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ETUDE SUR DES MESURES DE REDUCTION DE LA VOLATILITE
DES PRIX DES MATIERES PREMIERES
Solagral, mai 2003
Table des matières
Résumé.................................................................................................................................................................... 1
Introduction
............................................................................................................................................................. 8
1. Une approche historique du projet de stabilisation
............................................................................................. 91.1. Objectif de sécurité alimentaire.............................................................................................................. 10
1.2. Objectif de soutien des revenus des producteurs................................................................................... 10
1.3. Objectif de conservation des ressources naturelles............................................................................... 10
1.4. Une stabilisation des prix envisagée surtout au niveau national.......................................................... 11
1.5. La problématique des pays en développement ou la réhabilitation du niveau international............ 11
2. Les problèmes posés par la volatilité des prix
................................................................................................... 12
2.1. Le constat empirique................................................................................................................................ 12
2.1.1. Tendance, fluctuations, prix au consommateur final pour quelques produits................................ 12
a) Le café................................................................................................................................................... 13
b) Le cacao................................................................................................................................................ 16
c) Le coton................................................................................................................................................ 19
d) Les huiles végétales.............................................................................................................................. 21
2.1.2. Les conséquences de l'instabilité des prix pour les pays en développement..................................... 22
a) Conséquences au niveau macroéconomique sur les recettes d'exportation : le problème de la
dépendance................................................................................................................................................ 23
b) Conséquence au niveau microéconomique sur les revenus des producteurs agricoles ......................... 242.2. Le point de vue de la théorie économique.............................................................................................. 25
2.2.1. D'où vient l'instabilité ?..................................................................................................................... 25
a) L'instabilité exogène............................................................................................................................. 25
b) L'instabilité endogène........................................................................................................................... 26
2.2.2. Les effets de la volatilité des prix et du risque de prix sur les décisions des producteurs................ 29
2.2.3. Des politiques de gestion de l'instabilité différentes suivant le type d'instabilité............................. 30
a) Dans le cas d'une instabilité exogène................................................................................................... 30
b) Dans le cas d'une instabilité endogène ................................................................................................. 312.3. La tendance à la baisse des prix.............................................................................................................. 32
2.3.1. La baisse relative des prix des matières premières............................................................................ 32
2.3.2. Une contrainte majeure pour stabiliser les prix................................................................................ 33
3. Les instruments utilisés pour lutter contre l'instabilité des marchés
................................................................. 343.1 Les instruments publics de stabilisation des prix................................................................................... 34
3.1.1. Au niveau national............................................................................................................................. 34
a) La gestion de l'offre.............................................................................................................................. 34
b) Le soutien des prix et des revenus........................................................................................................ 36
c) La protection aux frontières.................................................................................................................. 41
3.1.2. La stabilisation des prix au niveau international.............................................................................. 42
a) Un outil Europe/ACP : Le Stabex........................................................................................................ 42
b) Les accords produits............................................................................................................................. 44
3.1.3. Les limites des mécanismes de stabilisation au niveau national et international............................ 46
3.2 Les instruments de marché...................................................................................................................... 46
3.2.1. Les systèmes d'assurance................................................................................................................... 46
a) L'assurance récolte b) L'assurance revenu3.2.2. Les marchés à terme........................................................................................................................... 49
a) Les contrats à terme (futures)................................................................................................................ 50
