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Inspection générale

des affaires sociales des clauses sociales dans les marchés publics

Établi par

Jean-Robert JOURDAN Jean-Marie PALACH

RAPPORT

- Mai 2016 -

2015-169R

SYNTHESE

Sommaire

SYNTHESE ................................................................................................................................................................... 3

RAPPORT ...................................................................................................................................................................... 9

1 DANS UN CONTEXTE DEMIETTEMENT DE LACHAT PUBLIC ET MALGRE

L ENRICHISSEMENT DU DISPOSITIF JURIDIQUE DES CLAUSES SOCIALES, LES RESULTATS PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS AMBITIEUX FIXES PAR LTAT. ........................... 10 1.1

............................................................................................................... 10

1.1.1

Les acheteurs ........................................................................................................................................ 10

1.1.2

Les volumes financiers ........................................................................................................................ 11

1.1.3

................................................................................................................ 12

1.1.4

La mise en coordination ..................................................................................................................... 13

1.2 ........................................ 13 1.2.1 Les ordonnances de 2015 et 2016 transposant les directives européennes confortent les

clauses sociales antérieurement incluses dans le code des marchés publics ........................................... 13

1.2.2

urbaine ............................................................................................................................................................... 18

1.2.3

La loi économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 ................................................................... 19

1.2.4 Un dispositif juridique incitatif et non contraignant qui ne traite pas des conditions de

............................................................................................................... 20

1.3 ............................................... 21 1.3.1 Les clauses sociales relèvent principalement de trois politiques publiques nationales

portées par des acteurs administratifs distincts ........................................................................................... 21

1.3.2 ............................................................................................. 23 1.3.3

La pratique ancienne des collectivités territoriales ......................................................................... 26

1.3.4 hôpitaux publics ................................................................ 27 1.3.5 ........................................................................... 28 1.4

Des supports méthodologiques nombreux et largement diffusés ..................................................... 30

1.4.1 ...................... 30 1.4.2 Les pu ........................................................... 32 1.4.3 Le site internet socialement-responsable.org et les publications

des initiatives socio-économiques (Avise) ................................................................................................... 33

1.4.4 re des achats responsables (ObsAR) .......... 34 1.4.5

Les outils internes sectoriels ............................................................................................................... 34

1.4.6

abondante et accessible ................................................................................................................................... 35

1.5 bénéficiaires ........ 36 1.5.1 Le nombre des marchés avec clauses sociales progresse, mais reste en deçà des objectifs

fixés par les pouvoirs publics ......................................................................................................................... 36

1.5.2

Les engagements inégaux des acteurs institutionnels ..................................................................... 38

1.5.3

Un dispositif concentré sur un nombre restreint d'activités ......................................................... 39

1.5.4

.................................................................................................................................... 40

1.5.5 ................................................................................... 41 1.5.6 .............................................................. 43 1.5.7 ..................................................................................... 48

2 LES FAIBLESSES DE LANIMATION NATIONALE ET LE MANQUE DE MOYENS CONSACRES A

LA MISE A DISPOSITION DES ACHETEURS PUBLICS D

UNE EXPERTISE SPECIFIQUE

CONTRIBUENT A L

INSUFFISANCE DES RESULTATS......................................................................... 48

2.1 ................................................................................... 49 2.1.1 ............ 49 2.1.2

bénéficiaires au moyen des clauses sociales ................................................................................................. 51

2.1.3

Les imprécisions du cadre juridique .................................................................................................. 54

2.1.4

Des coordinations régionale et par bassin non encadrées nationalement .................................. 55

2.1.5 ................................................. 56 2.2

Le manque

clauses sociales ....................................................................................................................................................... 57

2.2.1

dans les marchés .............................................................................................................................................. 57

2.2.2

la professionnalisation et la structuration du réseau des facilitateurs ...................................................... 58

2.2.3

sociales et les restrictions du financement des structures employant les facilitateurs, sans solution

alternative .......................................................................................................................................................... 63

2.2.4 Les conséquences du nombre insuffisant de facilitateurs nité et

pragmatisme local désordonné ...................................................................................................................... 65

