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chives de la Communauté urbaine de Montréal Mis à part la question du contrôle financier des municipalités qui en sont membres, les Après un bref survol de la situation du transport sur l'île de Montréal au début des années tropolitaine tout en conservant l'indépendance administrative et politique des municipalités

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Université du Québec �

INRS-Urbanisation �

RAPPORTS DE POUVOIR ET ENJEUX MÉTROPOLITAINS �

DANS L'AGGLOMÉRATION MONTRÉALAISE,

1920-1961 : �

LES PROBLÈMES DE L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE, DE LA � PLANIFICATION DU TERRITOIRE ET DU TRANSPORT DES PERSONNES � par

Stéphane PINEAULT

B. Sc. Urbanisme

Thèse présentée �

pour l'obtention � du grade de Philosophire doctor (Ph.D.) en Études urbaines � (programme offert conjointement par I1NRS-Urbanisation et l'UQAM) �

Jury d'évaluation

Président du jury et examinateur interne Jacques LÉVEILLÉE

Département de science politique

Université du Québec à Montréal

Examlnabice externe Michèle DAGENAIS

Département d'hIstoire

Université de Montréal

Examinateur externe Andrew SANCTON

Department of Political Science

University of Western Ontario

Examinateur Interne Marc V. LEVINE

Department of History

University of Wisconsin-Milwaukee

Directeur de recherche7' Jean-Pierre COWN

INRS-UrbanÎsation

Codirecteur de recherche Robert PETREW

Département d'études urbaines et touristiques

Université du Québec à Montréal

Thèse soutenue le 30 octobre 2000

© droits réservés de Stéphane Pineault, 2000

RÉSUMÉ �

Cette thèse analyse la question des rapports de pouvoir et des enjeux métropolitains à

Montréal, entre 1920 et 1961, à la lumière des problèmes plus spécifiques de l'organisation

institutionnelle, de la planification du territoire et du transport des personnes. Pour mieux comprendre ces rapports de pouvoir, l'analyse s'appuie sur l'approche des régimes politiques urbains. Cette approche propose une conception du pouvoir en termes de

" production sociale », conception selon laquelle la création d'une alliance, entre des acteurs

privés et publics, est nécessaire pour que des " politiques publiques significatives» se réali

sent. À partir de sources documentaires qui permettent de saisir le jeu des acteurs concer

nés, la recherche explore la nature des rapports de pouvoir caractérisant les enjeux métropo

litains en se questionnant sur la présence d'une régime politique urbain, ou métropolitain, à l'échelle de l'agglomération montréalaise. La notion de régime insiste sur l'mportance des ressources pour bien comprendre la

façon dont les alliances apparaissent. Dans le cas de l'alliance observée dans l'agglomération

de Montréal, deux acteurs sont mieux situés pour mener à bien des politiques métropolitai

nes. Premièrement, la Ville de Montréal, tant en raison de son poids démographique et de l'mportance de ses ressources fiscales et professionnelles. Deuxièmement, le gouvernement du Québec qui dispose d'un pouvoir, d'abord de contrainte et de tutelle, mais aussi financier, qui lui permet de mener les politiques publiques qu'il privilégie. Au terme de l'analyse, l'hypothèse selon laquelle l'année 1921 marque le début d'un nouveau type de rapport entre Montréal, certaines municipalités de la banlieue de 111e et le gouvernement provincial est vérifiée partiellement. Mais la seconde partie de cette hypo thèse, selon laquelle cette nouvelle dynamique, qui prend la forme d'un régime politique

urbain de type " réformiste métropolitain», qui réussit à se maintenir pendant plusieurs an

nées, ne s'avère pas exacte. En effet, bien que la création de la Commission métropolitaine

de Montréal puisse être interprétée comme le fruit d'une alliance à laquelle participe la Ville

il

de Montréal, les représentants socio-économiques et les municipalités de banlieue, plusieurs

difficultés empêchant cette alliance de se renforcer dénotent plutôt l'affirmation des pouvoirs

de la Ville de Montréal et du gouvernement provincial. le régime politique métropolitain de

l'agglomération montréalaise qui existe entre 1920 et 1961 peut, en ce sens, être qualifié de

régime "ville centre-dépendant de l'État ». C'est-à-dire que la production des politiques

publiques métropolitaines significatives est essentiellement accomplie par une collaboration entre la Ville de Montréal et le gouvernement du Québec. Dans ce contexte, et plus particulièrement à la lumière du rôle restreint joué par le

secteur privé dans cette alliance, le cas de l'agglomération montréalaise répond difficilement

aux critères normalement reconnus par la littérature pour identifier l'existence d'un régime

