annexe 1). Bien entendu, rien ne démontre que les pratiques recencées lors de cette recherche, bien que nombreuses, représentent la totalité des pratiques : il est probable que d'autres caisses ou d'autres agents recourent à d'autres pratiques, sur tel ou tel point particulier. De même est-il possible que certains agents, membres du groupe de travail, aient décrit ce qu'ils pensaient être leur pratique habituelle alors qu'une analyse sur dossier aurait pu montrer que l'habitude est en réalité ailleurs. Mais l'essentiel n'est pas là : cette recherche n'a pas la prétention de fournir une description exhaustive desquotesdbs_dbs3.pdfusesText_6

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Dr o i t e t p r a t i q u e s d u d r o i t

Isabelle SAYN

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Sommaire

I - Les retenues sur prestations

Table des matières

Remerciements

INTRODUCTION