2.2.5 .................................................................................... 66

3 LA DIMENSION QUALITATIVE DES CLAUSES D

INSERTION DOIT ETRE PRIVILEGIEE ET

LEUR PILOTAGE RENFORCE, CONCOMITAMMENT A LA MISE A DISPOSITION DES ACHETEURS

PUBLICS D

UNE EXPERTISE GRATUITE ............................................................................................ 67

3.1

Privilégier la dimension qualitative des clauses sociales ...................................................................... 68

3.1.1 .............. 68 3.1.2 ................................. 70 3.2 ............................................................ 74 3.2.1 Renforcer le rôle de la DGEFP et la coordination des admin ......................... 74 3.2.2 ............................................................................... 75 3.2.3

Redéfinir les rôles respectifs des acteurs et leur coordination ...................................................... 76

3.2.4

Organiser la coordination locale ........................................................................................................ 82

3.2.5

Organiser le financement de la politique publique ......................................................................... 82

3.3

Couvrir intégralement le territoire par le réseau des facilitateurs ....................................................... 83

3.4 Mettre à la disposition des acheteurs publics une expertise spécifique gratuite et facilement

mobilisable : les deux scénarios ........................................................................................................................... 84

3.4.1 : Pôle emploi .................................................................. 84 3.4.2 .................................. 86 3.4.3

Eléments de comparaison des deux scénarios ................................................................................ 88

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION ....................................................................................................... 89

LETTRE DE MISSION ............................................................................................................................................ 91

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES .................................................................................................... 93

LISTE DES ANNEXES ........................................................................................................................................... 99

ANNEXE 1

U FACILITATEUR 2015 ................................................................ 101

ANNEXE 2

OUR UN MARCHE DETERMINE ............................................. 105 ANNEXE 3 : LES TEXTES EUROPEENS SUR LE DEVELOPPEMENT DURABLE ..................... 109 ANNEXE 4 : REPONSES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU QUESTIONNAIRE

CLAUSES SOCIALES ........................................................................................................................................... 113

ANNEXE 5

NNE

REGION NORD-PAS-DE-CALAIS .................................................................................................................. 121

ANNEXE 6

SERTION EN ÎLE-DE-FRANCE 139

ANNEXE 7

AUSES SOCIALES ............................................................................ 153 ANNEXE 8 : MARCHES INTERMINISTERIELS ET CLAUSES SOCIALES ...................................... 161

ANNEXE 9 : PNAAPD 2015-N .......................................................................... 165

ANNEXE

10

: QUESTIONNEMENTS JURIDIQUES ................................................................................ 169

ANNEXE

11 : REPONSES DES CMRA AU QUESTIONNAIRE CLAUSES SOCIALES ................. 177

ANNEXE

12 : LA DEMANDE DE CERTIFICATION DU TITRE DE FACILITATEUR ............... 185

SIGLES UTILISES ................................................................................................................................................. 197

LISTE DES PIECES JOINTES ........................................................................................................................... 199

PIECE JOINTE 1 : AGENCE NATIONALE POUR LA RENOVATION URBAINE NOUVELLE CHARTE NATI014 2024 ...................................................... 201

PIECE JOINTE 2 : IMPLANTATION DES FACILITATEURS ................................................................ 209

PIECE JOINTE 3 : CONSULTATION SUR L'ACCES DES EI ET ETTI AUX MARCHES

PUBLICS ................................................................................................................................................................... 231

PIECE JOINTE 4 : PRECONISATIONS DE L'ALLIANCE VILLES EMPLOI POUR LE RAPPORT IGAS RELATIF A LA CLAUSE SOCIALE D'INSERTION POUR L'EMPLOI .............. 235

RAPPORT

1DANS UN CONTEXTE DEMIETTEMENT DE LACHAT PUBLIC ET MALGRE

LENRICHISSEMENT DU DISPOSITIF JURIDIQUE DES CLAUSES SOCIALES, LES RESULTATS PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS

AMBITIEUX FIXES PAR LTAT.

