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d'application territoriale limité, cette génération d'accords bilatéraux permet sur le inondations; la promotion de la sécurité maritime et la protection contre les ou des universités, ce qui dans des domaines comme la santé ou la and the mechnisms of transfrontier co-operation in Europe », Geneva, Euryopa 6-1997

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FR

LE GROUPEMENT

EUROPÉEN

DE COOPÉRATION

TERRITORIALE

- GECT -

UNION EUROPEENNE

Comité des Régions

LE GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE - GECT -

CDR117-2007_ETU

Pour plus d'informations concernant les activités du Comité des Régions sur le GECT, reportez-vous au site web: http://www.cor.europa.eu/egtc.htm ou envoyez un courriel à l'adresse gect@cor.europa.eu Cette étude a été réalisée par des experts extérieurs.

Elle ne

r eflète pas la position officielle du Comité des Régions Étude réalisée par le GEPE sous la direction du Professeur Nicolas LEVRAT dans le contexte du programme de recherche du CdR.

Sous la supervision de l'Unité Analyse des Politiques, Études et Programmation législative et

interinstitutionnelle (M. Gianluca Spinaci, M. Jaroslaw Lotarski et Mme Lucia Cannellini) et du secrétariat de la Commission COTER (M. Damian Lluna Taberner). La rédaction de la présente étude a été clôturée en janvier 2007. I

PREFACE

Je suis particulièrement heureux de vous présenter l'étude sur le Groupement Européen pour la

coopération territoriale (GECT). Cette recherche représente une nouvelle contribution du Comité des

Régions dans les chantiers de réflexion analytique et de débat politique ouverts à plusieurs niveaux

autour de la politique de cohésion et de la gouvernance européenne.

Dans notre Europe élargie et au-delà de ses frontières, la coopération territoriale, soutenue par la

politique de cohésion européenne, engage une multiplicité croissante d'autorités régionales et locales

et de partenaires socio-économiques. C'est aussi par ces réalisations sur le terrain, très concrètes, que

l'Europe peut nourrir ses espoirs et réaliser ses objectifs de cohésion, de compétitivité et de solidarité.

Le renforcement et l'intégration de nos territoires nous demandent, toutefois, un esprit innovateur

dans la gouvernance de nos actions de coopération au niveau européen. Nous sommes appelés à une

action coopératrice plus structurée, sur le plan juridique également, en mettant en exergue une

participation ouverte aux différents niveaux de gouvernement et à une pluralité d'acteurs du

développement local. Dans ce sens, le GECT, en tant que nouvel instrument juridique prévu par le Règlement 1082 du

5 juillet 2006, s'inscrit dans le parcours évolutif des solutions de gouvernance et d'organisation de la

coopération territoriale européenne, en ayant toutes les potentialités pour nous faire progresser

significativement dans les années à venir. Le Règlement sur le GECT apporte clairement une valeur ajoutée en donnant un cadre juridique

communautaire à tous les acteurs concernés. Comme pour toute législation d'origine communautaire,

nous sommes maintenant appelés à un effort conjoint pour sa mise en oeuvre dans tous les États

Membres. La cohérence de l'application du Règlement GECT à travers les différents États Membres

sera la clé de voûte du dispositif. Nous devrons tous nous mobiliser pour que la diversité de nos

cultures juridiques ne soit pas un obstacle à l'action. Le Comité des Régions publie aujourd'hui l'étude sur le GECT, dans un esprit ouvert et

constructif. C'est dans ce même esprit que nous souhaiterions coopérer avec toutes les collectivités

territoriales, les autorités nationales et les Institutions européennes, pour suivre l'application du GECT

sur le terrain et faire remonter au niveau européen les leçons à tirer des initiatives de coopération

inspirées par le nouveau Règlement européen.

Michel Delebarre

Président du Comité de Régions

LE GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE - GECT -

CDR117-2007_ETU II

III

SOMMAIRE

Préface I

Sommaire III

Liste des abréviations V

Résumé de l'étude 1

Introduction 7

Première partie:

Emergence et enjeux du cadre juridique de la coopération européenne entre collectivités territoriales avant le GECT 11

Chapitre 1:

De la coopération transfrontalière à la coopération territoriale 13

Chapitre 2:

Les solutions juridiques existantes en Europe

25

Chapitre 3:

Les enjeux de la préparation et de l'adoption du Règlement (CE) 1082/2006 55

Deuxième partie:

Les potentialités de la coopération territoriale dès 2007 71

Chapitre 4:

Le cadre juridique du GECT et ses potentialités 73

Chapitre 5:

Les enjeux juridiques de la mise en oeuvre du Règlement relatif au GECT 127

Chapitre 6:

Le positionnement des acteurs face à la nouvelle coopération territoriale européenne 153

Annexes 169

I. Règlement (CE) n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 relatif à un GECT 171 II. Règlement (CE) n° 1080/2006 du 5 juillet 2006 relatif au FEDER 181 III. Liste des organismes de droit public visés à l'art. 3 § 1 d) du Règlement (CE)

