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En contrepartie de ce monopole légal, ces entreprises devaient se soumettre à des obligations de service public Par ailleurs, la situation de monopole était

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Le monopole de fait - Thèses

public national ou d'un monopole de fait, doit devenir la propriété de la d'une entreprise dès lors qu'ils sont en situation de monopole de fait ; cela sans que

Du monopole public à la concurrence

Article de Paul Champsaur, président de l'Autorité de Régulation des Télécommunications

Les objectifs de l'action publique sont pluriels ; ils sont aussi parfois difficiles à concilier. L'action

publique repose également sur une pluralité d'instruments. Une spécialisation des niveaux d'intervention

de l'action publique a été mise en place progressivement : au niveau européen, national, infranational,

mais aussi en termes d'objectifs et plus encore en termes d'instruments. Cette spécialisation tient à des

raisons politiques mais aussi à des raisons économiques. En particulier, l'idée est largement répandue chez

les économistes que le fait de spécialiser les institutions et les instruments et le fait d'établir des

correspondances entre les objectifs et les instruments est une initiative qui va dans le bon sens.

Malheureusement, cette théorie ne s'applique pas sans heurts. En effet, force est de reconnaître qu'il

n'existe pas de correspondance simple et complète entre les objectifs publics et les instruments de l'action

publique. Par exemple, la politique de concurrence est un instrument et non un objectif, mais la politique

de concurrence répond à plusieurs objectifs : des objectifs d'efficacité économique, des objectifs de

réponse aux intérêts des consommateurs finaux, etc. Or les responsables politiques du monde entier sont

passés maître pour rameuter les objectifs les plus légitimes de l'action publique afin de justifier une action

publique quelconque. Par ailleurs, il existe le risque institutionnel qu'un instrument devienne un objectif

en soi. Tel peut être le cas pour la concurrence.

Un peu d'histoire

En 1980, nous parlions de services publics marchands, c'est-à-dire de services payés par l'usager final.

Parmi ces services publics marchands, il existait le sous-ensemble des grandes entreprises à réseau. Elles

constituaient un monopole légal dans un pays comme la France (France Telecom, SNCF, La Poste, EDF-

GDF, etc) tandis que d'autres services publics marchands étaient organisés autrement (collecte et

traitement des déchets, radio diffusion, etc). Mais mon propos se concentrera exclusivement sur ces

grandes entreprises à réseau.

A cette époque, le monopole légal des grandes entreprises à réseau était l'organisation standard en Europe.

Cette organisation répondait à des objectifs multiples (intérêt du consommateur, efficacité de l'entreprise,

aménagement du territoire, etc). En contrepartie de ce monopole légal, ces entreprises devaient se

soumettre à des obligations de service public. Par ailleurs, la situation de monopole était justifiée par le

type de technologie et la structure des coûts, ces conditions conduisant à des situations de monopole

naturel.

Il y a environ 20 ans, les institutions européennes ont pris conscience des inconvénients graves de cette

organisation. Pourtant, cette organisation était présente dans tous les pays d'Europe. Aux Etats-Unis, si

cette organisation était un peu différente, ces différences n'étaient pas fondamentales. Par exemple, dans

le secteur des télécommunications, il existait aussi aux Etats-Unis un monopole légal. Ce monopole était

détenu par une entreprise privée, mais le champ du monopole américain était encore plus large que le

champ du monopole public en Europe. En outre, il faut noter que cette entreprise privée était sous le

contrôle d'un régulateur (FCC, Federal Communication Commission) créée au cours des années 30.

Quels sont les inconvénients du monopole?

Cette situation de monopole crée un cloisonnement strict des marchés nationaux. Cette situation implique

une structuration des entreprises amont, les entreprises productrices de biens d'équipements spécialisés, en

" champions nationaux ». Or ces champions nationaux sont souvent trop petits et trop dépendants de leur

acheteur national pour être compétitifs et innovants de façon pertinente sur les marchés mondiaux.

Dans certains secteurs, en premier lieu les télécommunications, la rapidité du progrès technique et la

diversification des techniques ont fortement réduit les arguments en faveur d'une situation de monopole

naturel. Cette théorie a porté tout d'abord sur les télécommunications longue distance, où de toute

évidence les choix techniques des monopoles existants étaient devenus très éloignés de l'efficacité

qu'auraient permis les techniques disponibles. La concurrence a donc été ouverte sur ce segment de

marché. A cette même époque, aux Etats-Unis, il a été décidé de casser le monopole légal et de conserver

un monopole pour la partie locale tandis que les télécommunications longue distance s'ouvraient à la

concurrence, au nom de la diversification des techniques.

Nous avons également assisté à une perte de confiance sur la capacité de tutelle de l'entreprise publique et

sur la capacité du régulateur du monopole privé à permettre l'atteinte les objectifs fixés. Ce phénomène a

donné lieu à pléthore de publications dans les pays anglo-saxons tandis que ce même phénomène a peu été

commenté en France : la publication sur les risques de la régulation d'un monopole privé est donc plus

abondante que celle sur le contrôle de la tutelle sur un monopole public. Pourtant, le phénomène est

identique, même si les formes prises sont très variables suivant les secteurs.