PQlitique. Pour accepter que le type d'alliance existant entre le gouvernement du Québec et

la Ville de Montréal soit qualifié de régime politique urbain, ou métropolitain, la notion de

régime doit donc être réinterprétée. Cette relecture éclaire deux différences fondamentales qui distinguent cette recherche

de la plupart des études ayant utilisé l'approche des régimes politiques urbains, différences

qui apparaissent déterminantes pour la nature des rapports de pouvoir identifiés id. la pre

mière différence apparaît liée à la tradition des provinces canadiennes en matière de gestion

municipale où, contrairement au contexte américain, le gouvernement de tutelle exerce un contrôle important sur les municipalités. la deuxième distinction concerne la nature des

alliances à l'échelle métropolitaine qui, à la différence des alliances à l'échelle urbaine, dé

pendent avant tout des ressources gouvernementales et des municipalités qui forment l'agglomération, plutôt que des ressources du secteur privé.

Directeur de recherche

Codirecteur de recherche

REMERCIEMENTS

Autant une thèse est une démarche individuelle et solitaire, autant elle ne saurait être réalisée sans la contribution et le soutien, à plusieurs niveaux, de nombreuses personnes. Je désire remercier en particulier mon directeur de recherche, Jean-Pierre Collin, qui

m'accompagne depuis le début de ce long processus; sa générosité, sa disponibilité, son

sens critique aiguisé ne se sont jamais démentis. Je dois beaucoup également à mon co

directeur, Robert Petrelli, qui est à l'origine de mon intérêt pour le phénomène urbain en

général et pour les enjeux métropolitains en particulier. Ses commentaires judicieux ont grandement orienté ce travail. Je remercie deux amis qui ont plus directement participé aux étapes finales de la ré daction. Dans un premier temps, Claire Poitras a bien voulu commenter une version de la thèse. Ses remarques ont permis de darifier certains passages et de raffiner la structure de l'ensemble. Gilles Bourdeau a également commenté la thèse en plus d'effectuer la correction linguistique avec une minutie remarquable. Cette recherche a pu se réaliser, en partie, grâce au soutien financier de l'Institut na tional de la recherche scientifique (programme de bourses d'études) et de la Fondation Des jardins (concours de subvention de recherche en études urbaines). Je remercie ces deux organismes pour leur aide. La richesse des sources documentaires reste difficile à exploiter sans l'aide de person nes qui en sont familières. Je suis ainsi redevable à plusieurs professionnels en gestion de documents et des archives. Je veux remercier tout particulièrement Monsieur Gilles Lafon taine, technicien en gestion de documents, qui m'a accueilli pendant plusieurs mois aux ar chives de la Communauté urbaine de Montréal. Je remercie également madame Lynne Tré panier, technicienne en gestion de documents et Monsieur Michel Marsan, responsable du service de la gestion des documents à la CUM, pour leur collaboration. De longs séjours se sont aussi déroulés à la Division de la gestion de documents et des archives de la Ville de

Montréal. Je tiens à remercier tout particulièrement Mesdames Hélène Charbonneau qui, la

iv

première, mla initié aux archives de la Ville et Lucie Pelletier qui a répondu avec diligence à

mes nombreuses demandes de consultation. Je remercie aussi les autres membres du per sonnel pour leur serviabilité. Je salue mes COllègues du doctorat dont le soutien, tant moral qu/intellectuel, ne siest jamais démenti : ils sont nombreux et sauront se reconnaître. Je remercie aussi chaleureusement mes parents, ma famille et mes amis pour leur at tention, leur écoute, leur sensibilité et leurs nombreux encouragements. Enfin, ma conjointe Julie et mon fils Raphaël méritent mes plus tendres remercie ments. Ce sont eux qui, quotidiennement, ont eu à subir les hauts et les bas de la vie avec un doctorant. Je ne leur dirai jamais assez combien leur présence a compté dans l'accomplissement et l'aboutissement de ce travail. Je leur dédie cette thèse qui, d'une cer taine manière, tente de comprendre comment des hommes et des femmes essaient de mieux vivre ensemble.

TABLE DES MATIÈRES

RESUME .•....•••••••....••.•••••••�........••.••...•••••..•••••.•�..••..•.•••.•...••.•••.••....•�.•..•••••••...•.....••••....••�

i

REMERCiEMENTS ••••....•••..••.••••••••�•••••••••••.•.••••••�••••••.•.•.....•••.•••••�••••.•••.•.•••......•••••�•••.••.. Ui

USI"E DES TABLEAUX ••••...........••..•.••..••.•••••..•.�.......•...•••••••.....•.........•.•.•�••••...•........•.. xi �

USI"E DES FIGURES •.•.•••••••.•••••••••�•••••..••.••••••••.•••••••�•••••••..•••.•.••••••�..•••.•••..•...•••••••••�•••. xiii

