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PREMIER MINISTRE

Rapport de la mission Etalab sur les

conditions d'ouverture du système

Admission Post-Bac

Avril 2017

2 3

Synthèse

S'appuyant sur l'expérience ac quise par une équipe de l'I nstitut national polytechnique de Toulouse dans la gestion commune de l'ensemble des concours d'entrée dans les écoles d'ingénieurs, le portail Admission Post-Bac (APB) est devenu depuis 2009 le point de pa ssage obl igé pour tous les bacheliers envisageant de poursuivre des études supérieures. Intégrant la plupart des formations supérieures reconnues par l'Etat, il permet de recueillir et de traiter les voeux de près de 850 000 candidats tout en dématérialisant leurs dossiers d'inscription. Le système permet notamment aux futurs étudiants de recenser leurs voeux incluant: - des filiè res sélectives (CPGE, DUT, STS), pour lesquelles l'établisse ment demandé dispose de la décision d'admission des demandeurs ; - des filières non-sélectives ; - certaines filières non-sélectives mais dans lesquelles les capacités d'accueil sont inférieures au nombre de demandes (PACES, STAPS...). Pour celles-ci, le système implémente des règles de priorisation, voire un tirage au sort entre les candidats. Cette coexi stence de modalités d'admission très différentes au sein d'un mêm e système a engendré c hez ce rtains utilisateurs (lycéens, parents) d es incompréhensions, qui ont parfois conduit à présen ter le po rtail A PB comme un système opaque déterm inant l'affectatio n des futurs étudiants. Ces derniers

témoignent par ailleurs de d ifficultés à renseigner de façon éclairée leurs voeux

hiérarchisés, et adoptent face au portail des " stratégies » de choix plus ou moins informées. L'association Droits des Lycéens s'est saisie de cette question en mars 2016, et a demandé au Ministère de l'Education nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche (MENESR) des informations sur les critères employés et le fondement légal de leur usage. Suite à une première diffusion de documents d'explication par le Minis tère, et à une décision de la C ommission d'Accès aux Docum ents Administratifs (CADA) en juin 2016 favorable à l'association, le MENESR a communiqué en octobre le code source d'un des algorithmes concernés, dans des modalités jugées sous-optimales (code source non commenté, transmis sur support papier...). Dans ce contexte, le Secrétaire d'Etat chargé de l'Enseignement supérieur et de la Recherche a mandaté la miss ion Et alab pour étudier les condit ions d'ouverture 4 d'APB (code source et données), le cadre technique et juridique de cette ouverture, ainsi que l'organisation des échanges entre l'administration et les réutilisateurs. Etalab a réalisé cette étude en lien avec les services du MENESR et le service APB de l'INP Toulouse qui assure le développement informatique du portail, avec l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), et avec l'appui d'autres départements de la DINSIC pour les questions techniques et juridiques. ! A quels objectifs répond l'ouverture du système APB ? L'ouverture du code source d'APB est un prérequis pour améliorer la compréhension et l'appréhension du système par ses utilisateurs, et contribuer ainsi à lutter contre le sentiment de défiance qui s'est instauré. Mais ce n'est qu'un e première étape, qui devrait permettre de mobiliser une communauté (dont les prémices ont été démontrées lors de la première communication du code source), dont l'intel ligence collective permettra progressivement de proposer des améliorations du système. Cette communauté de développeurs, chercheurs, spécialistes des données jouera, en com plément du nécessaire travail d'ex plication et de communic ation par le MENESR, un rôle de médiateur, ex plicitant pour le grand public l es enjeux des algorithmes, des données et des paramètres utilisés. A terme, de nouveaux services pourraient être développés pour les bacheliers ou les acteurs de l'éducation sur la base des données qui seront ouvertes (par exemple des perso nnalisations de conseils d'orientation en fonction du profil détaill é du candidat et des statistiques récentes). L'ouverture du code source peut éga lement êt re un vecteur d'amélioratio n du système lui-même, la communauté étant à même de pointer d'éventuels besoins d'améliorations ou corrections. Un objectif de long terme pourrait être d'ouvrir le code source à la contribution de développeurs externes à l'équipe projet actuelle, afin qu'ils puissent proposer directement des modifications dans le code. Enfin, de la même fa çon que l'ouvertur e du code du calculateur des impôts et l'émergence d'OpenFisca permettent de simuler l'impact concret d'une évolution de la fiscalité, l'ouverture d'APB (code et données) permettrait aux spécialistes de l'éducation et de l'orientation, y compris a u sein des minist ères, d'étudier les avantages et inconvénien ts de ch angements envisagés dans les règles d'orientation, renforçant encore l'intelligence de la décision publique. 5 ! Quel est le cadre (juridique, sécurité) applicable à une telle ouverture ? Le cadre juridique de l'ouverture d'un système est globalement défini dans le Code des relations entre le public et l'administration ("CRPA"), et illustré par la doctrine de la Commission d'accès aux documents administratifs, à trois titres : - principe d'accès aux documents administratifs, application au code source d'un logiciel : un code source produit par une administration dans le cadre de sa m ission de service public est un doc ument administratif au sens de l'article L300-2 du CRPA, et est donc communicable à toute personne qui en fait la demande (article L311-2). Depuis le 7 avril 2017 et la prise d'effet des nouvelles dispositions de l' article L312-1-1 de la loi pour une République numérique, les documents administratifs existant sous forme électronique et communiqués doivent être publiés en ligne, ainsi que leurs mises à jour. De plus, un code source ainsi publié devient librement réutilisable (article L321-1), sous réserve des droits de propriété intellectuelle éventuellement détenus par des tiers extérieurs à l'administration ; - principe d'accès aux docum ents administratifs, application aux données collectées et générées par le système cible : Conformément à l'article L312-

