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N° 688
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2017-2018
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 juillet 2018RAPPORT D´INFORMATION
FAIT au nom de la délégation sénatoriale aux outre mer (1) sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la prévention, l'alerte et la ge stion de l' urgence),Par M. Guillaume ARNELL,
Rapporteur coordonnateur,
M. Mathieu DARNAUD et Mme Victoire JASMIN,
Rapporteurs,
Sénateurs
Tome 1 : Rapport
(1) Cette délégation est composée de : M. Michel Magras, président ; MM. Maurice Antiste, Stéphane Artano, Mme Esther Benbassa, MM. Pierre Frogier, Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Jean-François Longeot, Mme Vivette Lopez, MM. Victorin Lurel,
Dominique Théophile,
vice-présidents ; M. Jacques Genest, Mmes Victoire Jasmin, Viviane Malet, M. Gérard Poadja, secrétaires ;
M. Guillaume Arnell, Mme Viviane Artigalas, MM. Jean Bizet, Patrick Chaize, Mme Catherine Conconne, MM. Mathieu Darnaud, Michel
Dennemont, Mme Nassimah Dindar, M. Daniel Gremillet, Mme Jocelyne Guidez, MM. Didier Guillaume, Abdallah Hassani, Mme GisèleJourda, MM. Antoine Karam, Nuihau Laurey, Henri Leroy, Thani Mohamed Soilihi, Georges Patient, Mme Catherine Procaccia,
MM. Michel Raison, Jean-François Rapin, Claude Raynal, Charles Revet, Gilbert Roger, Jean Sol, Mme Lana Tetuanui, M. Michel Vaspart.
- 3 -SOMMAIRE
Pages SYNTHÈSE DES CONSTATS ET RECOMMANDATIONS ............................................... 9INTRODUCTION
.................................................................................................................... 19
PREMIÈRE PARTIE - LES OUTRE-MER, TERRITOIRES CONFRONTÉSÀ UNE KYRIELLE DE RISQUES NATURELS ...................................................................... 23
A. DES ALÉAS MULTIPLES ET PARFOIS CUMULATIFS, UNE VULNÉRABILITÉPLURIELLE .......................................................................................................................... 23
1. Une grande diversité d'aléas sur l'ensemble des territoires
................................................... 232. Les outre
-mer, des territoires vulnérables ............................................................................. 27
B. DES RISQUES LIÉS À LA GÉOLOGIE ................................................................................ 28
1. Séismes ................................................................................................................................ 28
2. Risque volcanique ................................................................................................................ 31
3. Mouvements de terrain ........................................................................................................ 33
C. DES RISQUES LIÉS AU CLIMAT ET À LA GÉOGRAPHIE DES TERRITOIRES ............. 341. Tempêtes et cyclones ............................................................................................................ 34
2. Des inondations caractérisées par des débordements brutaux de cour
s d'eau ......................... 373. Feux de forêts
37D. DES RISQUES LIÉS
À L'EXPOSITION
LITTORALE ......................................................... 381. Submersions marines ........................................................................................................... 38
2. Tsunamis ............................................................................................................................. 38
E. DES RISQUES NATURELS ÉMERGENTS .......................................................................... 39 1. Algues sargasses .................................................................................................................. 39
2. Érosion du trait de côte ........................................................................................................ 41
3. Risques sanitaires liés aux maladies vectorielles ................................................................... 43
DEUXIÈME PARTIE - CONNAÎTRE, ADAPTER, PRÉPARER :CALIBRER LES MOYENS
À HAUTEUR DES ENJEUX ...................................................... 45I. IDENTIFIER LES RI
SQUES ET ADAPTER LES
TERRITOIRES :
UNE MISSION D'ENVERG
URE ....................................................................................... 45 A. CARTOGRAPHIER LES RISQUES, PREMIÈRE ÉTAPE DE L'ACTION .......................... 451. Le PPRN, outil central de la prévention... ........................................................................... 45
2. ... inégalement actualisé et parfois indisponible ................................................................... 49
B. ADAPTER LES TERRITOIRES : UNE MISSION COMPLEXE ........................................... 521. Un besoin tant d'études que de travaux d'infrastructures et d'aménagement ........................ 52
2. Le difficile déplacement et relogement des populations
.......................................................... 57 - 4 - RISQUES NATURELS MAJEURS :URGENCE DÉCLARÉE OUTRE-MER
