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N° 3199
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 juin 2006.RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités localesET PRÉSENTÉ
PARM. Alain GEST,
Député.
- 3 -SOMMAIRE
___ PagesINTRODUCTION.............................................................................................................. 9
I. - LES TRANSFERTS ET LES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES.......................... 18A. L'ACTION ÉCONOMIQUE DES COLLECTIVITÉS.................................................... 18
1. La région, chef de file de l'action économique des collectivités............................. 18
2. Les autres collectivités : un rôle complémentaire affirmé....................................... 19
B. LA FORMATION : UN TRANSFERT AUX RÉGIONS................................................ 201. La formation professionnelle................................................................................. 20
a) Le PRDF : un plan global de formation.............................................................. 21
b) Les crédits AFPA : une anticipation du transfert souhaitable.............................. 22
2. Les formations sanitaires et sociales : une décentralisation retenue............................. 23
a) Les formations sociales.................................................................................... 24
b) Les formations sanitaires.................................................................................. 26
C. L'ACTION SANITAIRE ET SOCIALE : UN TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS..... 271. L'action sociale..................................................................................................... 27
a) L'aide aux jeunes............................................................................................. 28
b) L'aide aux personnes âgées.............................................................................. 29
2. L'action sanitaire................................................................................................... 30
a) La recentralisation partielle et à géométrie variable des activités de prévention sanitaire ......................................................................................... 30 b) La lutte contre les moustiques : une décentralisation toute relative................... 33 D. LE LOGEMENT : DES TRANSFERTS ET DES DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCESSOUVENT FACULTATIFS
........................................................................................ 341. Les délégations de compétences............................................................................ 34
a) La délégation facultative du contingent préfectoral : une mise en oeuvre timide et francilienne.................................................................................................. 34
b) La délégation facultative des aides à la pierre : un succès réel......................... 35
- 4 -2. Les transferts de compétences................................................................................ 37
a) Le fonds de solidarité pour le logement............................................................ 37
b) Le transfert facultatif du logement étudiant...................................................... 38
3. Les autres réformes............................................................................................... 39
a) Les conventions de patrimoine : un retard réglementaire.................................. 39
b) Des réformes institutionnelles........................................................................... 40
E. LES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT............................................................ 41
1. Les routes : l'application du principe de subsidiarité au profit du département....... 42
a) Le transfert des routes nationales d'intérêt local aux départements.................. 42
b) Les règles applicables aux autoroutes et ouvrages d'art : des décrets non encore publiés.................................................................................................. 45
2. Les grands équipements : des transferts qui concernent toutes les catégories de
collectivités.......................................................................................................... 46
a) Les aérodromes civils....................................................................................... 46
b) Les ports maritimes non autonomes.................................................................. 50
c) Le domaine public fluvial.................................................................................. 53
3. Les transports d'Île-de-France............................................................................... 54
F. LES ENSEIGNEMENTS SECONDAIRE ET SUPERIEUR......................................... 561. De nouveaux transferts de compétences relatifs aux établissements
d'enseignement..................................................................................................... 56
2. Les établissements d'enseignement à statut particulier........................................... 58
G. LA DÉCENTRALISATION CULTURELLE................................................................. 59
1. La régionalisation de l'inventaire général du patrimoine culturel........................... 59
2. Le transfert de certains monuments historiques...................................................... 60
3. La réorganisation des enseignements artistiques.................................................... 63
H. LES PLANS D'ÉLIMINATION DES DÉCHETS.......................................................... 65
II. - LES COMPÉTENCES EXERCÉES À TITRE EXPÉRIMENTAL................................ 67
A. L'EXERCICE A TITRE EXPÉRIMENTAL DE COMPÉTENCES COMPLÉMENTAIRES DES COMPÉTENCES EXERCÉES OU TRANSFERÉES ....... 67 B. L'ENCADREMENT DANS LE TEMPS ET L'ÉVALUATION FINALE DESEXPÉRIMENTATIONS
.............................................................................................. 70
C. DES EXPÉRIMENTATIONS AUX FORTUNES DIVERSES....................................... 721. L'expérimentation en matière de SRDE : un succès ambigu..................................... 72
2. L'expérimentation en matière de fonds européens : une expérimentation à
reconduire............................................................................................................ 74
3. L'expérimentation en matière de protection judiciaire de la jeunesse..................... 76
- 5 -4. L'expérimentation en matière de financement des équipements sanitaires.............. 77