Dans le secteur des télécommunications, nous assistions à un désajustement massif entre les structures de

prix et les structures de coûts. Ce désajustement tenait à des comportements de clientélisme politique. Les

prix rapportés aux coûts appliqués aux consommateurs résidentiels étaient inférieurs à ceux des

professionnels. De la même manière, les télécommunications locales étaient privilégiées par rapport aux

télécommunications longue distance. De toute évidence, ces comportements n'allaient pas dans le sens de

l'amélioration de l'efficacité économique.

A ces contraintes des monopoles, il faut ajouter quelques particularités locales. Par exemple, au Royaume-

Uni, le sous-investissement était manifeste tandis qu'en France le surinvestissement était flagrant. Ces

situations tenaient aussi aux mécanismes institutionnels. Dans de nombreux pays, nous notions une forte

tendance du pouvoir politique à faire réaliser par l'intermédiaire de sa tutelle des missions qui n'étaient

pas de la vocation du monopole. Par exemple, les revenus tirés de ces monopoles pouvaient être utilisés

par la puissance publique pour financer d'autres projets, sans avoir à afficher une politique d'augmentation de la fiscalité - politique peu porteuse sur le plan électoral.

L'action publique au niveau européen

La prise de conscience des contraintes du monopole a été générale sur le plan européen. Cette prise de

conscience a coïncidé avec la volonté de construire un grand marché intérieur. Les normes et standards

constituent, en ce sens, un instrument fondamental de politique industrielle ; l'Europe a pris conscience

que ces normes et standards ne pouvaient pas se limiter à un marché domestique de taille trop modeste car,

dans certains secteurs, la taille du marché constitue un facteur essentiel de compétitivité et d'innovation.

Seule l'Europe avait donc la capacité de définir des normes et des standards qui puissent peser sur la scène

mondiale. 3

Aujourd'hui, on ne parle plus de services publics marchands, mais l'Europe utilise le vocable de services

d'intérêt économique général. En l'espace de 20 ans, sur le plan européen, chaque secteur du sous-

ensemble des grandes entreprises à réseau a donné naissance à un régime juridique global communautaire

ayant sa correspondance au niveau national. Chaque secteur s'est ouvert graduellement à la concurrence.

Bien entendu, il n'était pas concevable de passer immédiatement d'une situation de monopole à une

situation de concurrence de droit commun. Les facteurs technologiques et les structures de coûts qui

tendaient à créer des situations de monopole naturel n'ont pas disparu, mais nous avons appris progressivement à mieux apprécier leur importance.

Dans chaque secteur, un régime concurrentiel spécifique et dérogatoire au droit commun de la

concurrence a été mis en place. En effet, le droit commun de la concurrence n'est pas en mesure de

permettre l'ouverture à la concurrence puisque sa vocation est de maintenir un état de concurrence

existant. Le plus souvent, la gestion courante de ce régime concurrentiel spécifique et dérogatoire est

confiée à une institution spécialisée indépendante, c'est-à-dire une autorité de régulation (ARN). La

gestion du droit dérogatoire spécifique de la concurrence constitue la mission fondamentale de l'ART,

mais l'ART est aussi au service d'objectifs plus généraux, comme la recherche de l'intérêt des

consommateurs, l'innovation et l'investissement, l'aménagement du territoire, etc. La concurrence n'est

pas une fin en soi, et l'idée selon laquelle il n'existe qu'un seul type de concurrence est une idée fausse.

Ainsi, le système doit être évolutif car les acteurs sont différents, que les problèmes rencontrés sont

également divers, et que la mise en concurrence a commencé à des époques différentes suivant les

secteurs.

La facilité ou la difficulté à faire apparaître la concurrence varie d'un secteur à l'autre. Le degré de

concurrence atteint dans chaque secteur et dans chaque pays est par conséquent variable. Par ailleurs, si la

concurrence se développe et s'enracine, la logique veut que la régulation sectorielle s'allège avec la

perspective d'un effacement au profit du droit commun de la concurrence. Aujourd'hui, le secteur des

télécommunications, premier secteur ouvert à la concurrence en France, est doté d'un nouveau régime "

paquet télécoms », transposé en droit français. Au coeur de ce nouveau régime, se trouve l'articulation

entre le régime dérogatoire spécifique et le droit commun de la concurrence . Il précise les mécanismes

permettant de passer d'un régime à l'autre. Bien que l'Europe ne soit pas intervenue dans ce domaine,

beaucoup de pays ont saisi l'occasion de l'ouverture à la concurrence pour s'engager dans des programmes de privatisation partielle ou totale de leurs entreprises publiques.

Les obligations de service public

La notion ancienne de service public recouvrait des obligations de service public, parfois mal explicitées.

