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Politiquesde la concurrence
Rapport
David Encaoua
et Roger Guesnerie
Commentaires
Jean-Hervé Lorenzi
Michel Mougeot
Compléments
François Brunet, Philippe Choné, Laurent Flochel,
Rachel Griffith, Anne Perrot et David Spector
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© La Documentation française. Paris, 2006 - ISBN : 2-11-006150-2
" En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992,
toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans
l'autorisation expresse de l'éditeur.
Il est rappelé à cet égard que l'usage abusif de la photocopie met en danger l'équilibre économique
des circuits du livre. » Réalisé en PAO au Conseil d'Analyse Économique par Christine Carl
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POLITIQUES DE LA CONCURRENCE3
Christian de Boissieu
RAPPORT
Les politiques de la concurrence....................................................9
David Encaoua et Roger Guesnerie
Introduction générale..............................................................................9
Première partie. Mise en perspective :
histoire et fondements intellectuels.....................................................17 Chapitre I. Les politiques de la concurrence comme produits de l'histoire : émergence, évolution et inspirations doctrinales............19
1. De la lutte contre les trusts à la recherche de l'efficacité
économique : la politique de la concurrence aux États-Unis...................19
2. De la politique des cartels à la conception ordo-libérale,
la politique de la concurrence en Allemagne.........................................36 Chapitre II. Fondements intellectuels des politiques de la concurrence : une évolution complexe et non stabilisée..............43
1. Des justifications initiales qui ne sont pas essentiellement
2. La montée en puissance du raisonnement économique
ne garantit pas une stabilité des formes d'intervention...........................44
3. Une analyse économique coûts-avantages des politiques
de la concurrence................................................................................54
Deuxième partie. Les registres de la politique
communautaire de concurrence : enjeux et limites...........................61 Chapitre III. Ententes, stratégies d'exclusion et pratiques restrictives : de la règle per se à la règle de raison dans l'antitrust..........................65
1. Ententes et accords : quelles frontières entre concurrence
et coopération ?...................................................................................67
2. Stratégies d'exclusion et pratiques restrictives : les frontières
ambiguës du processus concurrentiel....................................................80
3. La communautarisation du droit de l'antitrust........................................86
Sommaire
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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE4Chapitre IV. Les difficultés du contrôle prospectif
des concentrations..................................................................................93
1. Le contrôle des concentrations, une logique prospective........................93
2. Les transformations de fond et de procédure........................................96
Chapitre V. Politique de la concurrence, innovation et diffusion : complémentarités et enjeux contemporains.......................................... 109
1. Les politiques de la recherche et de l'innovation
et les complémentarités avec la concurrence.......................................110
2. Interfaces entre politique de concurrence et propriété intellectuelle......115
3. Quelle politique de la concurrence au regard des transferts
de technologie et de diffusion de l'innovation ?.................................... 123
Chapitre VI. Le contrôle des aides publiques :
un chantier en reconstruction............................................................... 127
1. Que sont les aides d'État ?................................................................. 128
2. Grand marché, concurrence loyale et implications
pour le contrôle des aides publiques.................................................... 130 Troisième partie. Constats généraux, chantiers et propositions.... 135
1. Premier constat : une montée en puissance des politiques
de la concurrence non dénuée d'ambiguïtés........................................ 135
2. Deuxième constat : des instruments bien rodés mais des registres
d'intervention distincts et des objectifs d'interprétation ouverte............ 140
3. Troisième constat : un régime apparemment stabilisé en Europe,
mais qui laisse ouvertes des interrogations.......................................... 147
4. Des constats aux recommandations : grands chantiers,
propositions et suggestions.................................................................. 150
COMMENTAIRES