1082/2006 197

IV. Liste des personnes ayant contribué à la présente étude 199 V. Questionnaires envoyés aux praticiens pour les ateliers du groupe de travail sur les étapes futures du cadre juridique de la coopération territoriale en Europe 201

Bibliographie 209

Table des matières 215

Notes de fin de document 219

V

LISTE DES ABREVIATIONS

ARE Assemblée des régions d'Europe (AER en anglais) ARFE Association des régions frontalières de l'Europe (AEBR en anglais, AGEG en allemand) FEDER Fonds européen de développement régional

FSE Fonds social européen

GECT Groupement européen de coopération territoriale GEIE Groupement européen d'intérêt économique (Règlement (CE) n° 2137/85) GLCT Groupement local de coopération transfrontalière (Accords de Karlsruhe et de Bruxelles) OCT Organisme de coopération transfrontalière (terme générique)

PE Parlement européen

PEV Politique européenne de voisinage

PIC Programme d'initiative communautaire

PO Programme opérationnel

R Règlement

RENTI Réseau d'étude des normes transfrontalières et inter-territoriales SE Société européenne (Règlement (CE) n° 2157/2001) SEC Société coopérative européenne (Règlement (CE) n° 1

435/2003)

STCE Série des Traités du Conseil de l'Europe TECE Traité établissant une Constitution pour l'Europe TCE Traité établissant la Communauté européenne 1

RESUME DE L'ETUDE

L'adoption en juillet 2006 du Règlement relatif au Groupement européen de coopération

territoriale est à la fois un bouleversement majeur du cadre juridique de la coopération territoriale, et

une évolution explicable de celui-ci. Bouleversement majeur parce que c'est le premier instrument

communautaire à portée normative dans ce domaine. Bouleversement aussi parce qu'il inscrit cette

coopération entre collectivités situées dans différents États européens au coeur du processus

d'intégration, alors que par nature, il s'était jusqu'ici s'agit d'un phénomène de marges.

Bouleversement encore parce que ce Règlement permet la possible participation des États, au côté

des collectivités territoriales et à des entités de coopération territoriale dotées d'une personnalité

juridique propre. C'est au regard du droit de la coopération transfrontalière, ancêtre de la coopération

territoriale, un changement absolu de perspective. Cette possibilité, pour autant qu'elle soit utilisée,

devrait permettre d'insuffler une dose de multilevel governance dans la gestion des espaces adjacents

aux frontières intérieures, ce qui constitue une consolidation essentielle de la dimension territoriale du

processus d'intégration. Ces changements s'expliquent par l'opportunité qu'a offerte la nécessaire réforme des fonds

structurels suite à l'élargissement de 2004, la nécessité de concentrer les dépenses et de rediriger les

flux financiers de la politique de cohésion, ce qui a conduit à abandonner les programmes d'initiative

communautaire et à promouvoir au rang d'objectif prioritaire la coopération entre collectivités

territoriales, considérée comme vecteur de la cohésion territoriale. Ceci constitue un changement

majeur dans l'approche communautaire de cette coopération.

En effet, malgré les " acquis d'INTERREG », le financement de projets transfrontaliers se heurte à

des obstacles pratiques et juridiques justifiant le développement d'un cadre juridique distinct et

nouveau. Ce n'est pas pour autant que des acquis des pratiques antérieures n'en ont pas été conservés.

Ainsi la distinction entre les trois volets de coopération du programme INTERREG III est maintenue.

Les priorités pour chacune sont fort proches des précédentes, permettant une continuité des actions de

coopération entreprises. De même, les acquis en matière de financement communautaire de

programmes transfrontaliers sont conservés (PO unique sans ventilation nationale, principe du chef de

file, etc.). Du point de vue des mécanismes juridiques, le renvoi au droit national est largement maintenu, même si en termes juridiques stricts, les termes et les conditions du renvoi sont différents.

1. Les origines du GECT

L'adoption d'un Règlement conférant un cadre normatif à la coopération territoriale n'allait pas de

soi. D'une part parce que le Traité communautaire ne prévoit pas de base de compétence explicite

pour adopter un tel acte. C'est cependant l'art. 159 TCE qui a été retenu. LE GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE - GECT -

CDR117-2007_ETU 2 Le Règlement relatif au GECT prend aussi inspiration d'éléments développés dans ces cadres

juridiques antérieurs; quatre sources distinctes pour un droit européen de la coopération territoriale

peuvent ainsi être identifiées.

1) Tout d'abord les accords entre États visant à régler des problèmes spécifiques de voisinage.

2) Ensuite, le droit du Conseil de l'Europe, fondé sur une Convention-cadre de 1980, à laquelle

s'ajoutent en 1995 puis en 1998 des Protocoles additionnels.

3) De même, des accords cadres bilatéraux, lesquels ont permis sur le plan normatif nombre

d'avancées utiles.

4) Enfin le droit communautaire a développé des mécanismes d'incitation et de soutien financier

à la coopération transfrontalière (INTERREG). Dans ce cadre, de nombreuses pratiques et règles relatives au financement d'opération

transfrontalières ont été développées, qui se retrouvent également dans le Règlement relatif au GECT.