1.1

1.1.1Les acheteurs

U U U U U U

1.1.2Les volumes financiers

1.1.2.1

Les statistiques sur le montant total et la répartition des marchés publics sont incertaines

Tableau 1 :E

volution de s principaux déterminants de la commande publique, en milliards Source : HQVHH FRPSPHV QMPLRQMX[ GHV MGPLQLVPUMPLRQV SXNOLTXHV MQQpH 201D FRPSOpPHQPV j 1.1.3

1.1.4La mise en coordination

1.2 enrichi

1.2.1Les ordonnances de 2015 et 2016 transposant les directives européennes

confortent les clauses sociales antérieurement incluses dans le code des marchés publics ŃI LQIUM

1.2.1.1

publics

1.2.1.2Les ordonnances transposant les directives européennes relatives à la

commande publique reconduisent les clauses sociales et les étendent aux contrats de concession 1.2.2 et la rénovation urbaine

1.2.3La loi économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014

1.2.4Un dispositif juridique incitatif et non contraignant qui ne traite pas des

1.3

1.3.1Les clauses sociales relèvent principalement de trois politiques publiques

nationales portées par des acteurs administratifs distincts

1.3.1.1

La commande publique, support des clauses sociales

1.3.1.2

sont un des leviers

1.3.1.3

La politique du développement durable englobe les clauses sociales

1.3.1.4

1.3.2

1.3.2.1

1.3.2.2

Les objectifs inscrits dans les textes promouvant le développement durable et repris dans des circulaires ministérielles

1.3.3La pratique ancienne des collectivités territoriales

1.3.4 1.3.5

1.3.5.1

Les organismes de sécurité sociale : une pratique soutenue des clauses sociales

1.3.5.2

Pôle emploi : une pratique récemment améliorée

Tableau 2

:Objectifs de clauses sociales dans les marchés de Pôle emploi

Source :

1.3.5.3

1.4 Des supports méthodologiques nombreux et largement diffusés

1.4.1Les

publics

1.4.2Les publications HP OH VLPH LQPHUQHP G·Alliance villes emploi

1.4.3Le site internet socialement-responsable.org et les publications de

de valorisation des initiatives socio-économiques (Avise) 1.4.4 responsables (ObsAR)

1.4.5Les outils internes sectoriels

1.4.5.1

1.4.5.2

Les acheteurs de la sécurité sociale

1.4.5.3Les acheteurs de Pôle emploi

1.4.5.4

Les acheteurs qui interviennent dans le cadre du plan de rénovation urbaine 1.4.6 1.5 mais produit un impact positif sur ses bénéficiaires

1.5.1Le nombre des marchés avec clauses sociales progresse, mais reste en deçà des objectifs fixés par les pouvoirs publics

1.5.1.1

Le nombre de marchés avec clauses sociales progresse

Tableau 3 :% de ma rchés avec clauses sociales dans les marchés supérieurs à 90 000 200E 2010 2011 2012 2013

GRQP (PMP 1G 1G 26
18 32

FROOHŃPLYLPpV PHUULPRULMOHV 1G 1G 64 73 102

Graphique 1 : Pourcentage de marchés des organismes de sécurité sociale intégrant au moins une clause sociale

Source :

1.5.1.2

Tableau 4 :V

olumé trie générale des clauses sociales selon la consolidation AVE

Source :

Tableau 5 :Volumé trie générale des clauses sociales par structure participant à la consolidation

Source :

1.5.2Les engagements inégaux des acteurs institutionnels

Tableau 6 :P

ource ntage des marchés publics passés dans la région comportant une clause sociale

Source :

1.5.3Un dispositif concentré sur un nombre restreint d'activités

1.5.3.1

La nature des marchés publics avec clause sociale Tableau 7 :Structure des marchés avec et sans clauses sociales en 2011

Source :

1.5.3.2

Les entreprises intervenant sur les clauses sociales Tableau 8 :Répa rtition des contrats selon la taille économique du fournisseur avec et sans clause sociale en 2011

Source :

Source :

1.5.4

1.5.5IH GLVSRVLPLI G·MSSXL MX[ ŃOMXVHV G·LQVHUPLRQ

Tableau 9 :