5. L'expérimentation en matière de résorption de l'habitat insalubre.......................... 77
6. L'expérimentation en matière de gestion des crédits d'entretien des monuments
classés.................................................................................................................. 79
7. L'expérimentation en matière de création d'établissements d'enseignement
primaire................................................................................................................ 80
D. LE RETARD DANS LA PARUTION DES TEXTES D'APPLICATION DEVRA ETREPRIS EN COMPTE PAR LE LÉGISLATEUR
............................................................. 80 III. -- LES CONDITIONS MATÉRIELLES DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES...... 83 A. LES MOYENS FINANCIERS : UNE COMPENSATION GÉNÉREUSE DU COUTDES COMPÉTENCES TRANSFÉRÉES
................................................................... 831. La mise en oeuvre du principe de compensation financière des transferts de
compétences......................................................................................................... 83
a) La compensation des transferts de compétences assurée par les lois de finances........................................................................................................... 84
b) La question de la compensation des extensions de compétences........................ 852. Le rôle cardinal de la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) 86
a) La reviviscence de la CCEC............................................................................... 86
b) Le travail de la CCEC........................................................................................ 86
c) Des avis favorables aux décrets et arrêtés relatifs à la compensation financière des charges transférées .................................................................................... 873. Des compensations financières favorables aux collectivités territoriales................. 88
a) La compensation des dépenses de fonctionnement............................................ 90
b) La compensation des dépenses d'investissement............................................... 92
c) Les abondements supplémentaires au profit du STIF.......................................... 93
B. LES MOYENS HUMAINS : DES TRANSFERTS DE PERSONNELS QUI SECONCRÉTISENT LENTEMENT
................................................................................ 941. La procédure de transfert des personnels présente d'importantes garanties pour les
collectivités territoriales comme pour les agents transférés .................................... 94a) Les personnels concernés par le transfert......................................................... 94
b) Un transfert en deux étapes.............................................................................. 95
c) La garantie d'un droit d'option pour les fonctionnaires des services transférés......................................................................................................... 97
d) L'organisation d'une concertation relative aux modalités des transferts........... 98e) Les dépenses de personnel transférées.............................................................. 99
f) Le transfert des services : des enjeux mobiliers et immobiliers.......................... 100 - 6 -2. Les agents du ministère des transports et de l'équipement...................................... 102
a) Les personnels concernés par le transfert......................................................... 103
b) Le calendrier du transfert................................................................................. 104
c) L'estimation et la compensation des emplois non pourvus................................. 105 d) Les personnels de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction..................................................................................................... 106
3. Les personnels des établissements d'enseignement................................................ 107
a) La création de cadres d'emplois spécifiques..................................................... 108
b) La mise à disposition des services..................................................................... 110
c) Le transfert des personnels TOS aux collectivités locales................................... 111
4. Les autres transferts de personnels......................................................................... 112
a) Les personnels du ministère de la culture......................................................... 112
b) Les agents du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement....... 1125. Quels effectifs pour l'État ?................................................................................... 112
IV. -- DISPOSITIONS DIVERSES.................................................................................... 114
A. LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES....... 1141. Les transferts de compétences et l'impératif de continuité statistique..................... 114
2. La réforme de l'administration préfectorale........................................................... 116
a) Le rôle du préfet............................................................................................... 117
b) La dématérialisation du contrôle de légalité..................................................... 117
B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES............ 1181. La démocratie participative.................................................................................... 118
a) Le référendum local et la consultation des électeurs......................................... 118
b) La consultation obligatoire des électeurs dans le cadre d'une fusion de communes................................................................................................... 120
2. Le fonctionnement des collectivités territoriales.................................................... 121
a) Les conséquences du retrait de délégation à un adjoint au maire...................... 121
b) L'attribution des biens vacants et sans maître................................................... 121
c) L'instruction gratuite des actes d'urbanisme pour le compte des communes..... 122 d) La réalisation des aires d'accueil et de grand passage destinées aux gens du voyage............................................................................................................. 123