b) Les options............................................................................................................................................ 50
3.2.3. Le recours aux instruments de marché : quelle faisabilité pour les producteurs du Sud ?............. 53
a) Dans les faits, le recours aux instruments de marché est une exception ............................................... 53 b) L'initiative de la Banque mondiale....................................................................................................... 55
c) L'amélioration de l'information sur les marchés .................................................................................. 56 d) Une utilisation limitée des instruments de marché par les producteurs du Nord .................................. 573.3. La restructuration et la contractualisation au sein des filières............................................................ 58
3.3.1. Les contrats de culture et d'intégration verticale.............................................................................. 58
3.3.2. Les contrats de gré à gré entre intervenants de la filière.................................................................... 60
3.3.3. L'amélioration de la qualité des produits.......................................................................................... 61
a) Une demande des consommateurs........................................................................................................ 61
b) Une priorité des interprofessions.......................................................................................................... 62
3.3.4. La diversification vers la transformation locale et autres activités................................................... 63
a) Une diversification vers les produits industriels et les services plutôt que vers la transformation locale
.................................................................................................................................................................. 63
b) Le problème des pics tarifaires et de la progressivité des droits de douane .......................................... 643.3.5. Le commerce équitable....................................................................................................................... 65
a) Des prix le plus souvent rémunérateurs mais non nécessairement stables d'une année sur l'autre
...... 66 b) Des limites nombreuses quant au développement du commerce équitable .......................................... 674. Propositions
....................................................................................................................................................... 68
4.1. Créer ou renforcer les instruments de marché...................................................................................... 68
4.2. Renforcer la contractualisation et la restructuration au sein des filières............................................ 70
4.2.1. Au niveau des producteurs dans les pays du Sud.............................................................................. 70
4.2.2. Au niveau des acteurs intermédiaires du Nord et du Sud................................................................. 70
4.2.3. Au niveau des consommateurs dans les pays du Nord...................................................................... 71
4.3. Se protéger de l'instabilité internationale (stabiliser, se protéger aux frontières) et/ ou soutenir les
prix................................................................................................................................................................... 73
4.3.1. Stabiliser les prix................................................................................................................................ 73
a) Au niveau national................................................................................................................................ 74
La stabilisation dans un environnement international " déloyal » ........................................................................ 74
b) Au niveau international : les accords produits ...................................................................................... 754.3.2. Protéger les prix intérieurs par des mesures douanières.................................................................. 75
4.3.3. Soutenir les prix................................................................................................................................. 76
Références bibliographiques
................................................................................................................................. 80
Mesures de réduction de la volatilité des matières premières Solagral 1Résumé
L'instabilité des prix des matières premières sur les marchés mondiaux se traduit par une instabilité
des revenus au niveau des pays qui les exportent comme au niveau des producteurs et desexportateurs. Pour les producteurs de produits d'exportation, il est reconnu que cette instabilité des
revenus constitue un obstacle, ou en tout cas un frein aux décisions d'investissement, à l'amélioration
de la productivité agricole et à la qualité de la production. De manière schématique, le producteur
passe moins de temps à bien semer, à entretenir ses cultures et à récolter quand il n'est pas sûr de
pouvoir récolter les fruits de son travail à la hauteur de ses espérances. En outre, au problème de la
volatilité des prix et des revenus, s'ajoute depuis plusieurs décennies celui du déclin prolongé des prix.
Si l'instabilité des prix est un problème crucial au regard du risque de prix qu'elle entraîne, la baisse
continue des cours et donc des revenus aux producteurs apparaît comme un problème encore plus crucial.Les difficultés liées au risque de prix et de revenus ainsi qu'à la baisse des prix des matières premières
touchent plus particulièrement les pays en développement parce que ce sont eux qui en grandemajorité exportent les matières premières. Dans ces pays, les petits producteurs sont également
généralement plus touchés que les gros producteurs parce qu'ils n'ont pas les outils permettant de
gérer ce risque de prix et ils n'ont pas les revenus suffisants pour compenser la baisse des prix ou pour
l'intégrer dans leurs décisions économiques (cas du petit planteur de café qui n'a pas d'autres choix
que de faire du café, même si le prix est instable et chute). Les pratiques de gestion du risque que l'on
peut observer au sein des ménages paysans pauvres (diversification, auto-consommation, migration...)