à la consolidation AVE 2011 2012 2013 2014 (YROXPLRQ

20112014

Source : $OOLMQŃH 9LOOHV (PSORL FRQVROLGMPLRQ QMPLRQMOH 2014 GHV UpVXOPMPV GH OM ŃOMXVH VRŃLMOH

Graphique 2 :Rapport entre le nombre de facilitateurs et le pourcentage de marchés avec clauses sociales

Source :

1.5.6impact positif des clauses sociales sur les bénéficiaires

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4

% de marchés des CL avec clauses sociales

Nombre de facilitateurs pour 100.000 habitants,

tous départements

1.5.6.1Les caractéristiques socio démographiques des bénéficiaires

Tableau 10 :

Age des personnes en insertion

Source :

Tableau 11 :

Niveau de qualification des publics en insertion

Source :

Tableau 12 : ns le dispositif

Source :

Source :

1.5.6.2

U

Tableau 13 :

Source :

Tableau 14 :contrats

mobilis és par les participants

Source :

1.5.6.3

Le devenir des bénéficiaires

Tableau 15

Source :

Tableau 16 : AVE, situation des bénéficiaires 6,

Source :

Tableau 17 :A

nr u, devenir des bénéficiaires à 6 et 12 mois

Source :

1.5.7Un dispositif qui

2LES FAIBLESSES DE LANIMATION NATIONALE ET LE MANQUE DE

MOYENS CONSACRES A LA MISE A DISPOSITION DES ACHETEURS PUBLICS DUNE EXPERTISE SPECIFIQUE CONTRIBUENT A LINSUFFISANCE DES

RESULTATS

2.1 2.1.1 inconstantes

2.1.1.1

gulateur des clauses sociales pour tous les acheteurs publics

2.1.1.2

2.1.2Un appareil statistique pauvre qui ne favorise pas le pilotage de la

2.1.2.1

Les statistiques sur les clauses sociales sont nombreuses mais incomplètes

2.1.2.2

age des clauses sociales Tableau 18 :Typol ogie des statistiques nationales disponibles

2.1.3Les imprécisions du cadre juridique

2.1.4Des coordinations régionale et par bassin non encadrées nationalement

2.1.5Une fi

2.2Le manque de moyens consacrés à la mise à disposition des

des clauses sociales

2.2.1e des

clauses sociales dans les marchés IHV IMŃLOLPMPHXUV VRQP GHV LQPHUPpGLMLUHV LQŃRQPRXUQMNOHV"

