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N° 775
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 septembre 2012RAPPORT D´INFORMATION
FAIT au nom de la mission commune d"information sur les inondations qui se sont produites dans le Var, et plus largement, dans le sud-est de la France au mois de novembre 2011 (1),Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT,
Sénateur.
(1) Cette mission commune d"information est composée de : M. Louis Nègre, président ; Mme Marie-France
Beaufils, MM. Ronan Dantec, Jean-Paul Fournier, Claude Haut, Jean-Jacques Lasserre, Mme Françoise Laurent-Perrigot,
vice-présidents ; M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur ; MM. Claude Bérit-Débat, Jacques Berthou, Gérard César, Roland
Courteau, Marc Daunis, Éric Doligé, Alain Dufaut, Hubert Falco, Mme Colette Giudicelli, MM. Michel Houel, Mme Christiane
Hummel, MM. Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Mme Isabelle Pasquet, MM. Jean-Marc Pastor, Marcel Rainaud, François
Trucy.
- 2 - - 3 -SOMMAIRE
INTRODUCTION......................................................................................................................... 13
TITRE PREMIER - LES FAITS................................................................................................. 17
I. LE VAR : UNE TERRE D"INONDATIONS............................................................................ 17
1. Une pluviométrie intense, brève et localisée........................................................................... 17
2. Prévision et alerte : équipements insuffisants ou vulnérables, état de l"art
météorologique dépassé.......................................................................................................... 24
3. Des services de secours partiellement neutralisés................................................................... 26
4. Des responsables qui prennent leurs responsabilités.............................................................. 26
5. Un bilan néanmoins très lourd................................................................................................ 28
B. NOVEMBRE 2011 : UNE CRISE CLASSIQUE, UN DÉPARTEMENT SUR SESGARDES................................................................................................................................... 29
1. Un événement impressionnant mais prévisible........................................................................ 30
2. Un bon fonctionnement des outils de prévision....................................................................... 31
3. Des opérations de secours efficaces........................................................................................ 33
C. L"INONDATION : UN RISQUE MAJEUR BIEN VAROIS....................................................... 34
II. LES INONDATIONS DANS LE SUD-EST DE LA FRANCE............................................... 39A. DIMENSIONS NATURELLES ET PHYSIQUES...................................................................... 39
1. Submersions lentes et submersions rapides............................................................................. 39
2. Les phénomènes cévenols et karstiques................................................................................... 40
3. Fleuves côtiers et système rhodanien...................................................................................... 41
4. La Méditerranée et les crues................................................................................................... 43
B. DIMENSIONS HUMAINES ...................................................................................................... 45
1. Un nouveau modèle d"occupation de l"espace......................................................................... 45
a) Urbanisation et développement économique....................................................................... 45
b) Une population inconsciente du risque ............................................................................... 46
c) Quand les inondations deviennent un enjeu politique.......................................................... 48
d) Des cultures peu adaptées................................................................................................... 49
e) L"apparition d"un nouveau risque : le ruissellement urbain................................................. 50
2. L"exploitation des cours d"eau................................................................................................ 52
TITRE II - PROTÉGER LES TERRITOIRES INONDABLES................................................. 57
I. COURTE HISTOIRE DE L"ÉVOLUTION DES ATTITUDES FACE ÀL"INONDATION..................................................................................................................... 57
A. ANTIQUITÉ ET MOYEN-ÂGE : ENTRE VOLONTARISME SOCIALET FATALISME ....................................................................................................................... 57
1. L"Antiquité, entre résignation et activisme protecteur............................................................. 57
2. Un Moyen-Âge plus fataliste................................................................................................... 59
B. PÉRIODE MODERNE ET CONTEMPORAINE : RATIONALISMEET VOLONTARISME D"ÉTAT................................................................................................ 59
1. Connaître les crues pour les mieux maîtriser.......................................................................... 59
- 4 -2. Un État ingénieur à défaut d"être urbaniste............................................................................ 61
C. LE TOURNANT DES ANNÉES 1980........................................................................................ 62
1. La décentralisation de l"urbanisme......................................................................................... 63
a) L"urbanisme, compétence de droit commun du bloc communal.......................................... 63
b) L"ombre tutélaire de l"État.................................................................................................. 63
(1) Les contrôles de droit commun : beaucoup d"ambition, peu de moyens.................................... 63
(2) Le plan de prévention des risques d"inondation (PPRI).......................................................... 64
2. La création du régime " catnat »............................................................................................. 66
a) Une lente maturation........................................................................................................... 66
b) La loi du 13 juillet 1982 ..................................................................................................... 66
3. Une dimension devenue européenne........................................................................................ 68
a) Les inondations : un problème européen............................................................................. 68
b) Une préoccupation concurrente : la protection du milieu aquatique.................................... 69
II. LA LOGIQUE DE LA PROTECTION................................................................................... 71
A. LE SYSTÈME DE PRÉVISION ET D"ALERTE ....................................................................... 71
1. La prévision : la technologie au service de l"anticipation....................................................... 71
a) Des acteurs nombreux......................................................................................................... 71
