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Atlantic
OceanNorwegian Sea
Barents Sea
North Sea
Mediterranean Sea
Baltic
SeaBlack Sea
Bay ofBiscay
420 Miles2100
420 KM2100SYSTÈME NATIONAL D'INTÉGRITÉ
LE DISPOSITIF FRANÇAIS DE
TRANSPARENCE ET D'INTÉGRITÉ DE LA
VIE PUBLIQUE ET ÉCONOMIQUE
Transparence International France (TI France) est la section française de TransparencyInternational (TI), la principale organisation de la société civile qui se consacre à la
transparence et à l"intégrité de la vie publique et économique. A travers l"action de plus d"une centaine de sections affiliées réparties dans le monde et deson secrétariat international basé à Berlin, TI sensibilise l"opinion aux ravages de la corruption
et travaille de concert avec les décideurs publics, le secteur privé et la société civile dans le
but de la combattre.Editeur : Transparence International France
Chercheur
principal :Eric Phélippeau, université Paris Ouest - Nanterre la Défense, Institut des sciences sociales
du politique (ISP, UMR 7220 CNRS) Contributeurs : Joséphine Bastard, chercheuse associée (chapitres 6.6, 6.8, 6.11, 6.12) Thomas Lalevée, consultant, membre du GRASCO (chapitre 6.13)Christophe Le Berre, chercheur associé, université Paris Ouest - Nanterre la Défense, Centre
de recherches sur le droit public (CRDP) (chapitres 6.3, 6.4, 6.5, 6.13) Eric Phélippeau (chapitres 6.1, 6.2, 6.7, 6.9, 6.10) Coordinatrice : Stéphanie Bouchié de Belle, TI FranceToute notre attention a été portée afin de vérifier l"exactitude des informations et hypothèses figurant dans ce
rapport. A notre connaissance, toutes ces informations étaient correctes en novembre 2011. Toutefois,
Transparence International France ne peut garantir l"exactitude et le caractère exhaustif des informations figurant
dans ce rapport. Transparence International France, pas plus que la Commission Européenne (Programme de
prévention et de lutte contre la criminalité, Direction générale des Affaires intérieures), grâce à laquelle ce projet a
été financé, ne pourront être tenus pour responsables des conséquences de l"usage de ces informations à toutes
autres fins ou sous d"autres formes.Prévention et Lutte contre la Criminalité
Avec le support du Programme de prévention et de lutte contre la criminalité Commission Européenne - Direction générale des Affaires intérieuresTABLE DES MATIERES
I. PRESENTATION DE L"EVALUATION DU SYSTEME NATIONAL D"INTEGRITE (SNI).............. 1II. RESUME EXECUTIF ...................................................................................................................... 3
III. LES FONDATIONS DU SYSTEME NATIONAL D"INTEGRITE FRANÇAIS................................ 8IV. LA CORRUPTION EN FRANCE................................................................................................. 13
V. ACTIONS DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION.................................................................... 15
VI. LES PILIERS DU SYSTEME NATIONAL D"INTEGRITE FRANÇAIS ....................................... 17
1. PARLEMENT................................................................................................................................ 17
2. EXÉCUTIF.................................................................................................................................... 37
3. POUVOIR JUDICIAIRE.................................................................................................................... 54
4. ADMINISTRATION......................................................................................................................... 81
5. INSTITUTIONS CHARGEES D"ASSURER LE RESPECT DE LA LOI....................................................... 101
6. COMMISSIONS DE CONTROLE DES ELECTIONS............................................................................. 120
7. MEDIATEUR............................................................................................................................... 132
8. LES JURIDICTIONS FINANCIÈRES ................................................................................................ 139
9. AUTORITES DE LUTTE CONTRE LA CORRUPTION......................................................................... 154
10. PARTIS POLITIQUES................................................................................................................. 166
11. MEDIAS................................................................................................................................... 183
12. SOCIETE CIVILE....................................................................................................................... 201
13. ENTREPRISES.......................................................................................................................... 217
VII. CONCLUSION.......................................................................................................................... 235
ANNEXES ....................................................................................................................................... 237
I. METHODOLOGIE......................................................................................................................... 237
II. PERSONNES INTERVIEWEES....................................................................................................... 242
III. PARTICIPANTS A L"ATELIER SNI ............................................................................................... 243
Remerciements
Transparence International France remercie l"ensemble des personnes ayant contribué à ce rapport
et en particulier les membres du comité de pilotage, les informateurs-clefs et les participants à
l"atelier des parties prenantes.Transparence International France remercie également l"équipe de Transparency International (en
particulier Paul Zoubkov et Suzanne Mulcahy), ainsi que Laure Aviles. 1 I. Présentation de l"évaluation du Système national d"intégrité (SNI)Ce rapport dresse un état des lieux du dispositif français de transparence et d"intégrité de la vie