C. AFFECTER LES MOYENS NÉCESSAIRES : FONDS BARNIER ET FONDS EUROPÉEN D'INVESTISSEMENT (FEI), OUTILS PRIVILÉGIÉS DE LAPRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ........................................................................ 58
1. Le fonds Barnier, dispositif de référence mal mobilisé : aller vers un nécessaire
assouplissement ................................................................................................................... 59
2. Le plan séisme Antilles ........................................................................................................ 65
3. La nécessité d'un fonds de prévention des risques dans les collectivités du Pacifique ............. 67
4. Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), fourre-tout sans priorisation de la
prévention des risques......................................................................................................... 68
II. S'ENTRAÎNER ET SE FORMER : TOUS ACTEURS FACE AUX CRISES .................... 71 A. ANTICIPER LA RÉPONSE DE SÉCURITÉ CIVILE : UN TRAVAILDE LONG TERME ............................................................................................................... 71
1. Une organisation de la réponse d'urgence par les services de l'État....................................... 71
2. Les maires, responsables locaux historiquement en première ligne ........................................ 72
3. Les exercices, une nécessité pour les services de l'État .......................................................... 74
B. FORMER LES POPULATIONS : UNE " CULTURE DU RISQUE » À REVIVIFIER ......... 781. La formation et l'information continue des populations ........................................................ 78
2. Les exercices d'ampleur
: un vecteur à systématiser .............................................................. 84 III. CONNAÎTRE POUR MIEUX ANTICIPER : L'ENJEU CRUCIALDE LA RECHERCHE .......................................................................................................... 85
A. LE BRGM .............................................................................................................................. 85
B. MÉTÉO FRANCE .................................................................................................................. 87
C. L'IPGP ET LES OBSERVATOIRES VOLCANOLOGIQUES ET SISMOLOGIQUES ......... 89 TROISIÈME PARTIE - SURVEILLER, ALERTER : DES DISPOSITIFS POUR UNE MEILLEURE ANTICIPATION ET UNE RÉACTIVITÉ RENFORCÉE ...................... 91 I. DE LA COLLECTE ET L'EXPERTISE DES DONNÉES À L'IMPLICATION DANS LE PROCESSUS DE DÉCISION : CONFORTER LES OPÉRATEURS DANS LEURS MISSIONS DE SURVEILLANCE ET DE VIGILANCE ........................ 91 A. DES SERVICES SCIENTIFIQUES COMPLÉMENTAIRES COUVRANT L'ENSEMBLE DES RISQUES AVEC DES MOYENS LIMITÉS .......................................... 911. La surveillance des risques climatiques
: les outre-mer, territoires sans radar ? .................... 912. Une mission parfois internationalement partagée : le cas de la surveillance cyclonique ......... 96
3. Risques sismique et volcanique
: un partage de la mission selon les territoires ...................... 97 B. DES OPÉRATEURS DE SURVEILLANCE OU DE RECHERCHE DE PLUS EN PLUS MOBILISÉS SUR DES MISSIONS NOUVELLES DE VIGILANCE ETD'APPUI DIRECT À LA
DÉCISION ................................................................................... 971. L'expérience du projet SPICy à La Réunion ......................................................................... 98
2. Une collaboration opérationnelle inédite BRGM-Météo France lors d'Irma ........................... 99
3. Le cas des lahars à la Martinique.......................................................................................... 99
- 5 - II. L'ALERTE, DE L'INFORMATION DES POPULATIONS À LA MOBILISATIONDES SERVICES ................................................................................................................... 100
A. MIEUX EXPLOITER LES ÉTAPES DE VIGILANCE ET PRÉ-ALERTE ............................ 1001. Une chaîne d'organisation distincte de celle de l'hexagone et différente d'un outre-mer à
l'autre ................................................................................................................................. 100
2. Une étape à rentabiliser pour la mobilisation des services et la préparation des
populations et des opérateurs ............................................................................................... 101
B. ALERTER EFFICACEMENT : UN IMPÉRATIF D'IMMÉDIATETÉ MALGRÉ DES MOYENS INSUFFISANTS, PARFOIS INDIGENTS VOIRE INEXISTANTS .................... 1011. Un réseau de
sirènes " de base » presque inexistant .............................................................. 102
2. À quand le déploiement de la nouvelle génération de sirènes
? .............................................. 1033. Un recours aux alertes téléphoniques à calibrer selon le contexte territorial .......................... 104
4. Une mission parfois assurée au niveau international : le cas des alertes ascendantes
tsunamis ............................................................................................................................. 105