Jean-Hervé Lorenzi............................................................................177 Michel Mougeot...................................................................................187
COMPLÉMENTS
A. Concurrence et innovation
sur les marchés des produits.......................................................195
Rachel Griffith
B. L'articulation des politiques de concurrence
et de régulation sectorielle...........................................................209
Philippe Choné
C. Le contrôle français des concentrations
à l'heure de la réforme institutionnelle ?..................................233
François Brunet
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POLITIQUES DE LA CONCURRENCE5
D. De nouvelles pratiques pour les autorités
de concurrence : les programmes de clémence.....................247
Laurent Flochel
E. Abus de position dominante :
prédation, ventes liées, remises................................................. 257
Anne Perrot
F. Analyse économique et sécurité juridique : entre règles per se et règles de raison.....................................271
David Spector
SUMMARY.......................................................................................... 295
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POLITIQUES DE LA CONCURRENCE7
Introduction
Il n'est guère besoin de souligner les enjeux de la politique de la concur- rence pour la dynamique et les performances de toute économie. Le rapport qui suit a d'abord cette vertu de mettre en perspective, au regard de l'histoire et de l'analyse économique, les politiques de la concur- rence. Il propose une exploration assez fascinante au coeur de la politique antitrust américaine depuis la fin du XIX e siècle, et de l'expérience alle- mande d'après la Seconde Guerre mondiale, nourrie des enseignements de " l'ordo-libéralisme ». Les leçons, en l'espèce, de l'histoire et de la géographie servent à éclai- rer les grandes options de toute politique de la concurrence, en particulier celle mise en oeuvre dans l'Union européenne. Où placer le curseur entre l'exigence de compétitivité, qui pousse à accepter voire encourager les con- centrations, et le souci de la protection des consommateurs, qui conduit à moins de clémence de la part des autorités de concurrence ? La définition du marché " pertinent » est, de ce point de vue, déterminante, et les hési- tations de la Commission européenne illustrent, s'il en était besoin, la diffi- culté du sujet. Quel équilibre accepter ou favoriser entre la logique de la concurrence et celle de la coopération (différentes formes d'ententes, etc.) ? Là aussi, les enjeux sont essentiels pour la croissance et l'emploi. Comment articuler la politique de la concurrence et la politique de la R&D et de l'innovation, composante centrale des nouvelles stratégies industrielles ? Les déceptions à propos de l'Agenda de Lisbonne mais aussi son caractère incontournable illustrent bien l'actualité de la question. Les recommandations du rapport sont riches, pragmatiques, rapidement opérationnelles. Elles s'inscrivent dans une perspective volontariste et exi- geante, permettant à l'Union européenne et aux pays membres de mieux prendre leur destin en main pour ce qui touche aux règles du jeu de la con- currence, aux structures de marché et à l'impératif schumpétérien d'inno- vation et de croissance. On retiendra la série de propositions à mettre en vigueur au plan communautaire : la liaison suggérée entre le budget euro- péen de la recherche et les amendes collectées au titre de la politique de la concurrence, l'exigence d'une coordination accrue à Bruxelles entre les
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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE8
Christian de Boissieu
Président délégué du Conseil d'analyse économiquedirections générales concernées afin de mieux articuler concurrence, com-
pétitivité et innovation, tout ce qui est dit aussi pour améliorer le dispositif des aides d'État, etc. Sans oublier, bien sûr, les réformes franco-françaises évoquées ici (pour la notification des opérations de concentration, l'applica- tion du principe de la vente à perte...) exigées par l'évolution du contexte général et légitimées par le rôle qui reste dévolu, sur tous ces sujets, au principe de subsidiarité. Ce rapport a été présenté au Premier ministre lors de la séance plénière du Conseil d'analyse économique du 14 septembre 2005. Il a bénéficié du soutien de Laurent Flochel, conseiller scientifique au CAE.
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POLITIQUES DE LA CONCURRENCE9
Les politiques de la concurrence
David Encaoua
Professeur à l'Université de Paris I-Panthéon-Sorbonne
Roger Guesnerie
Professeur au Collège de France
La concurrence est un alcaloïde : à dose modérée, c'est un excitant ; à dose massive, c'est un poison.
A. Detoeuf, Propos d'un confiseur,
Éditions du Tambourinaire, Paris, 1937.