La définition et le contrôle de ces obligations étaient souvent inextricablement mêlés à l'exercice par

l'Etat de la tutelle sur l'entreprise publique dont il était propriétaire. Les textes européens imposent

désormais que les deux exercices soient séparés : le pouvoir public exerce pleinement son pouvoir

d'actionnaire tandis que le pouvoir de régulation courante de la concurrence et la surveillance du respect

des obligations de service public sont confiés à l'autorité de régulation sectorielle, de manière à éviter les

interférences entre les deux pouvoirs et à garantir l'indépendance à l'égard de l'Etat actionnaire.

Les obligations de service public n'ont pas disparu ; elles ont été explicitées. Cette logique a conduit

progressivement à définir un sous-ensemble d'obligations donnant droit à compensation financière : les

obligations de service universel. Dans le secteur des télécommunications, la fourniture du service de

téléphonie fixe sur l'ensemble du territoire à un prix unique et abordable fait partie du service universel et

en constitue le principal élément. France Telecom qui assume aujourd'hui cette obligation reçoit une

compensation financière, à ce titre, de la part de ses concurrents qui n'assument pas ces mêmes

obligations. Ce système doit être articulé et géré de manière à ne pas créer de distorsions de la

concurrence. Il existe également des obligations de service public qui n'ouvrent pas droit à compensation

financière. Le cahier des charges d'un opérateur de téléphonie mobile comporte des obligations de

couverture du territoire, de continuité, de sécurité et de qualité de service, en contrepartie d'un droit

d'usage d'une partie du spectre hertzien. Cette contrepartie est cependant essentielle compte tenu de la

rareté des ressources.

Par ailleurs, il existe encore d'autres charges de service public qui ne font pas partie du service universel

et il est difficile d'imaginer que ces obligations puissent être assumées par une entreprise qui ne serait pas

publique. Je pense en particulier à l'accès au haut débit dans les zones de très faible densité

démographique. Dans ces conditions, il n'apparaît pas illégitime que les collectivités locales s'intéressent

à l'accès au haut débit dans les zones où le marché sera peu incité à intervenir. Ces collectivités pourront

alors proposer des subventions, mais il est probable que l'Europe s'emparera de cette question afin de

mettre en place une codification et faire en sorte que la concurrence ne soit pas malmenée. L'Europe n'est

cependant pas la seule institution qui doit se préoccuper de la concurrence, l'Etat national comme

l'autorité locale doivent aussi se préoccuper de l'état de la concurrence sur leur territoire.

La Régulation ou la régulation ?

La régulation ne se limite pas à la mission d'une autorité de régulation sectorielle indépendante. Au sens

commun du terme, la notion de régulation dépasse cette notion. Par exemple, la mise en place de normes

et standards fait partie de la régulation d'un secteur. Or ce ne sont pas les autorités de régulation nationales

qui se chargent de définir ces normes et standards : elles sont fixées au niveau européen. Elles naissent

d'un dialogue noué entre les Etats et les industriels. Nous devons d'ailleurs reconnaître que la mise en

place de ces normes et standards a été un succès européen. La Régulation est constituée d'un cadre législatif et réglementaire. Dans le secteur des

télécommunications, il existe des directives et des règlements européens qui régissent le secteur, il existe

aussi des lois et des décrets qui régissent ce même secteur au niveau national.

La régulation est, quant à elle, la mission confiée à l'autorité de régulation nationale par ces lois et

règlements. Le pouvoir d'une autorité de régulation est encadré : il existe des mécanismes

d'harmonisation européenne et de surveillance des ARN par la Commission. Il existe également un

regroupement des régulateurs européens, c'est-à-dire une instance qui permet à ces autorités d'échanger et

de comparer leurs pratiques. En outre, comme dans tous les Etats de droit, il existe un droit d'appel.

La Régulation au sens large du terme porte sur le fonctionnement de l'ensemble du système. Les

gouvernements ont pour mission d'évaluer le fonctionnement de la Régulation et de réfléchir à ses

éventuelles évolutions. Aux Etats-Unis, la FCC a perdu beaucoup de son pouvoir au profit du système

judiciaire. C'est une dérive continue que certains régulateurs déplorent (" the regulation fell into political

black-polls »). Cette situation crée un climat d'incertitude, facteur de délais puisque la mécanique

judiciaire est lente. C'est une dérive possible pour le système européen. Je forme cependant le voeu que

cette situation ne se reproduise pas sur notre continent, même si cette hypothèse n'est pas complètement à

exclure.

La notion de politique industrielle a été peu évoquée dans mes propos, mais il est évident qu'il existe des

corrélations entre les objectifs de cette politique et les objectifs fixés aux ARN. Pour ma part, je considère

que l'idée de bon ton qui consiste à opposer politique industrielle et politique de concurrence est un non-

sens car la politique de la concurrence est l'un des instruments de la politique industrielle.quotesdbs_dbs4.pdfusesText_8

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[PDF] Alain Béraud, Le marché, les services publics et les monopoles