sont généralement davantage des stratégies de survie que des pratiques choisies.L'objectif de la stabilisation est donc crucial pour offrir un environnement " certain » au producteur et
pour l'inciter à investir et à améliorer sa productivité. Dans la mesure où l'instabilité et la baisse des
prix affectent surtout les plus pauvres (étant sur le " fil du rasoir », la moindre instabilité et/ou baisse
des prix peut avoir des conséquences dramatiques), les outils jouant sur la stabilité et le niveau des
prix doivent être considérés dans une perspective plus globale de lutte contre la pauvreté. En Côte
d'Ivoire par exemple, si les paysans ont planté du café-cacao pendant des décennies, c'est parce que le
prix qui leur était proposé était à la fois garanti et jugé suffisamment rémunérateur, malgré la taxation
implicite de la caisse de stabilisation. De fait, être planteur offrait un certain statut social et permettait
" d'envoyer les enfants à l'école ».Réduire l'instabilité des marchés des matières premières n'est pas chose aisée car il s'agit
généralement d'une instabilité endogène, liée aux spécificités mêmes des marchés agricoles c'est-à-
dire la rigidité de l'offre et de la demande. Cette instabilité se traduit par des fluctuations non pas
cycliques, ce qui en soi ne poserait pas véritablement problème car elles seraient prévisibles, mais par
des fluctuations qui seraient plutôt de nature chaotique. Cependant, pour certains produits, l'instabilité
et la baisse tendancielle des prix agricoles sont aussi en partie liées ou renforcées par les politiques
agricoles et commerciales du Nord. Ce n'est pas le cas des produits dits tropicaux comme le café et le
cacao, mais cela concerne les produits du Sud en concurrence avec les pays du Nord (sucre, coton,huile...). La politique américaine de subvention du coton par exemple a des effets particulièrement
dommageables pour les pays en développement producteurs de coton comme le Mali ; d'autant pluslorsque ce produit représente une part très importante des recettes d'exportation alors qu'il est
marginal pour les Etats Unis.La reconnaissance des effets négatifs posés par l'instabilité des prix et des revenus a conduit les pays
du Nord comme du Sud à mettre en place des instruments visant à réduire ces effets. Les instruments
utilisés ont longtemps été des instruments de régulation publique des prix (stocks régulateurs, caisses
de stabilisation, accords produits...). L'utilisation courante des instruments de marché, tels que les
marchés à terme, est plus récente et surtout en place dans les pays développés. Ces instruments ne
permettent pas véritablement de réduire la volatilité des prix, mais plutôt de gérer, au niveau des
opérateurs (" traders »), le risque de prix lié à cette volatilité. Les instruments utilisés ont en outre
surtout concerné le niveau national. On peut y voir une plus grande difficulté à construire un " projet »
Mesures de réduction de la volatilité des matières premières Solagral 2collectif de stabilisation au niveau international, et notamment à faire face au risque de comportement
de cavalier libre de certains pays.Un bilan des principaux instruments utilisés pour réduire la volatilité des prix des matières premières
montre qu'une confusion fréquente s'est instaurée entre des objectifs de stabilisation et de soutien des
prix. Les instruments publics ont, in fine, moins été mis en oeuvre pour réduire les fluctuations sur les
marchés que pour soutenir les prix et donc le revenu des producteurs. Or en période de baisseprolongée des cours, cette confusion des objectifs a ruiné les instruments de stabilisation des prix
comme les caisses de stabilisation.Les instruments publics de stabilisation des prix se sont globalement révélés inefficients pour des
raisons techniques, économiques et politiques. D'un point de vue technique, l'expérience montre
qu'aucun instrument ne peut faire face et contenir des fluctuations extrêmes. Les instruments publics
ont également été confrontés à des difficultés économiques, et plus particulièrement des problèmes de
budget, qui se sont aggravés au fur et à mesure de la tendance baissière des cours. Enfin, au niveau
politique, les instruments se sont heurtés aux problèmes de fraude, de corruption au niveau national
(défaillances gouvernementales) et de stratégies de cavalier libre au niveau international dans le cadre
des accords produits. Par ailleurs, des instruments publics tels que les prix d'intervention peuvent être