publique et économique. Il constitue la partie française d"une initiative de dimension européenne
soutenue par la Commission Européenne1. L"objectif de cette initiative est d"évaluer le dispositif
anti-corruption - le " Système National d"Intégrité » ou " SNI » - de 26 pays
2 dans le but de
promouvoir des réformes durables et efficaces. L"enjeu est d"importance. Selon l"Eurobaromètre 20093, 78% des citoyens européens estiment en
effet que la corruption représente un problème réel dans leur pays. En France, cette opinion atteint
73%.La corruption constitue la négation de la bonne gouvernance et de l"Etat de droit. En remettant en
cause l"égalité des citoyens devant la loi, elle est une atteinte directe aux droits de l"Homme et aux
fondements de la démocratie. Par les multiples dommages qu"elle cause ou rend possibles, ellemine l"esprit civique et entraîne une perte de confiance des populations envers leurs institutions et
leurs dirigeants. Elle est à l"origine du gaspillage de ressources publiques, permet le contournement
des réglementations et fausse les règles de la concurrence. Elle affecte ainsi la croissance, le
développement durable et la cohésion sociale.La démarche d"évaluation du Système National d"Intégrité analyse les principales institutions jouant
un rôle dans la prévention et la lutte contre la corruption dans un pays donné. Lorsque ces
institutions fonctionnent correctement, elles constituent un Système National d"Intégrité sain et
solide, capable de lutter efficacement contre la corruption, dans le cadre d"un combat plus vaste contre toutes les formes d"abus de pouvoir, de malversations et de détournements.A l"inverse, lorsque ces institutions ne bénéficient pas d"un cadre légal adapté et que leur personnel
ne fait pas preuve d"un comportement responsable, la corruption peut prospérer. Le renforcementdu SNI permet d"améliorer la gouvernance publique et, en définitive, de construire une société
globalement plus juste.Définir l"intégrité
Du latin integritas (totalité, plénitude), état de quelque chose qui a conservé sans altération ses qualités ; qualité de quelqu"un, de son comportement, d"une institution qui est intègre, honnête4. Selon le guide de TI La lutte contre la corruption en termes clairs : " Qu"il s"agisse de personnes physiques ou d"institutions, l"intégrité désigne un comportement et des actes conformes à un ensemble de principes éthiques et moraux, qui font obstacle à la corruption ».Par la réalisation d"un rapport SNI, TI France entend analyser l"efficacité des mécanismes anti-
corruption existant en France et les comparer aux mécanismes d"autres pays européens. Le SNIpermet aussi d"apporter des éclairages sur l"actualité française récente : débats sur la prévention
des conflits d"intérêts et l"encadrement du lobbying, les avantages et immunités, l"indépendance de
la justice, etc.1 Direction Générale des Affaires Intérieures.
2 24 Etats de l"Union Européenne, la Norvège et la Suisse.
3 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb72/eb72_fr.htm
4 Larousse, http://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/int%C3%A9grit%C3%A9/43543
2Le rapport SNI français s"intéresse à 13 " piliers » ou institutions considérés comme jouant un rôle
dans la lutte contre la corruption en France.Gouvernement Secteur public Non-gouvernemental
1. Parlement
2. Exécutif
3. Pouvoir/autorité
judiciaire4. Administration
5. Institutions chargées d"assurer le
respect de la loi6. Commissions/institutions de
contrôle des élections7. Médiateur
8. Cour des comptes
9. Autorité(s) de lutte contre la
corruption10. Médias
11. Société civile
12. Partis politiques
13. Entreprises
L"ensemble de la méthodologie de l"évaluation du SNI est détaillé en annexe I.Depuis l"élaboration de cette approche à la fin des années 90, plus de 80 pays ont conduit des
évaluations de leur SNI
5. De nombreux rapports ont servi de base à des campagnes de
sensibilisation civique, favorisé l"adoption de réformes et contribué à la prise de conscience de
déficits de gouvernance au niveau national. C"est la première fois qu"une évaluation SNI est réalisée en France.AVERTISSEMENT
Cette étude a été conduite en suivant la méthodologie élaborée par Transparency
International et commune aux 26 pays ayant simultanément participé à ce projet. Pour cette raison, l"étude ne couvre pas certains aspects qu"il aurait été pertinent de traiter dans le contexte français. Ainsi, · ce rapport se concentre essentiellement sur le niveau national et étudie peu les institutions locales ; · TI France estime que l"éducation devrait constituer un pilier à part entière ; · Dans un système tel que le système français, les entreprises publiques auraient pu être examinées spécifiquement ; · Le pilier " Entreprises » gagnerait à étudier d"avantage le rôle des syndicats et des organisations professionnelles.5 Les rapports des pays ayant déjà conduit une évaluation SNI sont disponibles à l"adresse internet suivante :
3II. Résumé exécutif
L"évaluation du système national d"intégrité (SNI) français analyse les mécanismes anti-corruption
existants et leur efficacité, au travers de 13 " piliers » ou institutions considérés comme jouant un
rôle dans la lutte contre la corruption en France. L"approche des études SNI considère que la
solidité des piliers dépend directement de fondations que constituent les contextes social, politique,
économique et culturel du pays. La présente étude a été réalisée suivant la méthodologie élaborée
par Transparency International et commune à toutes les évaluations SNI.Chacun de ces 13 piliers est évalué selon trois dimensions - (1) la capacité globale de l"institution à
fonctionner (ressources et indépendance), (2) ses propres règles internes de gouvernance en
termes d"intégrité, de transparence et de capacité à rendre compte (" redevabilité »), (3) son rôle
dans le système national d"intégrité. La plupart des indicateurs sont étudiés sous deux aspects: (a)
le " cadre légal » applicable aux institutions concernées et (b) " la pratique » effective et le
comportement des acteurs appartenant à ces institutions.Un niveau d"intégrité globalement bon...