e) La contribution financière des communes de résidence en cas de scolarisation d'un enfant dans une autre commune ............................................................... 124f) La conférence des exécutifs............................................................................... 126
- 7 -3. La coopération transfrontalière favorisée............................................................... 126
a) L'adhésion facilitée à des organismes de droit étranger................................... 126
b) L'accueil de collectivités étrangères dans une structure de droit français : le district européen .......................................................................................... 127C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX EPCI............................................................ 128
1. La modification de périmètre et l'application du principe de continuité territoriale
desEPCI................................................................................................................ 128
a) La fusion des EPCI............................................................................................. 128
b) Le retrait d'une commune d'un EPCI................................................................. 129
c) L'adhésion volontaire d'une commune à un EPCI.............................................. 130
2. La définition de l'intérêt communautaire............................................................... 130
a) Le report du délai de définition de l'intérêt communautaire par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 ......................................................................... 130b) Une délimitation de l'intérêt communautaire précisée par voie de circulaires.. 131
3. Les relations entre EPCI et communes..................................................................... 132
a) La police municipale et les EPCI........................................................................ 132
b) La mise à disposition de services...................................................................... 133
c) Les relations financières entre EPCI et communes.............................................. 134
D. LES HABILITATIONS A LEGIFÉRER PAR ORDONNANCE..................................... 1351. L'ordonnance relative à la sûreté des vols et la sécurité de l'exploitation des
aérodromes........................................................................................................... 135
2. L'ordonnance relative aux ports maritimes............................................................ 136
CONCLUSION................................................................................................................. 137
EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................... 141
SUIVI DES TEXTES D'APPLICATION DE LA LOI N° 2004-809 DU13 AOUT 2004 RELATIVE AUX LIBERTÉS ET RESPONSABILITÉS
LOCALES
......................................................................................................................... 145
CIRCULAIRES PUBLIÉES EN APPLICATION DE LA LOI DU 13 AOUT 2004..... 153 LES MODIFICATIONS ET LES ADAPTATIONS DE LA LOI DU 13 AOUT 2004... 159LISTE DES ABRÉVIATIONS......................................................................................... 161
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR............................................... 163 - 9 - MESDAMES, MESSIEURS,
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales constitue le second volet de l'acte II de la décentralisation, après le premier volet qu'ont représenté la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 (1) et les lois organiques d'application de cette réforme constitutionnelle (2) . À l'inverse de l'acte I de la décentralisation, qui avait donné lieu à une série de lois entre 1982 et1984, le choix a été celui d'une grande loi de décentralisation, dont les conséquen-
ces s'échelonnent sur plusieurs années. La loi du 13 août 2004 appelait un rapport d'application, comme le prévoit le huitième alinéa de l'article 86 du Règlement de l'Assemblée nationale, en rai- son de sa place au coeur de l'acte II de la décentralisation et de l'intérêt pour le lé- gislateur de dresser l'état des lieux des transferts de compétences et de personnel ainsi que des expérimentations prévus par cette loi. Certains travaux ayant déjà apporté des analyses pertinentes et éclairantes sur certains points de la loi du 13 août 2004 (3) , votre rapporteur a voulu faire le point de manière globale sur les dispositions de la loi. Le présent rapport d'information intervient un peu moins de deux ans après la publication de la loi du 13 août 2004. Ce délai était nécessaire, en raison de l'entrée en vigueur progressive de la plupart des dispositions, notamment en ce qui concerne les transferts de compétence. Le rapport doit permettre d'examiner l'état d'avancement de la publication des décrets nécessaires à l'application de la loi, d'analyser le contenu de ces textes réglementaires ainsi que des circulaires d'application et enfin d'étudier les modali-(1) La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 a consacré un certain nombre de principes qui doi-
vent renforcer le caractère décentralisé de la République : les principes de subsidiarité, de péréquation,
d'expérimentation, d'autonomie financière des collectivités et de compensation financière intégrale des
compétences transférées. (2) Ces lois organiques sont au nombre de trois : une loi organique n° 2003-705 du 1 er août 2003 relative au référendum local ; une loi organique n° 2003-704 du 1 er août 2003 relative à l'expérimentation par les col-lectivités territoriales ; une loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004, relative à l'autonomie financière
des collectivités locales.(3) Il faut citer à ce titre le rapport de notre collègue Michel Piron sur l'équilibre territorial des pouvoirs en
France (Rapport d'information n° 2881), certains rapports de l'Observatoire de la décentralisation du Sé-
nat (Rapport sur la formation professionnelle et l'apprentissage n° 455 (session 2004-2005), rapport sur
l'intercommunalité à fiscalité propre n° 193 (session 2005-2006)), un rapport de mission du docteur Phi-
lippe Chevreul sur la mise en oeuvre du transfert aux régions des formations sanitaires et sociales
(février 2005), et enfin, en ce qui concerne la compensation financière des charges transférées, le rapport
d'information de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale (Rapport d'information
n° 2436), en attendant le rapport de la mission d'information créée par la commission des Finances de
l'Assemblée nationale sur les transferts de compétences de l'État aux collectivités locales.