(1) Le réseau des Services de Prévisions des Crues (SPC)........................................................... 71
(2) Les autres acteurs de la prévision et les organismes de recherche............................................ 73
b) Des outils performants........................................................................................................ 75
(1) De la modélisation à l"alerte............................................................................................... 75
(2) Des avancées remarquables................................................................................................ 77
2. La vigilance et l"alerte............................................................................................................ 80
a) Le cadre juridique............................................................................................................... 80
b) Les dispositifs de vigilance................................................................................................. 80
c) L"alerte et l"information de la population ........................................................................... 81
B. L"ORGANISATION DES SECOURS ........................................................................................ 82
1. La direction des opérations de secours : une compétence illusoirement partagée
entre le maire et le préfet........................................................................................................ 82
a) La répartition des compétences entre le maire et le préfet................................................... 82
b) La mission de coordination du préfet de zone..................................................................... 83
c) Les renforts nationaux ........................................................................................................ 83
d) Les armées : une capacité de renforcement qui va se réduisant........................................... 83
2. La planification des opérations de secours et de sauvegarde.................................................. 84
a) Le plan communal de sauvegarde (PCS)............................................................................. 84
b) Le plan ORSEC (organisation de la réponse de sécurité civile) .......................................... 84
c) La coordination des PCS et des plans ORSEC.................................................................... 84
3. Les moyens de transmission en temps de crise........................................................................ 85
C. L"ASSURANCE ET LES RÉPARATIONS................................................................................ 86
1. L"indemnisation par les sociétés d"assurances........................................................................ 86
2. Les indemnisations spécifiques des filières économiques........................................................ 89
3. L"action en direction des collectivités territoriales................................................................. 91
4. L"usage préventif du fonds " Barnier »................................................................................... 93
III. LA PRÉVENTION, ROUE DE SECOURS DE LA PROTECTION.................................... 97A. L"ARME DE L"URBANISME................................................................................................... 97
1. Identifier et mesurer le risque................................................................................................. 97
a) Le " porter à connaissance »............................................................................................... 97
b) Partager la connaissance du risque et fixer clairement le niveau d"exigence enmatière de protection.......................................................................................................... 98
2. Les plans de prévention du risque d"inondation (PPRI) et la protection par les
contraintes réglementaires d"urbanisme................................................................................. 99
- 5 -B. LA PRÉVENTION PAR L"AMÉNAGEMENT..........................................................................101
C. L"ENTRETIEN DES COURS D"EAU........................................................................................102
D. INFORMER ET SENSIBILISER LA POPULATION : LA " CULTURE DU RISQUE » ..........1031. Les documents d"information communaux sur les risques majeurs (DICRIM).........................104
2. L"obligation d"information faite au vendeur ou au bailleur d"un bien immobilier...................104
3. Les initiatives locales..............................................................................................................105
E. LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION................................................105
1. La fonction de pilotage au niveau central...............................................................................105
a) La direction générale de la prévention des risques (DGPR) ................................................105
b) Le Conseil d"orientation pour la prévention des risques naturels majeurs(COPRNM) ........................................................................................................................106
2. Le pilotage opérationnel du préfet de département.................................................................106
a) Le préfet et le schéma départemental..................................................................................106
b) La commission départementale...........................................................................................106
3. Main de fer dans un gant de nuage.........................................................................................107
TITRE III - À L"ÉPREUVE DES FAITS....................................................................................109
I. RETOUR D"EXPÉRIENCE SUR LES INONDATIONS VAROISES....................................109 A. LE RISQUE INONDATION OCCULTÉ PAR LE RISQUE FEUX DE FORÊTS.......................109 B. UN TERRITOIRE À FORT DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUEET DÉMOGRAPHIQUE............................................................................................................111
1. La pression démographique....................................................................................................111
2. Une pression foncière durablement forte................................................................................112
3. ... à laquelle a répondu un contrôle de légalité aléatoire........................................................112
4. La transformation des activités agricoles................................................................................114
C. UN TERRITOIRE PEU PRÉPARÉ ............................................................................................114
1. Un risque non analysé.............................................................................................................114
2. Une politique de prévention intermittente...............................................................................115
3. Des syndicats de rivière paralysés par le manque de soutien politique
et de moyens financiers...........................................................................................................116
4. Des remblaiements intempestifs et mal contrôlés....................................................................117
5. Des services de sécurité civile peu sensibles au risque inondation..........................................117
D. UN TERRITOIRE RÉACTIF MAIS QUI PEINE À S"ORGANISER.........................................118