L"étude montre que le niveau du système d"intégrité hexagonal est globalement plutôt bon. Le
temple du SNI hexagonal présente l"architecture suivante. 4Si, du fait notamment de la multiplication récente des affaires politico-financières, certains pourront
trouver cette appréciation excessivement positive, il ne faut pas perdre de vue qu"elle est à mettre
en perspective avec celles d"autres pays où les niveaux de corruption sont traditionnellement
perçus comme étant bien plus élevés et où la pratique de la démocratie est plus récente. De plus,
cette évaluation est cohérente avec les résultats du Baromètre mondial de la corruption6 qui, s"il
exprime une forte défiance des Français à l"égard des partis politiques, montre qu"ils considèrent en
revanche leurs institutions publiques comme globalement intègres. ... mais des fondations en voie de fragilisationAvant d"entrer dans une analyse synthétique des forces et faiblesses des différents piliers, il
convient de rappeler quelques observations relatives aux fondations supportant cet édifice. Si
celles-ci paraissent plutôt solides et fiables, elles n"en doivent pas moins être attentivement
surveillées car la prévention et la lutte contre la corruption sont étroitement liées à la résistance de
ce socle. Or des lézardes existent et il convient de ne pas les laisser prospérer. Ainsi, du point de
vue sociopolitique, comme dans beaucoup d"autres démocraties parlementaires, les canauxclassiques d"expression et de participation politique ont tendance à s"éroder. Sur un plan plus
socioéconomique, des études récentes soulignent également la tendance contemporaine de la
société française à un creusement des inégalités et à la fragilisation de la cohésion sociale
7. Enoutre, toute une série de contraintes mondiales ou supranationales sont plus que jamais
génératrices de tensions sociopolitiques et de remises en question de l"Etat et de ses élites
8. Enfin,
pour certains, la principale limite est peut-être à rechercher plutôt du côté des fondations
socioculturelles d"une corruption à la française " qui prend appui sur des mécanismes, des valeurs
et des règles parfaitement intégrés et légitimés par le système politique » 9. La lutte contre la corruption n"est clairement pas une priorité politiqueAu vu des notes obtenues, la palme de la transparence et de l"intégrité revient aux juridictions
financières et aux organes de contrôle des élections, la lanterne rouge à l"exécutif et au Parlement.
Au-delà d"une lecture des résultats par pilier et de ces blâmes et satisfécits, on gagne à tenter de
comparer et de rapprocher les situations. De ce point de vue, il est possible de dégager trois
grandes familles de piliers. Un premier groupe réunit ceux dont la note d"ensemble fait écho à un
mode de fonctionnement et à un rôle dans la lutte contre la corruption assez satisfaisants :
juridictions financières, commissions électorales, secteur public et société civile. Un deuxième
rassemble les secteurs présentant des notes globales plus moyennes, à savoir les piliers
entreprises, médias et justice. Un troisième regroupe enfin les plus fragiles : autorités de lutte
contre la corruption, partis politiques, forces de l"ordre, exécutif et Parlement. Au vu des piliers
rassemblés au sein de cette dernière famille, il apparaît clairement que la lutte anti-corruption n"est
pas une priorité pour les principaux acteurs politiques français : ni l"exécutif, ni les partis, ni le
Parlement ne se montrent particulièrement sensibles à cet enjeu. En outre, lorsque l"on analyse la
gouvernance de ces institutions sous l"angle de leur transparence, redevabilité (capacité à rendre
compte) et intégrité, tant du point de vue des règles que des pratiques, celles-ci n"apparaissent pas
d"avantage comme exemplaires.6 http://www.transparence-france.org/e_upload/pdf/barometer_report_2010_fr.pdf
7 Sandra Hoibian, Baromètre de la cohésion sociale, CREDOC, Note de synthèse, juin 2011.
8 Pour une vision plus nuancée des conséquences sociales et politique des processus de globalisation voir Suzanne Berger,
Notre première mondialisation, leçons d"un échec oublié, Editions Le Seuil, 2007 et du même auteur Made in monde. Les
nouvelles frontières de l"économie mondiale, Editions du Seuil, 2006.9 Voir Y. Mény, La corruption de la République, Fayard, 1992, p.27.
5 Des institutions globalement solides, à la gouvernance perfectible et faiblement impliquées dans la lutte contre la corruptionUne lecture en fonction de la capacité, de la gouvernance et du rôle dans le système national
d"intégrité des différents piliers fait apparaître d"autres lignes de force et de faiblesse. Le plus
souvent, la capacité des piliers (leurs ressources et leur indépendance) semble relativement
robuste. L"évaluation de leur gouvernance (appréhendée par le prisme de leur transparence, de
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