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mples montrent que, si les défaillances de la gestion des affaires publiques sévissent sur une

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Gestions Publiques - Economiegouvfr

estion publique et de la réforme des administrations Dans le domaine de l 'emploi Chef du département des affaires économiques et financières Centre d'analyse stratégique

LA BONNE GOUVERNANCE DE LADMINISTRATION

mmencer, l'administration publique se défini comme l'appareil de gestion des affaires publiques

Bonne Gouvernance

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NOUVELLEGESTION PUBLIQUE

CHANCES ET LIMITES

D'UNE RÉFORME DE L'ADMINISTRATIONTravaux CETEL, N° 48 - Février 1997Centre d'étude, de technique

et d'évaluation législatives(CETEL)Université de GenèveFaculté de droit

Uni Mail

CH 1211 GENÈVE 4

TABLES DESMATIÈRES

DELLEY Jean-DanielNouvelle

gestion publique. Quandl'Etat sedonne les moyens de sonaction 1

HALDMEMANN Theo

ZumStandder NPM/WOV-Reformprojektein

der Schweiz15HALDEMANN Theo

PrinzipiendesNew Public Management (NPM) and der

wirkungsorientierten Verwaltungsfiihrung (WOV)31

FINGER

MathiasLe New Public Management - reflet et initiateur d'un changement dans la gestion des affaires publiques41

HORBER-PAPAZIAN Katia

La nouvelle gestion publique: le point de vue du politologue61

KNOEPFEL Peter

LeNew Public Management:

Attentes insatisfaites ou échecsprépro-

grammés -Unecritique à lalumièredel'analyse des politiques publiques73

MASTRONARDIPhilippe

Aspectsjuridiquesdu nouveau management public93

MARSAUD Jacques

Recul, redéploiement ou déploiement du management dans les communes? Questions et tentatives de réponses à partir de l'expérience de Saint-Denis ....105

Ce cahier contient les exposés présentés lors d'un colloque sur la nouvellegestion publique organisé par l'Institut universitaireKurt

Bôsch (Sion) et leCentre d'étude, de technique et d'évaluation législatives de la Faculté de droit(Université de Genève) et qui s'est tenu à Sion du 2 au 4 octobre 1996.Liste des intervenants

Bernard DAFFLON,

professeuràl'UniversitédeFribourg

Jean-Daniel DELLEY,maître d'enseignementet de

rechercheàl'

Universitéde

Genève

Mathias FINGER,professeuràl'Institut

deHautesEtudes en administration publique,Lausanne Theo HALDEMANN,collaborateur scientifiqueàl'Universitéde Saint Gall Katia HORBER-PAPAZIAN,professeur-suppléantàl'InstitutdeHautesEtudes en administrationpublique,Lausanne Peter KNOEPFEL,professeuràl'InstitutdeHautesEtudes en administration publique,Lausanne JacquesMARSAUD,Secrétaire généralde laMairiede Saint-Denis, chargé de coursà la Sorbonne et àl'Institut d'études politiques,Paris PhilippeMASTRONARDI,professeuràl'Universitéde Saint Gall

Nouvellegestionpublique

Quand l'Etat se donne les moyens de son actionJean-DanielDelley1.Introduction

Les idées de la nouvelle gestion publique (NGP) ont fait une entréeremarquée sur le marché helvétique des réformes. Articles, collo-

ques, conférences se succèdent à un rythme soutenu et des appli-cations concrètes sont mises en

oeuvredans de nombreuses collec-tivités

publiques (Confédération, cantons, communes).S'agit-ild'un effet de mode, fréquent dans le domaine de la gestion

d'entreprise,ou d'une campagne de promotion savamment orches- trée ? Ou faut-il y voir une perfidie des néo-libéraux, revêtant de l'habitde la modernité gestionnaire leur volonté d'affaiblir l'Etat et

de restituer au secteur privé les activités publiques rentables ? Lesoupçon est justifié si l'on se réfère à l'expérience anglaise amorcée

parMargaretThatcher et que poursuit l'actuel gouvernement con- servateur,mais aussi à la vague de démantélement des prestations publiques qui submerge aujourd'hui les Etats-Unis. S'agit-ilplus prosaïquement de recettes très pragmatiques suscitées par les impasses budgétaires des collectivités publiques et le refus des contribuables de voir augmenter la charge fiscale ? Des recettes hâtivement recouvertes d'un vernis théorique? Ilest difficile de répondre de manière péremptoire à ces interro- gations.Chacune d'elles contient peut-être une part de vérité. La réponse est d'autant plus ardue que les catégories politiques sont sérieusement mises à mal par les expériences concrètes de NGP. Des Etats-Unis à Saint-Denis, dans la banlieue rouge de Paris, en passant par la Suisse, on voit des exécutifs situés aussi bien à droite qu'à gauche de l'échiquier politique s'essayer à ces réformes.