- 10 - tés selon lesquelles se déroulent les différents transferts et expérimentations pré- vus par cette loi. Des textes réglementaires d'application adoptés dans des délais globalement satisfaisants Au regard de leur nombre, ainsi que des procédures de consultation dont ils devaient parfois faire l'objet (avis du Comité des finances locales ou de la Commission consultative d'évaluation des charges, consultation préalable des col- lectivités concernées ainsi que des associations de collectivités), on peut considé- rer que la publication des textes d'application de la loi du 13 août 2004 s'est caractérisée par un réel effort de la part des ministères. Cependant, certains textes réglementaires ont fait l'objet d'un traitement quelque peu tardif de la part des directions d'administration centrale compétentes et de rares dispositions de la loi pâtissent de l'absence persistante de textes réglementaires d'application. Le rythme de parution des décrets d'application0102030405060
1 2 3 4 5 6 7 8 9 101112131415161718192021
Nombre de mois suivant la publication de la loi
Nombre cumulé de décrets d'application parus Le rythme de parution des décrets d'application de la loi du 13 août 2004 est d'abord caractérisé par une période de latence relativement longue, jusqu'en mars 2005 (le septième mois suivant la publication de la loi). Pendant cette pé- riode, seuls les décrets absolument nécessaires dans un premier temps sont publiés (mise en place de la commission consultative sur l'évaluation des charges, convention-type relative à la mise à disposition des personnels). Au cours du se- cond trimestre 2005 sont publiés des décrets qui ne posent pas de problème parti- culier, les délais d'une procédure d'élaboration d'un texte réglementaire ne ren- contrant pas de difficulté particulière venant à échéance. Par la suite, le mois de décembre 2005 (le seizième mois suivant la publi- cation de la loi) donne lieu à de nombreuses publications de décrets, qui sont sou- - 11 - vent des décrets qui doivent obligatoirement être adoptés avant la fin de l'année, en raison des transferts de compétences et de personnels intervenant à partir du 1 er janvier 2006. Enfin, depuis le début de l'année 2006, les derniers décrets en- core nécessaires sont progressivement publiés. Le rythme de parution des textes réglementaires reflète donc seulement pour partie le rythme d'entrée en vigueur des dispositions de cette loi. Un décalage entre l'entrée en vigueur de dispositions législatives et la parution des décrets rela- tifs à ces dispositions peut être constaté, notamment en ce qui concerne le début de l'année 2005. Les dispositions législatives se sont appliquées pour la plupart dans les temps malgré des décrets d'application parfois tardifs. La disposition législa- tive, alors même qu'elle prévoit un décret d'application, peut souvent être appli- quée, au moins pour partie, avant l'intervention dudit décret. Dans ce cas, il arrive parfois que l'application de la disposition législative pose un certain nombre de questions, que la publication d'une circulaire permet d'éclairer, palliant ainsi le retard dans la publication de la mesure réglementaire. Dans le cadre de la loi du 13 août 2004, on trouve plusieurs cas d'application d'une disposition législative précisée par une circulaire d'aménagement de la pé- riode transitoire, tels que : - le transfert des fonds de solidarité logement à compter du 1 er janvier 2005, guidé par une circulaire du 4 novembre 2004 avant la publication du décret le 4 mars 2005 ; - la délégation de compétences en matière d'aides à la pierre, permise à compter du 1 er janvier 2005, guidée par une circulaire du 23 décembre 2004 avant la publication des décrets les 3 avril 2005 et 5 mai 2005 ; - les bourses aux étudiants des formations paramédicales, octroyées dès la rentrée de février 2005 par les régions, dont une circulaire du 2 mars 2005 est ve- nue préciser les critères d'attribution, avant la publication du décret le 5 mai 2005. Dans d'autres cas, l'absence de publication du décret ne permet pas d'aller au-delà d'un certain point. Ainsi, en matière de transfert des logements étudiants, si ce transfert est en théorie possible dès le 1 er janvier 2005, un décret est néces- saire afin de fixer les conditions dans lesquelles la commune ou l'EPCI peut
conclure une convention avec leCROUS. Comme le précise la circulaire du
21 décembre 2004, si les collectivités peuvent dès le 1
er janvier 2005 demander à bénéficier du transfert des logements étudiants, la convention de gestion à signer avec le CROUS " ne pourra pas être signée tant que le décret précité n'aura pasété publié, même si les collectivités concernées peuvent commencer déjà à négo-
cier avec les CROUS le contenu de ces conventions ». La publication du décret étant finalement intervenue le 14 janvier 2005, le délai pendant lequel les collecti- vités pouvaient négocier sans pouvoir conclure de convention aura finalement été minime. - 12 - Cependant, même si le fait que certaines dispositions législatives n'aient pas impérativement besoin de mesures réglementaires d'application pour entrer en vigueur et que des circulaires permettent d'aménager cette période transitoirecontribue à atténuer la nécessité pour les textes réglementaires d'application d'être
publiés dans les temps, le retard dans la publication de ces textes peut toutefois créer un retard dans l'application de la loi, qu'il conviendrait de réduire au mini- mum. Ce retard est par exemple généralisé pour toutes les expérimentations exi- geant la publication préalable d'un décret fixant la liste des collectivités autorisées