considérés comme étant " non coopératifs » au niveau international, au sens où ils favorisent les
excédents s'ils ne sont pas associés à des méthodes pour maîtriser l'offre, et donc entretiennent
l'instabilité et brouillent les signaux du marché.Face aux instruments publics de stabilisation des prix, les instruments de marché comme les marchés à
terme sont généralement considérés comme plus efficaces, mais l'expérience montre aussi qu'ils sont
défaillants à plusieurs égards. Ils couvrent les opérateurs du marché du risque de prix mais ils ne
permettent pas de réduire les fluctuations : au contraire, l'instabilité est indispensable aufonctionnement des marchés à terme. En période de baisse continue des cours au niveau mondial, ils
ne permettent pas non plus d'assurer des prix rémunérateurs, c'est-à-dire couvrant les coûts de
production, y compris le travail.Surtout utilisés dans les pays développés, les instruments dits de marché qui sont censés offrir une
couverture privée des risques (de prix et de revenu comme des risques liés aux aléas climatiques), tels
que les systèmes d'assurances, sont en réalité fortement soutenus par les Etats. Certains dispositifs
publics jouent également comme des filets de sécurité : fond de garantie contre les calamités agricoles,
prix plus ou moins garantis... Et l'Etat intervient encore en cas de catastrophes naturelles ouéconomiques (aides d'urgence aux Etats Unis, aides aux agriculteurs après la tempête de 1999 en
France).
Enfin, les marchés à terme ne permettent pas a priori de répondre à un objectif de lutte contre la
pauvreté : ils n'ont aucun effet redistributif et ont au contraire un effet d'éviction des plus pauvres
(prime de risque élevée, contrats de très court terme...). Ainsi, non seulement il est difficile pour les
petits producteurs d'accéder ou de se maintenir sur le marché mondial (face à la concurrence
déloyale), mais ils ne peuvent en outre accéder aux instruments de marché pour gérer leur risque de
prix. Les exemples de coopératives agricoles du Sud intervenant sur les marchés à terme par exemple
sont marginaux (cas au Mexique et au Guatemala).Ainsi, l'expérience a montré qu'il n'existait pas d'instrument parfait de réduction ou de gestion de la
volatilité des prix. En particulier, les instruments tels que les systèmes d'assurance et les marchés à
terme qui sont fortement promus depuis quelques années, notamment suite aux échecs -en tout cas
généralement considérés comme tels- des instruments publics de stabilisation des prix, ne
fonctionnement pas en réalité sans soutiens publics. Dans les pays en développement, où l'utilisation
d'instruments de marché se heurte rapidement au fait que ces marchés n'existent pas ou sont incomplets, l'intervention de l'Etat apparaît indispensable ne serait-ce que pour construire ouaméliorer ces marchés, ainsi que pour pallier leurs défaillances. La réhabilitation de la politique
Mesures de réduction de la volatilité des matières premières Solagral 3publique au Sud, avec l'accent mis sur la responsabilité des Etats que cela implique, ne doit cependant
pas faire oublier la nécessité d'envisager des actions au niveau international et au niveau des pays du
Nord pour lutter contre l'instabilité et à la baisse des prix. Globalement, l'intervention publique peut
donc s'orienter dans trois directions complémentaires : créer ou renforcer les instruments de marché ;
renforcer la contractualisation et la restructuration au sein des filières ; se protéger de l'instabilité et/
ou soutenir les prix.Le premier champ d'intervention consiste concrètement à améliorer le marché du crédit, la distribution
d'intrants, restaurer ou créer un marché de l'assurance (assurance récolte), améliorer la collecte et la
diffusion de l'information... ; en bref tout ce qui influe sur les décisions de production etd'investissement. Cela inclut l'amélioration des services de vulgarisation agricole, comprenant en
particulier l'information technique et commerciale, les mécanismes de crédit et les services de gestion
de l'endettement. La perspective de l'utilisation des instruments financiers tels que les contrats à terme
ou les options semblent très éloignée par les producteurs du Sud, même s'ils arrivent à mieux
s'organiser : les coûts pour les opérateurs comme pour l'Etat sont élevés et les producteurs du Nord
eux-mêmes ne sont pas les premiers utilisateurs de ces outils. Il semble qu'une telle orientation pour
les pays du Sud ne puisse s'envisager sans l'assistance financière et l'expérience des pays du Nord.