Introduction générale
Pourquoi demander au Conseil d'analyse économique un rapport sur les politiques de la concurrence ? Tous les pays occidentaux, comme la plupart des pays industrialisés, sont à présent dotés d'un droit spécifique visant à réguler le fonctionnement les marchés. Ce droit fixe des règles du jeu et instaure par là même un contrôle des comportements des agents économi- ques. Sa mise en oeuvre s'appuie à présent sur une assez longue expé- rience. Mais des questions importantes restent en suspens : elles continuent à susciter une réflexion active des deux côtés de l'Atlantique. C'est une première raison pour ce rapport. Une seconde raison est sans doute la pas- sion de certains débats contemporains autour du thème de la concurrence. Sauvage, impitoyable ou destructrice pour certains, vertueuse quand elle est libre et non faussée pour d'autres, la concurrence est, à tout le moins, diver- sement appréciée. Et passer de la concurrence à la politique de la concur- rence accentue encore la vigueur des questionnements. À quels besoins répond la politique de la concurrence et quels objectifs poursuit-elle ? L'extension du champ d'action de cette politique ne limite-t-elle pas indûment le champ d'autres politiques économiques, en principe com- plémentaires ? Quelles sont les variations de la politique de la concur- rence, observées dans l'espace et dans le temps ? Existe-t-il des tensions entre la politique communautaire de concurrence et les politiques nationales ?
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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE10
Voilà un échantillon des interrogations qui parcourent ce rapport. Il faut noter à ce stade que ni notre idée des mérites de la concurrence ni la nature des comportements anticoncurrentiels ne sont immuables dans le temps. Elles dépendent tant des caractéristiques historiquement constatées des économies concernées que de l'état de nos connaissances sur le plan éco- nomique et sur le plan juridique. Il y a une large variété de perceptions et de positions vis-à-vis de la concurrence et des politiques de la concurrence. Une défiance systémati- que vis-à-vis des résultats de la sélection qu'opère la concurrence, conduit à y voir la marque d'un libéralisme extrême, " ultra ». Pourtant, à l'inverse, certains de ceux qui revendiquent l'appartenance au courant libéral rejet- tent l'immixtion des pouvoirs publics dans le fonctionnement d'un marché dont les vertus autorégulatrices se suffiraient à elles-mêmes. Ceux-là récu- sent, non la concurrence que les premiers condamnent, mais, pour des rai- sons toutes différentes, rejettent les politiques de concurrence qui cherchent à l'encadrer. En matière de concurrence, comme dans l'Orient compliqué, les idées simples sont légion mais, que le lecteur en soit ici averti, elles résistent mal à l'analyse des faits. Qu'en disent les économistes ? La concurrence n'est-elle pas un des moteurs des économies de marché et donc un point d'application privilégié de leurs études ? Une réponse positive n'implique cependant pas l'unani- mité de la profession sur la définition, les vertus et les limites de la concur- rence. Et faute de consensus sur la définition précise de la concurrence, nous ne prétendrons pas en donner ici ! Qu'elle incite les agents économi- ques à l'effort est sans doute une des caractéristiques que lui attribuent à la fois la plupart des économistes et le public. Les économistes, quant à eux, y voient généralement une vertu, convaincus que sans un niveau minimal de concurrence dans un sens vague du terme, l'incitation à l'effort et à l'effi- cacité productive serait plus faible, voire beaucoup plus faible que celle qu'on observe sur des marchés où la rivalité est bien présente. Si l'on passe maintenant à la politique de la concurrence, il paraît aussi peu douteux que le maintien des conditions de rivalité qui vient d'être évo- quée entre producteurs exige une certaine régulation par les pouvoirs pu- blics. La question de l'intensité et de la forme socialement souhaitable de cette concurrence aux contours encore un peu vagues reste posée. Doit- elle être " parfaite », selon le critère de qualité identifié dans le modèle walrasien standard, qui lui attribue des performances théoriques justi- fiant ce qualificatif ? La politique de la concurrence consisterait alors à cor- riger la concurrence " imparfaite » qui prévaut dans le monde réel, pour la rapprocher du standard normatif évoqué. La réponse à la question posée n'est pas aussi simple : l'interrogation est légitime et restera toujours en filigrane de nos analyses. Elle n'a pas de réponse par un oui ou par un non. Le débat a un amont, l'idée que l'on se fait du fonctionnement de l'écono- mie et sa distance au modèle concurrentiel canonique, et un aval, les objec- tifs de la politique de la concurrence. La première dimension, la validité de la
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POLITIQUES DE LA CONCURRENCE11