1. Une capacité de réaction indéniable.......................................................................................118
2. Des améliorations significatives de la prévision et de l"alerte inondation
après juin 2010.......................................................................................................................118
3. Mais des progrès limités dans la mise à niveau réglementaire................................................119
4. Surtout une absence persistante de prise de conscience de la nécessité d"outils
d"aménagement et d"entretien des cours d"eau dotés de réels moyens....................................119
II. Y A-T-IL UNE EXCEPTION VAROISE ?.............................................................................121
A. LES LEÇONS DES AUTRES DÉPARTEMENTS DE L"ARC MÉDITERRANÉEN.................1211. La crise majeure comme événement fondateur........................................................................122
2. Protection du milieu aquatique versus protection des populations..........................................125
3. Protection du milieu aquatique versus usage économique de l"eau.........................................128
4. La solidarité amont-aval.........................................................................................................128
5. Des outils de prévention qui ne suscitent pas l"adhésion.........................................................130
- 6 -B. PLUTÔT QU"UNE EXCEPTION VAROISE, UN RETARD
DANS LA PRISE EN COMPTE DU RISQUE INONDATION..................................................131 TITRE IV - LES MARGES D"AMÉLIORATION DU DISPOSITIF ACTUELDE LUTTE CONTRE L"INONDATION.....................................................................................133
I. LA GESTION DE LA CRISE...................................................................................................133
A. IL Y A CRISE ET CRISE ..........................................................................................................133
B. LES AMÉLIORATIONS TECHNIQUES...................................................................................135
1. En matière de prévision..........................................................................................................135
a) Équiper le territoire en stations de mesures et en radars......................................................135
b) Développer la recherche .....................................................................................................138
c) Renforcer la coordination entre les services de prévision des crues ....................................140
2. En matière d"alerte.................................................................................................................142
a) Systématiser la remontée d"information du terrain..............................................................142
b) Le SAIP et ses retards.........................................................................................................143
C. PERFECTIONNER L"ORGANISATION DES SECOURS ........................................................143
1. La direction des opérations de secours...................................................................................143
a) La place du maire et le rôle de l"intercommunalité .............................................................144
b) Le rôle du sous-préfet.........................................................................................................144
c) L"intervention du préfet de zone.........................................................................................145
d) Adapter les documents de doctrine aux évolutions récentes................................................145
2. La planification des opérations de secours et de sauvegarde..................................................146
a) Les plans communaux de sauvegarde et les DICRIM..........................................................146
b) Les plans ORSEC et leur mise à jour..................................................................................147
3. La disponibilité des moyens....................................................................................................147
a) Les moyens aériens décisifs en cas de crise grave...............................................................147
b) L"importance des renforts nationaux...................................................................................148
c) Les réserves communales de sécurité civile........................................................................149
d) La formation.......................................................................................................................149
e) Faire preuve de bon sens.....................................................................................................150
D. DES SYSTÈMES DE COMMUNICATION FIABLES, UNE INFORMATIONCOMPLÈTE ..............................................................................................................................151
1. L"information des élus et de la population sur le risque..........................................................151
a) Améliorer l"information de la population............................................................................151
b) L"Observatoire national des risques : l"enrichissement de la connaissance du2. La communication en temps de crise.......................................................................................154
a) Le durcissement indispensable des réseaux.........................................................................154
b) La qualité des messages......................................................................................................154
c) La rumeur...........................................................................................................................157
II. LA GESTION DE L"IMMÉDIATE APRÈS-CRISE..............................................................159
A. L"AIDE AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES................................................................160
1. Le remboursement anticipé de TVA rendu automatique..........................................................160
2. Clarifier ce qui fait l"objet de l"indemnisation........................................................................160
3. Fixer plus rapidement le taux de subvention au titre du programme 122................................162
4. Améliorer la mobilisation et l"efficacité du programme 122...................................................163
5. Articuler le financement de la réparation et de la prévention..................................................164
B. RECENTRER LE FONDS " BARNIER »..................................................................................165
- 7 - C. LES ENTREPRISES ET LES EXPLOITATIONS AGRICOLES................................................1651. Adapter les dispositifs assurantiels aux enjeux du retour à l"activité......................................165
2. Simplifier le régime des calamités agricoles...........................................................................167
D. RÉFORMER LE RÉGIME " CATNAT »...................................................................................168
1. Le projet de réforme en cours d"élaboration...........................................................................168
2. Responsabiliser les particuliers..............................................................................................170