Le second champ d'intervention implique à la fois des changements dans les rapports de force entre
les différents intervenants des filières, actuellement défavorables aux producteurs du Sud, et une
facilitation des modes de régulation basés sur la contractualisation afin qu'une plus grande part de la
valeur ajoutée revienne aux producteurs et que les intervenants puissent s'entendre sur des prix stables.
La restructuration des filières semble également indissociable de l'amélioration de la qualité des
produits et de la transformation locale, si tant est que l'accès des produits transformés aux marchés
européens soit facilité par la remise en cause de la progressivité des droits de douane. Enfin, une façon
de contourner le problème de l'instabilité et de la baisse des prix des matières premières consiste à
changer de " filière », en diversifiant les activités des pays du Sud vers l'exportation de produits
industriels et de services. Cependant, dans ces deux champs d'intervention, les changements s'inscrivent dans des processus de long terme et ils ne peuvent se passer d'une coopération internationale. Les mécanismes destabilisation des prix et des revenus, que ce soit au niveau national ou international, sont sans doute
ceux qui sont les plus faisables à court terme. Ils le sont d'autant plus s'ils sont financés par des
mécanismes spécifiques de protection aux frontières qui permettent d'engranger des recettes fiscales et
sont d'autant plus intéressants qu'ils ne s'opposent pas aux règles multilatérales de l'OMC.
Cependant, il importe de tirer les leçons du passé sur ce que pourrait être une utilisation à bon escient
des fonctions et des fonds gérés par ces mécanismes.Enfin, ces mécanismes ne doivent pas être vus comme contradictoires des objectifs de long terme
précédents. La protection des producteurs et des exportateurs qu'ils permettent doit être considérée
comme transitoire, le temps de mettre en place les transformations structurelles de l'économienécessaires à la diversification en particulier, et au développement en général. Dans la même optique,
les régimes préférentiels accordés par l'UE aux pays ACP pour certains produits (les Protocoles
produits de base) ne doivent pas nécessairement être considérés comme une incitation à maintenir des
exportations de matières premières et un obstacle à la diversification et la transformation locale. On
peut les considérer comme des systèmes protecteurs destinés, pendant un temps, à aider les pays à
réaliser les ajustements nécessaires dans leur appareil de production. Mesures de réduction de la volatilité des matières premières Solagral4 Tableau récapitulatif des instruments utilisés
Instruments Objectifs Avantages Limites Faisabilité pour les PED Acceptabilité OMC-IBW Encadrés/ exemples
Instruments publics de stabilisation des prix
Niveau national (prix intérieurs)
Régulation de l'offre
Stocks régulateurs (stockage
public par les Offices publics, et privé par des producteurs ou des importateurs) - Limiter les variations saisonnières des prix pour produits vivriers sur les marchés locaux à la production ; à la consommation - Stabiliser les cours mondiaux quand le pays a une position dominante sur le marché mondial Stabilisation intra- saisonnière des prix à la production et à la consommation - coûts de fonctionnementélevés
- risques élevés de fraude - exportation de l'instabilité sur le marché mondial - problème du volume des stocks (risque stock nul ou capacité saturée) Difficile : - coût - contre la logique desPAS Limitée : réduction du rôle
des offices publics dans lesPAS Offices céréaliers Afrique de
l'Ouest, Cap Vert, Burkina Faso, Malawi Quotas Fixer les prix intérieurs en fixant la production pour les produits sur les marchés locaux et à l'export Prix garantis au producteur (dans la limite quotas) - Rente pour les producteurs bénéficiaires de quotas, au détriment des consommateurs - problème d'équité dans l'attribution initiale des quotas - Risque de fraude Difficile :Nécessite une administration