C. UNE EXIGENCE DE L
ISIBILITÉ ACTUELLEMENT INSUFFISAMMENT REMPLIE .... 1061. Lors de crises " classiques » : l'exemple de La Réunion ......................................................... 106
2. Lors de crises importantes : vers une déclaration de l'état d'urgence ? .................................. 108
QUATRIÈME PARTIE - SECOURIR : PILOTER LA GESTION DE L'URGENCEDANS CHACUNE DE SES
PHASES ..................................................................................... 113 I. ASSURER LA CONDUITE D'UNE ACTION COORDONNÉE ET EFFICACEDANS L'URGENCE ............................................................................................................ 113
A. AMÉLIORER LA GESTION LOCALE DES CRISES ........................................................... 113
1. Une mission de
l'État assurée par les préfets et hauts-commissaires en lien avec les autorités politiques locales .............................................................................................. 1132. Des dispositifs de sauvegarde à renforcer pour garantir
et pérenniser la capacité d'actionet de décision ....................................................................................................................... 114
3. Le cas particulier de la Nouvelle
-Calédonie .......................................................................... 115 B. RENFORCER LA DIMENSION COLLECTIVE DE LA GESTION DE CRISE ................... 1171. Prévoir une plus étroite association des élus ......................................................................... 117
2. Assurer des liens constants avec les médias, partenaires clés ................................................ 118
3. Impliquer davantage la population, actrice de la sécurité civile ............................................. 118
C. LORS DE CRISES MAJEURES, UN PILOTAGE AU SOMMET À CLARIFIER ................ 1181. La zone de défense, échelon
crucial outre-mer : dont il convient de garantir la cohérenceet la mission sur l'ensemble de la zone ................................................................................. 118
2. Lors de crises majeures
: la gestion ministérielle, voire interministérielle à Paris .................. 119 II. REVISITER LES MOYENS DE LA SÉCURITÉ ET DES SECOURS OUTRE-MER :DES TERRITOIRES DÉLAISSÉS ...................................................................................... 124
A. DES MOYENS DE SÉCURITÉ CIVILE PLURIELS MAIS TRÈS INÉGAUX ...................... 1241. Une organisation à l'échelle territoriale ou communale ......................................................... 124
2. Des moyens souvent insuffisants
voire indigents.................................................................. 1253. Compter sur les renforts n'est pas une option : la question du positionnement des forces ...... 128
- 6 - RISQUES NATURELS MAJEURS :URGENCE DÉCLARÉE OUTRE-MER
B. DANS DES TERRITOIRES INSULAIRES OU LITTORAUX, LE SAUVETAGEEN MER, COMPLÉMENT INCONTOURNABLE ............................................................. 129
1. La surveillance et le sauvetage en mer dans les outre
-mer ..................................................... 1292. Lors d'Irma, le déploiement d'une action d'envergure ........................................................... 130
C. LES FORCES ARMÉES, UN APPUI PRÉCIEUX EN CAS DE CRISE MAJEURE,MAIS JUSQU'À QUAND ? .................................................................................................. 131
1. Des moyens militaires en baisse sur les territoires et qui demeurent sous tension ................. 131
2. Dans le cas d'Irma, un soutien nécessaire sur le territoire
.................................................... 1343. Des coopérations internationales à développer : l'exemple de FRANZ dans le Pacifique ........ 137
III. L'IMMÉDIAT APRÈS-CRISE : UNE SECONDE PHASE DE L'URGENCE ................ 138 A. POURVOIR AUX BESOINS PRIMAIRES DE LA POPULATION ET RÉTABLIRLES RÉSEAUX PRIORITAIRES ........................................................................................... 138
1. Garantir la sécurité des populations et des biens mais aussi des forces de secours
et d'intervention sanitaires et techniques ............................................................................. 1382. Routes, ports, aéroports ....................................................................................................... 138
3. Permettre l'approvisionnement en eau, vivres et
médicaments et un accès à l'électricitéet aux télécommunications ................................................................................................... 140
4. Les déchets, enjeu de l'immédiat après
-crise ......................................................................... 142 B. PORTER ASSISTANCE AUX POPULATIONS : UNE MISSION PLURIELLE,DES ACTEURS À VALORISER ........................................................................................... 143
1. Les
organisations de protection civile, acteurs clés de la sortie de crise .................................. 143