Au-delà des raisons conjoncturelles qui peuvent expliquer la séduc-tion exercée par les principes de la NGP et leur application plus ou

moins fidèle, se pose une question plus fondamentale: y a-t-il une 1

transformation du rôle de l'Etat et de ses rapports avec la sociétéqui justifie des modes d'action nouveaux et des changements radi-caux dans le fonctionnement de l'appareil administratif ? Et en quoi

ce qu'on désigne comme la NGP répond-il à cette transformation?C'est à ces deux questions que nous voulons tenter de répondre.2.La transformation du

rôlede

I'Etat

Avant d'examiner si la NGP constitue une réponse adéquate à latransformation du rôle et des tâches de l'Etat contemporain, il faut

brièvement décrire les étapes de cette transformation. La description ci-après est sommaire. Elle se limite à cerner des

types qui n'ont bien sûr jamais existé à l'état pur et qui se sontconcrétisés historiquement à des degrés divers et à des momentsdifférents selon les pays. Par ailleurs, ces types ne se sont pas suc-cédés, par élimination du type ancien au profit du type nouveau,

mais plutôt complétés par adjonction: ainsi l'Etat libéral n'a pas cédélaplace un beau jour à l'Etat interventionniste; il s'est progressive-

ment modifié, sous la pression des demandes de la société, perdantfinalement les traits majeurs du type libéral tout en en conservantcertainsaspects.

Pour chacune de ces étapes, nous évoquerons succintement deux champs d'intervention -la lutte contre l'alcoolisme et la protection de l'air (encadrés)- de manière à mettre en évidence les transfor- mations successives du rôle de l'Etat et de ses rapports avec la so- ciété.

2.1L'Etat libéral

Les sociétés modernes rompent avec le pouvoir monarchique et le droit divin en faisant appel, pour la conduite de leurs affaires, aux mécanismes du contrat et du marché. Pour assurer le bon fonction- nement de ces mécanismes, l'Etat est investi d'une fonction d'ordre; ildéfinit les règles du jeu dans le cadre desquelles les individus, libres et égaux, peuvent déployer leurs activités en vue de maximi- ser leurs intérêts, et il veille au respect de ces règles.2

Pour le surplus et conformément au principe de subsidiarité, l'Etatlibéraln'exerce qu'une fonction supplétive, lorsque la société civile

ne parvient plus à résoudre ses problèmes.La lutte contre l'alcoolismeEn matière sociale, l'Etat laisse à la société civile le soin deproduirer et d'organiser la solidarité. Dans le cas de la lutte contre

l'alcoolisme, on observe l'existence d'un réseau d'acteurs privés qui

prend en charge ce problème et joue un rôle actif dans la définitiond'une politique publique. L'Etat, mis sous pression par ces acteurs,

se limite à préciser les règles du jeu, en renforcant le contrôle sur la

production et la vente des spiritueux, et à distribuer le produit deladîme de l'alcool (Bütschi/Cattacin 1994)La protection del'air

Dans le cadre de l'Etat libéral, le problème de la pollution

atmosphérique est essentiellement abordé par le biais du droit depropriété, c'est-à-dire du droit privé. Le droit de propriété permet

au propriétaire de se défendre contre des émissions excessives du voisinage qui porteraient atteinte au libre usage de son bien. Mais à l'inverse,ce droit autorise également à émettre des émissions polluantes pour autant que ces dernières n'incommodent pas de manière abusive les propriétaires voisins.