USI"E DES CARTES .••••••.••.....•••••...•.••�••••••••.••......•.••.....••�••••••.•..........•••••. 1.................. )t(\/ �

INTRODUCTION .•...........•.....••.•..•......•..•......•..••�...•.......•......•...••...•••.•.............�.•...•.••... 1

CHAPnREl �

LES ENJEUX MÉTROPOLITAINS ET LES RÉGIMES POLITIQUES URBAINS: �

PROBLÉMATIQUE ET APPROCHE ........................................................................�......... 7 �

1.1 La nature et l'évolution des enjeux métropolitains.............................................. 7 �

1.1.1 Les enjeux métropolitains: survol historique des arguments théoriques �

et des pratiques ........................................................................�............. 9 �

Jusqu'en 1960 : le renforcement du mouvement consolidationniste ......... 9 � Depuis 1950 : une explosion théorique où l'antinomie du débat � s'affirme puis s'atténue; une pratique dominée par la fragmentation .......14 � 1.1.2

Des acteurs aux attitudes difficiles à saisir ..............................................19 �

1.2 Le pouvoir local pour éclairer les enjeux métropolitains .....................................22 �

1.2.1 Un survol rapide des approches du pouvoir local .....................................23 �

-Le débat des community studies ..........................................................24 �

-L'économie politique urbaine................................................................25 �

1.2.2

Les régimes politiques urbains ...............................................................27 �

-Les hypothèses qUi sous-tendent le modèle ..........................................27 � -Le pouvoir en termes de " production sociale» et �

le concept de régime politique urbain .....................................................29 �

-Les études qui utilisent l'approche........................................................33 �

-Un apport original? Critique et réplique ...............................................36 �

vi

-Une approche adaptable?.................................................................... 39 �

CHAPITRE 2 �

LES ENJEUX MÉTROPOUTAINS DANS

L'AGGLOMÉRAll0N MONTRÉALAISE : �

MISE EN CONTEXTE ET HyPOTHÈSES........................................................................� 41

2.1 �l'agglomération montréalaise : état de la question et mise en contexte............. 41 �

2.1.1 �Une période peu analysée pour elle-même ............................................. 41 �

2.1.2 �Un survol du contexte de l'agglomération montréalaise ........................... 47 �

-Une poussée démographique qui exerce une pression sur � -Une évolution administrative rythmée par les demandes � d'amendements aux chartes de Montréal et � Une scène politique locale atomisée caractérisée par le cumul des �

-la période des annexions....................................................................47 �

les structures municipales ..................................................................... 50 �

-Un État présent qui intervient dans l'architecture du pouvoir ................. 58 �

des organismes métropolitains .............................................................. 66 �

mandats et l'apparition tardive des partis politiques locaux...................... 66 �

2.2 �

les rapports de pouvoir et les enjeux métropolitains entre 1920 et 1961 : �

une période charnière ........................................................................�............ 68 �

2.2.1 �

les politiques publiques métropolitaines: hypothèses et approche .......... 68 �

2.2.2 �

les sources documentaires et la méthodologie ....................................... 76 �

CHAPITRE 3

VERS UNE SOLUTION INSTITUll0NNELLE AUX PROBLÈMES MÉTROPOUTAlNS .. 83 � 3.1

Une commission devant solutionner deux problèmes ........................................ 84 �

3.2 �

Des commissaires représentatifs du milieu montréalais..................................... 85 �

3.3 �

les délibérations de la Commission de la charte de la cité de Montréal .............. 88 �

3.3.1 �

Des représentants de la banlieue qui commencent à s'organiser .............. 91 �

3.3.2 �les représentants de la banlieue devant la Commission .......................... 93 �

3.3.3 �

les sous-commissions entrent en scène ................................................. 99 �

3.3.4 �

l'élaboration de la nouvelle .charte de la Ville se poursuit en parallèle .... 100 �

3.3.5 �

Un sous comité conjoint pour accélérer le rythme des travaux ............... 101 �

3.3.6 �

Un projet réprouvé par la majorité des maires de l'île ........................... 104 �

3.4

Sur le terrain de la législature ...................................................................... 110 �

3.4.1 �

le projet de la nouvelle charte de la Ville ............................................. 111 �

3.4.2 �le projet de la Commission métropolitaine ........................................... 114 �

3.5 la loi créant la Commission métropolitaine de l'île de Montréal ....................... 118 �

vii

3.6 �ConclusÎoo................................................1 ••••••••••••••••••�• " ••••••••••••••••••�••••••••••••• 122 �

CHAPITRE 4

DU MANDAT INmAL DE LA COMMISSION MÉTROPOLITAINE �

AUX TENTATIVES

DE RÉFORMES, 1921-1939 .........................................................127

4.1 �Les premières années de la Commission métropolitaine de Montréal,

1921-1939.................................................. , ................................................. 129