1-2 du CRPA, les documents comportant des données à caractère personnel

ne peuv ent être rendus public s que si des di spositions législ atives ou réglementaires le prévoient, si les personnes concernées ont don né leur accord ou si les informations ont fait l'objet d'un traitement permettant de rendre impossible l'identification de ces personnes. A partir d'octobre 2018 au plus tard, les données non-réidentifiantes dont la publication présente un intérêt social devront être diffusées par défaut (article L312-1-1). - principe de transparence des algorithmes : les administrations ont l'obligation d'avertir leurs usagers (ar ticle L311-3-1) lorsqu 'une déci sion individuelle est prise sur le fondement d'un traitement algorithmique, et doivent publier les règles définissant les principaux traitements algorithmiques utilisés pour de telles décisions (article L312-1-3). Concernant la sécurité, le CRP A prévoit que ne sont pas communicables les documents administratifs si cette communication porte atteinte, notamment (article

L311-5), à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique, à la sécurité des personnes ou à

la sécurité des systèmes d'information des administrations. 6 ! Comment ce cadre s'applique-t-il au cas particulier d'APB ? APB est un système com plexe, c omposé de plusieurs modules et interfac es. Un

travail a donc dû être effectué avec les services du ministère et les équipes de l'INP

afin d'identifier un périmètre de code source cohérent qui puisse répondre au mieux

aux objec tifs de lisibilité (possibilité d 'exécu tion co mplète de l'algorithme) et de

limitation aux composants nécessaires ne présentant pas de risque de sécurité. Ce périmètre comprend 35 fichiers répartis en deux blocs : - algorithme de classement (14 f ichiers PL/SQL de traitements de bases de données permettant de réaliser le classement des filières non sélectives, et quelques fonctions support) ; - algorithme d'affectation (21 fichiers Java permettant de r éaliser l es traitements d'affectation des candidats). L'analyse juridique a été menée sur cette base, sur laquelle il apparaît que : - Le code source d'APB est produit conjointement par une administration et un établissement public à caractère sci entifique, culturel et profe ssionnel (EPCSCP), dans le cadre d'une mission de service public. La publication de ce code source d'APB et de ses mises à jour est donc possible, puisqu'il s'agit clairement d'un document admin istratif et qu' aucun tiers extérieur à l'administration détenant des droits de propr iété intellectuelle n'a été identifié; - Sur ce périm ètre, l 'étude relative à la sécurité n 'a pa s mis en évi dence d'atteinte parmi celles mentionnées au 2° du L311-5 ; - L'administration a l'obligation de prévoir une mention explicit e informant l'intéressé de l'existence d'algorithmes participant à la décision individuelle, et de publier les règles définissant ces algorithmes ; - Les données traitées par APB sont pour certaines des données à caractère personnel (candidats, voeux) et pour d'autres ne présentent pas de risque de ré-identification (établissements, offres de formation). Dans le premier cas, un travail d'anonymisation est nécessaire avant publication en open data, dans l'autre de nombreux jeux de données ne présentant pas de risque de ré- identification peuvent d'ores et déjà être publiés. 7 ! Quel plan d'actions pour l'ouverture d'APB ? La mission formule, pour l'ouverture d'APB, les recommandations suivantes :