2. Les caractéristiques d'un GECT

Les caractéristiques particulières que confère le présent Règlement au GECT font de celui-ci un

outil qui sera adapté à certains objectifs de coopération, et moins - voire pas - à d'autres. Par ailleurs,

la possibilité laissée aux membres de définir pour partie les modalités de leur coopération par le biais

d'une Convention et de statuts devrait permettre une diversité des formules de coopération, en correspondance avec la diversité des acteurs concernés et de leurs attentes.

Ce Règlement ne vise donc pas à uniformiser la pratique des coopérations territoriales; il devrait

au contraire permettre de préserver la diversité des situations et des acquis découlant des expériences

passées, notamment en termes de coopération transfrontalière. Cela a pour conséquence que les

acteurs publics d'États ayant une approche libérale verront leurs possibilités d'actions accrues, alors

que les acteurs sis dans des États ayant une approche restrictive en la matière ne devraient tirer que

peu ou pas de droits additionnels de ce Règlement. Les GECT se caractérisent par leurs membres (b), leurs fonctions (c), ainsi qu'au regard du droit

qui leur est applicable (d). Par contre, ils ont tous en commun sept éléments constitutifs (a), qui

constituent leur empreinte spécifique.

A) LES ELEMENTS CONSTITUTIFS

1. Premièrement du caractère transfrontalier de l'organisme, qui impose qu'il soit composé de

membres " situés sur le territoire d'au moins deux États membres ».

2. Deuxièmement, le GECT est doté d'une personnalité juridique de droit communautaire et

pourra selon les cas se voir attribuer en droit interne une personnalité relevant du droit public ou du droit privé.

3. Troisièmement, le GECT jouit de " la capacité juridique la plus large reconnue aux personnes

morales par la législation nationale ». Cette formule doit cependant être relativisée, la capacité

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE

3 du GECT étant notamment limitée à la réalisation des missions qui lui sont confiées par ses

statuts. Ce principe de spécialité, commun à tous les organismes de coopération (à savoir que

l'organisme ne jouit pas d'une compétence générale mais ne peut qu'agir dans la limite des compétences qui lui sont assignées) s'applique au GECT. Cependant, cette étude met en lumière que l'effet cumulatif des dispositions du Règlement relatif au GECT limitant la

capacité d'action de ce dernier conduit à une solution trop restrictive, et qu'à moins d'une

interprétation très souple. Un GECT n'aura qu'une capacité d'action extrêmement réduite.

4. Quatrièmement, le GECT doit être fondé sur une Convention et des statuts.

5. Cinquièmement, celui-ci dispose d'un siège unique, dont la localisation a des conséquences juridiques majeures, puisqu'elle détermine notamment le droit applicable subsidiairement au

GECT, ainsi que les organes chargés de son contrôle. Signalons d'ailleurs que ces relations avec le droit interne s'avèrent complexe, car les termes du Règlement renvoient fréquemment à des normes de droit interne, ce qui induit une dose d'insécurité juridique.

6. Sixièmement, afin de pouvoir exprimer sa volonté en tant que personne juridique propre, le

GECT doit disposer d'organes. Le Règlement impose l'existence d'une assemblée, au sein de laquelle sont représentés tous les membres, et d'un directeur. Il laisse cependant aux membres de prévoir le cas échéant d'autres organes.

7. Septièmement, le GECT dispose d'un budget annuel.

B) LES MEMBRES

Trois catégories de membres potentiels sont identifiées: Il s'agit:

1) Des États membres de l'UE.

2) Des collectivités régionales et locales des États membres de l'UE. Leur capacité à participer

dépendra cependant de l'étendue de leurs compétences en droit interne.

3) D'autres acteurs - notamment les entités dont les fonds sont considérés comme principalement

publiques, ainsi que des associations d'acteurs relevant des catégories précédentes.

C) LES FONCTIONS

Le GECT est principalement conçu pour remplir les 3 fonctions suivantes :

1) gérer les fonds structurels;

2) réaliser une coopération stratégique;

3) le cas échéant, servir d'outil pour la mise en oeuvre opérationnelle d'un projet de coopération.

Le GECT est prioritairement destiné à la réalisation de l'objectif de coopération territoriale

européenne, lequel est l'objectif prioritaire n° 3 de la politique structurelle pour les années 2007-2013.

Mais le GECT peut aussi servir pour des actions qui relèvent d'autres politiques communautaires que

la politique structurelle, ou réaliser une coopération transfrontalière, transnationale ou interrégionale,

hors de tout financement communautaire. LE GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE - GECT -

CDR117-2007_ETU 4 Par ailleurs et en raison de sa possible composition hétérogène il pourrait se révéler un instrument

utile pour développer une gouvernance européenne dans le prolongement du Livre blanc que la Commission européenne a adopté sur ce thème en 2001.

D) LE DROIT APPLICABLE AU GECT ET A SES ACTES

Le droit national, bien sûr différent d'un Etat à l'autre, joue un rôle important dans la définition et

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