4.1.1 �Les membres de la Commission ...........................................................129

4.1.2 Le mandat initial .................................................,."..................•...........133 �

4.1.3 �Une autorité et une existence tout de même contestées ........................136

4.1.4 �Une mission dont l'évolution est contrainte par

le gouvernement de tutelle ..................................................................142

4.2 �Les problèmes métropolitains entre 1921 et 1927: la planification de l'île de

Montréal et le système des arrondissements...................................................146

4.2.1 �La Ligue du progrès civique: lieu de rencontre et de diffusion pour des �

personnalités d'horizons divers .............................................................147

4.2.2 �L'Union des municipalités de la province de Québec :

lieu de rencontre et de diffusion pour les élus locaux .............................150

4.2.3 �Le mouvement de réforme métropolitaine à Montréal: �

une rencontre de la Ligue, de l'Union et de la Commission..................... 153

4.2.4 �Le système des arrondissements et le plan d'ensemble: indissociables...159

4.2.5 �La Commission d'étude sur le système des arrondissements ..................162

4.3 �La planification de l'île de Montréal entre 1929 et 1939 : �

une lutte entre la Ville de Montréal et la Commission métropolitaine

pour en acquérir la responsabilité ...................... ; ........................................... 167

4.3.1 �La suite de la campagne de la Ligue du progrès civique.........................169

4.3.2 �La Ville de Montréal tente de s'imposer

en matière de planification urbaine.......................................................171

4.3.3 �Le pacte fiscal de 1935 : une condition pour le succès des politiques

métropolitaines ou la confirmation de l'autonomie montréalaise?............176

4.3.4 �Le service d'urbanisme et de recherche de la Commission métropolitaine: �

une expérience métropolitaine qui se bute à plusieurs réticences ........... 178

4.3.5 �Le service d'urbanisme et de recherche: une dernière tentative de la

Commission métropolitaine pour s'imposer ...........................................183

4.3.6 �La Commission du troisième centenaire de Montréal: la Ville reprend �

4.4 �Conclusion........................................................................�............................192

viii

CHAPITRES �

LES TENTATlVES POUR UNE GEmON MÉTROPOUTAINE DU TRANSPORT, �

1920-1939........................................................................�......................................... 197

5.1 �La problématique du transport collectif et individuel sur l'île de Montréal .•....•.• 198 �

5.1.1 Le transport en commun toujours dominant ......................................... 198 � 5.1.2 Le transport en commun: des origines privées � aux premières tentatives de régulation publique ................................... 203 � 5.1.3 Un réseau routier public qui se met en place alors que l'utilisation du � transport en commun atteint son apogée ............................................. 205 � 5.1.4

Le problème de la circulation ............................................................... 209 �

5.2

Les solutions réformistes au prOblème du transport et de la circulation ............ 210 �

5.3 Le cas du boulevard métropolitain: une politique publique symbolique pour les �

réformistes métropolitains ........................................................................�.... 214 �

5.3.1 Un projet au coeur des premières demandes d'amendements �

à la charte de la Commission métropolitaine......................................... 215 �

5.3.2

Les municipalités du " Lakeshore » et le tracé " alternatif».................. 218 �

5.3.3 Un début de construction qui semble imminent..................................... 220 � 5.3.4

Les tentatives de déblocage ................................................................ 223 �

5.3.5

Le projet " alternatif» du ministère de la Voirie ................................... 235 �

5.4

Conclusion ........................................................................�........................... 241 �

CHAPrrRE6 �

UN PAUER INTERMÉDIAIRE PRIS EN ÉTAU (1940-1961)..................................... 245 �

6.1

Une tutelle et une réforme à la charte pour Montréal...................................... 247 �

6.2

Une Commission métropolitaine qui tente de se redéfinir ................................ 251 �

6.2.1

La réorganisation financière de 1944.................................................... 251 �

6.2.2 De nouvelles tentatives de réforme de la Commission métropolitaine: � vers une véritable institution métropolitaine ou une stratégie � d'accroissement du pouvoir de Montréal au détriment de la banlieue? ... 255 � 6.3 Le Conseil économique métropolitain de Montréal: une assise pour l'apparition �

d'un régime politique métropolitain à Montréal? ............................................. 263 �

6.3.1

Un organisme ambitieux...................................................................... 263 �

6.3.2

Une première année d'activités intenses............................................... 266 �

6.3.3 Un organisme qui s'essoufle rapidement............................................... 269 � 6.4

Une période de bouleversements importants.................................................. 273 �

ix 6.4.1 Àla recherche d'une solution pour le problème de l'organisation � politique et administrative de l'île de Montréal : �

la Commission Paquette.......................................................................274 �

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