Recommandation n°1

Publier, sans attendre une nouvelle demande de communication, le code source de la d ernière v ersion d'APB et les données non-réidentifiantes associées (cf. recommandation n°6). Accompagner cette ouverture d'un événement avec la communauté (cf. recommandation n°9).

Recommandation n°2

Mettre à dispositi on le code source sur un système de ges tion de version décentralisé (par exemple git) au moyen d'une plateforme ouverte au public. La documentation existante doit être partagée.

Recommandation n°3

Soumettre le code source à une licence de réutilisation. La miss ion Etalab invite le mi nistère à choisir un e licence dite "permissive" permettant toute forme de réutilisation.

Recommandation n°4

Pour simplifier et garantir l'efficience de la réutilisation, faire signer par chacun des agents susceptibles de déten ir des droits de propriété intellectuell e un "Developer's Certificate of Origin".

Recommandation n°5

Au-delà de l'ouverture du code, prévoir à terme le passage d'Admission Post- Bac dans un modèle de développement ouvert aux contributions, et étudier les conditions de l'ouverture de l a gouvern ance du système à l'en sem ble des parties prenantes.

Recommandation n°6

Ouvrir les données non-réident ifiantes concernant les candi dats, les établissements, les voeux et les propositi ons, et en premier lieu celles qui permettent une meilleure information des candidats et des familles.

Recommandation n°7

Travailler sur l'anonymisation des donnée s issues d'Admission Post-Bac, en s'appuyant sur l'expertise de l'Administrateur général des données et le retour d'expérience d'autres administrations (dont l'Assurance Maladie).

Recommandation n°8

Créer un ensemb le de jeux de données fictives per mettant de sim uler et d e "rejouer" le système à partir du code source qui sera publié. 8

Recommandation n°9

Organiser, avec l'appui d'Etalab et au plus tard à la rentrée 2017, un événement de type hackathon à l'occasion de la publication du code source, avec pour objectif de faciliter la réutilisation du code et des données.

Recommandation n°10

S'engager dans une démarche ouverte et collaborative autour de l'amélioration d'Admission Post-Bac, notamment avec les acteurs de la recherche (open science). ! Quels sont les enseignements à tirer du cas emblématique APB ? Le système Admission Post-Bac constitue à plusieurs titres un cas d'école, dont l'Etat devrait tirer des enseignements utiles dans les années à venir. L'ampleur du public concerné (chaque an née plus que la totalité d'une classe d'âge, en comptant les réinscriptions) et l'importance de l'enjeu pour les intéressés (qui tendent toutefois à sous-estime r le rôle joué par les re sponsables de filières sélectives) imposent à l'Etat des exigences sur ce système mettant en j eu des algorithmes : il doit opérer sur des bases transparentes et compréhensibles par tous, et rendre des comptes à ceux qui sont concernés par ces traitements. L'ouverture du système (code et données) est, plus qu'une obligation légale, une façon de répondre à ces exigences, mais elle n'est pas réalisable sans effort de la part de l'administration, notamment s'agissant d'un système hérité, qui n'a pas été initialement conçu pour être ouvert. Des cas similaires ne manqueront pas de se présenter à l'avenir, et ces situations devraient, autant que possible , être anticipées. I l faudra notamment doter les administrations d'une culture de l'ouverture ( open data, open sourc e) et des compétences associées. Par ailleurs, les futurs systèmes d'information devront, dès leur conceptio n, intégrer cette dimension d'ouver ture et d e redevab ilité. En fin, il conviendra de faire converger l 'approche juridique, qui historiquement fait des textes et des réglementations la base de l'action publique, et le code informatique qui prend aujourd'hui une part de plus en plus importante dans la mise en oeuvre de l'action publique.quotesdbs_dbs25.pdfusesText_31