Le fait que la qualité de l'air ne soit pas perçu comme un biencollectif ressort également des quelques règles de comportement

qu'établit le droit de police dans le but de protéger l'ordre public. (Delley1992)

2.2L'Etat interventionniste

L'Etat interventionniste, qu'on qualifie également de social ou deprovidence, n'apparaît pas soudainement. Il se développe d'abord

au gré de la prise de conscience des inégalités et des injustices quelemarché et le libre jeu des volontés ne parviennent pas à éliminer

etdes revendications exprimées pour les atténuer.A la fonction d'ordre qui caractérise l'Etat libéral, se superpose celle

de redistribution de la richesse et de fourniture de biens et deservices qui doivent compenser les inégalités.La crise économique de l'entre-deux guerre et le deuxième conflitmondial donnent une impulsion décisive à l'Etat interventionniste.Ce dernier ne se limite plus à effectuer des corrections sociales; il

devient un acteur dominant dans le processus de développement de la société. C'est à lui qu'il incombe d'assurer les fonctions-clé de la

croissance économique: la construction des équipements et desinfrastructures, la formation et la recherche notamment. C'est à luiencore que revient la tâche de maintenir les grands équilibres éco-

nomiques (monnaie, emploi, prix) et d'arbitrer l'occupation d'un territoire limité et convoité de toutes parts. Le temps est aux politi- ques publiques, aux conceptions globales et à la planification. L'Etat

se fixe des objectifs ambitieux qui visent à la transformation de lasociété et s'investit activement dans leur réalisation.La lutte contre l'alcoolisme

Le développement de l'Etat-providence se traduit par la préémi- nence étatique dans la production et l'organisation de la solidarité.

L'Etat n'intervient plus à titre subsidiaire mais prend en main etdéfinit les orientations de la politique sociale.

Dans la lutte contre l'alcoolisme, par exemple, l'Etat relègue au second plan les acteurs privés qui maintenant conforment leur action aux modèles de gestion définis par l'Etat, dans un cadre médicaliséetprofessionnalisé (Bütschi/Cattacin1994).4 La protection del'airLe réglement des conflits sur la base du droit privé et les mesures

de police, appliquées de manière ponctuelle, ne permettent pas derépondre à l'aggravation de la pollution atmosphérique provoquéepar le développement économique et l'explosion du trafic automo-bile.L'Etatmet en place une politique globale de l'environnement

dont la protection de l'air constitue l'un des volets. Il fixe des stan-

dards de qualité de l'air et édicte une série de mesures destinées àatteindre ces objectifs.Mais le droit édicté ne constitue pas un ca-

dre, une règle du jeu dont le seul respect garantirait la réalisation des buts visés; il n'est qu'un instrument au service de ces buts, ins- trument susceptible d'adaptations constantes au gré des résultats obtenus. Ainsi, lorsque les valeurs d'immissions (les indicateurs de la qualité de l'air recherchée) ne sont pas respectées, les prescriptions sont renforcées et de nouvelles mesures sont imposées (Delley 1992). 2.3La

crisede l'Etat-providenceLes difficultés économiques qui se manifestent dès le début desannées 70 ont certainement contribué à révéler les limites de l'Etat-providence.Mais révélation ne vaut pas explication. Certes la crise

économique met en difficulté les finances publiques et freine lacroissance continue des dépenses de l'Etat comme mode de réponse

aux problèmes de la société. Mais la mise en question de l'Etat-providence ne résulte pas seulement et d'abord d'une impasse

financière. De manière générale, on observe un désenchantement à l'égard de l'action étatique, une crise de confiance qui résulte du fossé entre les

ambitions affichées par l'Etat interventionniste et les résultatsdont il peut se prévaloir. En matière sociale et dans le domaine de

la santé, le soupçon pointe que l'accroissement du bien-être n'est pas proportionnel à l'augmentation des dépenses publiques. Dans le champ économique, l'action de l'Etat apparaît plus paralysante que stimulante, quand elle n'est pas tout simplement contre-productive.5

Les analystes de ce qu'on a appelé "la crise de l'Etat-providence"(Cf.notamment Ewald 1986, Habermas 1981, Morand 1991,

Rosanvallon 1981,Willke 1992) sont d'accord pour imputer cettecrise à la complexification croissante de la société et à l'impossibilitéoù se trouve l'Etat de piloter cette société sans une collaborationétroite avec les acteurs sociaux. Cette complexité accrue se traduit

par une autonomisation des grands sous-systèmes sociétaux (éco- nomie, science, éducation, santé...) dont la logique de fonctionne-

ment met en échec le guidage étatique.Le modèle de l'Etat-providence a bien fonctionné aussi longtemps

qu'il s'est agi de fournir des prestations de base homogènes dansune société relativement stable et homogène elle aussi. Le modèle acommencé à se gripper lorsqu'il a été confronté à une société en

évolution de plus en plus rapide, sociologiquement éclatée et expri-mant par conséquent des demandes différenciées.