3. Pour une gestion rationnelle du dispositif au plus près des assurés........................................172
TITRE V - RADIOGRAPHIE DE LA POLITIQUE FRANÇAISEDE PRÉVENTION DE L"INONDATION....................................................................................175
I. UNE ÉTONNANTE AMNÉSIE COLLECTIVE.....................................................................175
A. LA MÉMOIRE QUI FLANCHE.................................................................................................175
B. RETOUR SUR LES RETOURS D"EXPÉRIENCES...................................................................178
1. La fonction sociale des retours d"expériences.........................................................................178
2. Des retours d"expériences aux effets limités............................................................................182
II. PRÉSUPPOSÉS ET NON-DITS DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION DEL"INONDATION EN FRANCE..............................................................................................187
A. ASSURER UNE PROTECTION TOTALE DE LA POPULATION ET DES BIENS.................187B. UNE AFFAIRE D"ÉTAT ET D"EXPERTS. ...............................................................................191
C. L"UNIVERS DE L"HARMONIE PRÉÉTABLIE........................................................................192
D. UNE ENTREPRISE DE CAMOUFLAGE FINANCIER. ...........................................................192
E. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES SOUS-TRAITANTESDE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION...................................................................................194
III. UN SYSTÈME AUTOBLOQUANT.......................................................................................197
A. UN RISQUE RÉCURRENT TRAITÉ COMME EXCEPTIONNEL, UN RISQUE GÉNÉRAL TENU POUR PARTICULIER ET ALÉATOIRE...............................197B. DES OBJECTIFS QUI SE CONTRARIENT..............................................................................200
1. Une volonté de protection générale et absolue sans définition de ses moyens.........................200
2. Une approche sectorielle d"un problème global......................................................................201
a) Pour le risque naturel, une répartition des tâches entre le ministère de l"intérieuret le ministère en charge de l"environnement......................................................................201
b) Une compétence protéiforme du ministère en charge de l"environnement...........................202
c) Un lien non systématique entre prévention du risque inondation, l"urbanismeet le logement.....................................................................................................................202
d) Pour les autres ministères, une préoccupation lointaine......................................................203
e) La logique de silo des services déconcentrés ......................................................................203
f) L"éparpillement de la responsabilité locale .........................................................................205
C. POPULATION, ÉLUS, SERVICES DE L"ÉTAT : DES RELATIONS1. Services de l"État et élus.........................................................................................................206
2. Élus et population...................................................................................................................209
D. LE GLISSEMENT LENT DE LA RESPONSABILITÉ..............................................................210
- 8 -1. Un paysage juridique difficile à cerner...................................................................................211
2. Jurisprudence administrative et civile versus législation........................................................212
a) Personne publique, responsable fonctionnel........................................................................212
b) Responsable donc pénalisé .................................................................................................214
c) La déresponsabilisation des propriétaires riverains.............................................................215
d) La déresponsabilisation des citoyens ..................................................................................216
e) Le jeu de bonneteau de la responsabilité.............................................................................218
3. La responsabilité pénale et ses fantômes.................................................................................218
a) La responsabilité pénale des décideurs publics et ses formes..............................................218
b) Les fantômes de la responsabilité pénale des décideurs publics..........................................220
4. Clarifier..................................................................................................................................221
E. UN FINANCEMENT INSUFFISANT ET IMPROVISÉ.............................................................223
F. UNE GOUVERNANCE ÉVANESCENTE .................................................................................227
1. Un État pilote privé de moyens...............................................................................................227
2. Une gouvernance locale en construction.................................................................................229
TITRE VI - HABITER LES TERRITOIRES INONDABLES...................................................233I. CHANGER DE PARADIGME..................................................................................................233
A. LA LEÇON DE SOMMIÈRES...................................................................................................233
1. Une ville née du Vidourle........................................................................................................234
2. Une ville contre le Vidourle....................................................................................................235
3. Vivre avec le Vidourle.............................................................................................................237
B. LE RISQUE COMME COMPOSANTE DU DÉVELOPPEMENT .............................................241C. LE RISQUE EST L"AFFAIRE DE TOUS ..................................................................................243
II. SE DONNER LES MOYENS DE SES AMBITIONS.............................................................245
A. DÉFINIR LES OBJECTIFS ET LES HIÉRARCHISER.............................................................245
1. La hiérarchie des objectifs......................................................................................................245
2. Vous avez dit " protection » ?.................................................................................................245
3. La prévention des inondations : une priorité pour tous...........................................................246
4. Fixer par voie législative la notion de cours d"eau.................................................................248
B. ASSOCIER LA POPULATION..................................................................................................249
1. L"information et la participation des citoyens.........................................................................249
a) Transmettre aux citoyens les documents administratifs communicables .............................249
b) Associer la population des communes sinistrées aux retours d"expérience .........................250
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