IRXUQLVVMQP XQ MSSXL MX[ ŃROOHŃPLYLPpV SXNOLTXHV PMLV MXVVL MX[ HQPUHSULVHV ŃMQGLGMPHV OHV

IMŃLOLPMPHXUV VRQP OH SRLQP GH SMVVMJH LQŃRQPRXUQMNOH GH OM PLVH HQ °XYUH GHV ŃOMXVHV VRŃLMOHVB

(Q MPRQP GH OM SMVVMPLRQ GX ŃRQPUMP OHV IMŃLOLPMPHXUV MVVLVPHQP OHV MŃOHPHXUV SRXU OM

ŃRQPUMPV SRXYMQP LQPpJUHU GHV ŃOMXVHV VRŃLMOHV HP j OM GpILQLPLRQ GH OM QMPXUH HP GX QLYHMX

SHUPLQHQPV GHV H[LJHQŃHV IRUPXOpHV MX[ HQPUHSULVHV ŃMQGLGMPHVB

IHV IMŃLOLPMPHXUV MVVLVPHQP PUqV ŃRQŃUqPHPHQP OHV HQPUHSULVHV VRXPLVVLRQQMLUHV RX PLPXOMLUHV

GMQV OM PLVH HQ °XYUH GHV ŃOMXVHV VRŃLMOHV GX PMUŃOp HQ OHV MLGMQP j LGHQPLILHU OHV SXNOLŃV HP HQ OHV

GH VHUYLŃHV GHV IMŃLOLPMPHXUV HVP XQH VpŃXULPp TXL SHUPHP j PRXPH HQPUHSULVH GH ŃRQVPUXLUH VRQ RIIUH HQ

UpSRQGMQP VPULŃPHPHQP j OM ŃOMXVH VRŃLMOH GX PMUŃOpB IH U{OH GX IMŃLOLPMPHXU VH OLPLPH ŃHSHQGMQP

VPULŃPHPHQP j ŃHP MSSXL PHŃOQLTXHB HO HVP PHQX j OM ŃRQILGHQPLMOLPp OM SOXV VPULŃPH VXU OHV LQIRUPMPLRQV

pJMOHPHQP ORUV GH OM PLVH MX SRLQP GX PMUŃOpB

(Q MYMO GH OM SMVVMPLRQ GX ŃRQPUMP OHV IMŃLOLPMPHXUV MLGHQP PRXP MX ORQJ GX ŃRQPUMP OHV

ŃRŃRQPUMŃPMQPV GMQV OH VXLYL HP OH ŃRQPU{OH GH OM ŃOMXVHB HO pYMOXH TXMOLPMPLYHPHQP HP

Tableau 19

:Avis des CMRA sur le caractère indispensable des facilitateurs

Source :

2.2.2IH U{OH MXÓRXUG·OXL SUpSRQGpUMQP GH O·MVVRŃLMPLRQ Alliance villes emploi

GMQV O·MQLPMPLRQ OM SURIHVVLRQQalisation et la structuration du réseau des facilitateurs

2.2.2.1

Les objectifs poursuivis par Alliance villes emploi

2.2.2.2

Les actions menées par AVE pour animer, structurer et professionnaliser le réseau des facilitateurs et proposer ses services aux acheteurs publics

2.2.2.3

2.2.2.4

par AVE

2.2.2.5

Les financements du fonds social européen obtenus par Alliance villes emploi

2.2.2.6Les autres initiatives complémentaires

2.2.3La

développer les clauses sociales et les restrictions du financement des structures employant les facilitateurs, sans solution alternative

Tableau 20

Source :

2.2.4Les conséquences du nombre insuffisant de facilitateurs : pertes

2.2.5

2.2.5.1

Les interrogations sur le rôle du facilitateur

3LA DIMENSION QUALITATIVE DES CLAUSES DINSERTION DOIT ETRE

PRIVILEGIEE ET LEUR PILOTAGE RENFORCE, CONCOMITAMMENT A LA MISE A DISPOSITION DES ACHETEURS PUBLICS DUNE EXPERTISE

GRATUITE

3.1Privilégier la dimension qualitative des clauses sociales

3.1.1 prioritaires

3.1.1.1

Destiner le dispositif aux publics les plus prioritaires Recommandation n°1 :3.1.1.26·MVVXUHU TXH ŃOMTXH NpQpILŃLMLUH HVP MŃŃRPSMJQp

Recommandation n°2 :

3.1.23URPRXYRLU OM GLYHUVLILŃMPLRQ GHV ŃOMXVHV G·LQVHUPLRQ MYHŃ GLVŃHUQHPHQP

3.1.2.1

Utiliser toutes les possibilités des textes sur la commande publique

3.1.2.2

Tableau 21 :

Tableau 22 : marchés de services

Source :

3.1.2.3

Conserver du discernement dans la promotion des clauses sociales

Recommandation n°3 :

3.2

3.2.1Renforcer le rôle de la DGEFP et la coordination des administrations

G·(PMP

U U U U U

Recommandation n°4 :

Recommandation n°5 :

Recommandation n°6 :

3.2.2

3.2.2.1

Stabiliser la doctrine et les interprétations juridiques

Recommandation n°7 :

3.2.2.2

de ressources national U U U U U

Recommandation n°8 :

3.2.2.3Organiser une remontée e et un appareil statistique

homogène $ PLQLPM

Recommandation n°9 :

3.2.3Redéfinir les rôles respectifs des acteurs et leur coordination

3.2.3.1

marché

3.2.3.2

Orienter vers leurs missions essentielles

Tableau 23 :

quotesdbs_dbs42.pdfusesText_42