L'Etat a peine à réagir à cette évolution. Son administration, orga- nisée hiérarchiquement et soumise au principe de légalité -l'action publique doit constamment s'appuyer sur une base légale-, manque de souplesse pour répondre à la diversification et à la transforma- tion des demandes de la société. Elle conduit son action selon les règles de droit qui détaillent les comportements auxquels elle doit se conformer, et non en fonction du principe d'efficacité. En matière de dépenses, elle est totalement liée à un budget pointilleux qui a la

prétention de définir, une année à l'avance, l'affectation précise desressourcesdisponibles.

Le cadre de l'action administrative n'est pas adapté aux ambitions de l'Etat interventionniste.Ni les instruments juridiques ni l'organi- sation de l'appareil étatique ne répondent aux exigences d'une con- duite finalisée de la société. Or les ambitions de l'Etat intervention-

niste, le rôle qu'il s'est vu confier dans la préservation des grandséquilibres de la société sont devenus des critères de sa légitimité:

les

autorités ne sont plus légitimées dans leur action par leur seulstatut et par la grâce des procédures démocratiques qui ont présidé

à leur désignation; elles tirent leur légitimité surtout des résultats qu'elles peuvent faire valoir. Lorsque les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes, c'est la légitimité des autorités qui est affai- 6

blie, c'est l'Etat interventionniste qui doit faire face à une crise deconfiance.La lutte contre l'alcoolisme

Le rôle prédominant de l'Etat et la para-étatisation de la lutte con-tre l'alccolisme induisent des modèles standardisés de prévention etde prise en charge qui ne parviennent pas à répondre de manièreefficace à la diversité et à la complexité des situations d'alcoolisme.

La perte d'autonome des organisations privées -elles ne jouent plusqu'un rôle complémentaire à celui de l'Etat- rend plus difficile lecontact avec les personnes visées par les mesures de lutte contre

l'alcoolisme(Bütschi/Cattacin

1994).La protection del'air

On observe que le respect des prescriptions réglementaires par les

émetteurs de substances polluantes ne constitue pas une conditionsuffisante du succès de la politique de protection de l'air. Une ges-tion de type réglementaire se heurte à la complexité des causes dela pollution de l'air et aux logiques de comportement des acteurs

impliqués.Le rapport coût/résultat -l'efficience- desmesures pres- critesest loin d'être optimal: l'assainissement de certains émetteurs exige un investissement relativement élevé pour une faible réduc-

tion de la pollution; à l'inverse, d'autres émetteurs, qui pourraientréduire facilement et à moindre frais leurs émissions bien en-des-

sous des valeurs prescrites, ne le font pas par manque d'incitation (Delley1994a).

2.4L'Etat propulsif

L'Etat libéral exerce une fonction supplétive dans une société qui fonctionne pour l'essentiel par auto-régulation. De l'Etat interven- tionniste,parce qu'il prend en charge directement les problèmes de la société -fixant des objectifs et gérant les moyens de les réaliser-, on a pu dire qu'il colonise la société (Habermas). En réaction à cette emprise croissante de l'Etat sur la société et à l'échec relatif de l'Etat interventionniste s'est développé un discours 7

dit "néo-libéral", plaidant pour un Etat plus modeste et un recoursaccru aux mécanismes du marché comme principe régulateur de lasociété. S'agit-il d'un retour au modèle de l'Etat libéral? A ne pren-

dre en considération que le discours, on pourrait le croire. La réali-té,même si elle varie d'un Etat à l'autre, est plus complexe.En effet, derrière les déréglementations et le retrait de l'Etat, par-fois effectifsmais le plus souvent déclaratifs, on peut observer un

réajustement de l'action publique et des rapports entre l'Etat et la société.Le principe de subsidiarité revient au premier plan, mais avec un sens nouveau. Contrairement à l'Etat libéral qui n'intervient qu'en dernier ressort, lorsque l'échec de la société civile est mani-quotesdbs_dbs19.pdfusesText_25

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Gestion des affaires publiques: de lévaluation à laction