efficace et peu corrompue Quotas laitiers ou sucriers Gel des terres Rééquilibrer le marché céréalier de l'UE Aides compensatoires Difficile : - repose sur le budget Compatible OMC (boîte bleue) Nd Soutien des prix et des revenus Aides directes Soutenir les revenus des producteurs Pas d'effet de distorsion sur les marchés (hypothèse du découplage) Illusion du découplage : la production reste élevée et contribue à maintenir les prix bas Difficile : - repose sur le budget Compatible OMC (boîte verte) Aides directes et prix au producteur pour le blé américain Prix d'intervention Stabiliser les prix intérieurs de l'UE Prix garantis/ plancher pour les producteurs - Déconnexion entre prix aux producteurs UE et prix mondiaux - risque de surproduction et de baisse des prix mondiaux - érosion de la compétitivitéà l'export des produits
soutenus Difficile : - contre la logique des réformes de la PAC - repose sur le budget, la capacité des Etats à faire des achats publics " Non compatible » OMC (boîte orange) Prix du lait en poudre écrémé et du beurre Filets de sécurité Assurer la sécurité alimentaire des plus démunis Lutte contre la pauvreté Risque d'incohérence entre les politiques agricoles et de lutte contre la pauvre, et de considérer la lutte contre la pauvreté comme un objectif sectoriel au lieu d'un objectif transversal Possible : - Repose sur le budget, mais aide des IBW dans le cadrePRSP Compatible IBW Nd
Mesures de réduction de la volatilité des matières premières Solagral 5Caisses de stabilisation (prix
garantis pour les produits à l'export) Gérer administrativement les prix pour les produits export Prix garantis, prévisibilité pour le producteur et l'exportateur (approvisionnement, prix de cession) - Opacité de la détermination des prix au producteur - Pas de participation des producteurs à la gestion des fonds - Risque de mauvaise gestion des fonds - Confusion entre soutien et stabilisation - Confusion entre stabilisation des prix et commercialisation - Risque de surproduction pour les cultures protégées Difficile : - contre la logique démantèlement des caisses dans les PAS Compatible OMCNon compatible IBW Caistab en Côte d'ivoire
CFDT en Afrique de l'Ouest
Bulog enIndonésie Protection aux frontières Bande de prix Non compatible OMC Nicaragua Tarifs douaniers Protéger les produits sur
marchés locaux de la concurrence (surtout quand elle est déloyale) Non compatible OMC etIBW A développer Sénégal Niveau international (cours mondiaux) STABEX Stabiliser les recettes
d'exportation des pays ACP (compensation de la diminution des recettes liée à la baisse des cours) Stabilisation des recettes d'exportation pour les paysStabilisation des prix à
l'export pour les producteurs et les exportateurs - Couverture géographique et des produits partielle - Lenteur des décaissements - Mauvaise utilisation des fonds - Confusion stabilisation/ soutien - risque de surproduction des cultures protégées Accords produits Stabiliser les cours pour des produits spécifiques à l'export Action collective agissant directement sur la formation des cours - Comportement de passager clandestin - Risque de surproductioncultures protégées Instruments de marché Systèmes d'assurance Assurance récolte Protéger les producteurs des
risques techniques liés à la production Indemnités en cas de réalisation du risque - Corrélation des risques agricoles - Sélection contraire - Aléa moral - Effet d'éviction - Pas de protection contre le risque de prix Difficile : - Marché de l'assurance peu performant Compatible OMC et IBW Etats Unis Assurance revenu Protéger les producteurs du risque de prix Niveau de prix garantis choisi par le producteur - Corrélation des risques - Effet pervers dans le choix des cultures - Coûts de fonctionnement