référence walrasienne est technique mais inévitable et revient de façon ré- currente dans ce rapport. Quant à la seconde dimension, elle conduit légiti- mement à s'interroger sur la stabilité et la nature de l'objectif contemporain de la politique de la concurrence, Serait-ce le bien-être économique et si oui que recouvre cette notion ? S'agit-il du surplus des consommateurs ou du surplus global ? Si c'est le surplus global, comment pondérer l'intérêt des consommateurs, celui des salariés, celui des actionnaires, etc. ? La politique de la concurrence cherche-t-elle à concilier les différentes aspirations du citoyen économique ou ne vise-t-elle que l'intérêt des consommateurs, l'équi- libre des points de vue étant assuré par la mise en oeuvre d'autres politi- ques ? Ce sont là des questions importantes, souvent laissées dans l'ombre alors même que les réponses apportées sont parfois fort contrastées, même dans le cercle des spécialistes de ces politiques. Par ailleurs, l'analyse histo- rique confirme cette difficulté en suggérant fortement des fluctuations de l'objectif des politiques de concurrence au cours du temps, en écho à la variation des conceptions et des doctrines dominantes. Héritier des règles de la concurrence énoncées dans le Traité CECA de Paris (1951), le droit communautaire de la concurrence, tel qu'il apparaît dans le Traité de Rome (1957), a longtemps été présenté en Europe d'abord comme un instrument au service de la construction du Marché unique, avant de se voir fixer des objectifs plus larges. Si l'on évoque maintenant les grands thèmes récurrents du rapport, les deux premiers - forme et intensité optimales de la concurrence, complé- mentarités des politiques de la concurrence avec d'autres politiques - sont ceux qui font le plus directement écho à la question intellectuelle surplombante qui vient d'être évoquée. Les deux suivants - hétérogénéité des registres d'intervention et des outils, cohérence interne des systèmes de gouvernance des politiques de concurrence - entrent dans les arcanes techniques de la concrétisation des politiques.
Forme et intensité optimales de la concurrence
Si les progrès de la culture de la concurrence et de sa régulation ont légitimé la politique de la concurrence dans les pays industrialisés, la ques- tion des formes et de l'intensité optimales de la concurrence reste posée. Quelques remarques préalables méritent d'être présentées. Premièrement, les politiques de la concurrence ne visent pas à imposer un niveau de rivalité spécifique ou un contrôle des prix. L'objectif n'est pas un niveau de concur- rence maximal, et la concurrence " parfaite » est un repère éventuellement utile, non un absolu. Il faut souvent plus modestement et plus simplement veiller à ce que le processus de concurrence ne soit pas entravé par les agents économiques en mesure de le faire. Deuxièmement, la défense du processus de concurrence ne doit pas être confondue avec la défense des concurrents. La plainte d'un concurrent objectivement lésé par le compor- tement d'une entreprise ne rend pas ce comportement délictueux. Suppri- mer les incitations à fournir le niveau d'effort approprié pour être meilleur
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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE12
que ses concurrents et espérer dominer son marché entraverait le proces- sus même qu'il s'agit de protéger et de promouvoir. Pour autant, il ne faut pas permettre aux firmes dominantes d'abuser de leur pouvoir afin d'ex- clure ou d'empêcher l'entrée de concurrents plus efficaces. La ligne de démarcation entre une concurrence normale et une concurrence abusive est ainsi ténue et le droit de la concurrence cherche à concilier des libertés fondamentales dans la conduite des affaires et des règles pour que la liberté des uns s'arrête là où commence celle des autres. Complémentarités des politiques de la concurrence avec d'autres politiques comme celle de la recherche et l'innovation La concurrence n'est pas une panacée et les domaines dans lesquels la coopération conduit à des résultats socialement plus avantageux que la con- currence pure sont nombreux. La tension entre concurrence et coopération, une réalité des marchés, est une des plus délicates à gérer peut-être par la politique de la concurrence. Le danger qu'une conception mécanique biai- sée en faveur de la concurrence ne l'emporte, ne peut être écarté a priori. La formulation et la mise en application du droit requièrent des solutions parfois subtiles et des compromis inventifs. Il en va ainsi, par exemple, de la ques- tion essentielle des liens entre la concurrence et l'innovation. De fait, des questions à l'interface du droit de la concurrence et du droit de la propriété intellectuelle se posent avec une acuité croissante dans un nombre grandis- sant d'affaires. Elles font écho à une grande question amont : la concur- rence sur le marché des produits favorise-t-elle l'innovation ? Cette ques- tion conduit à s'interroger sur les substituabilités et complémentarités des politiques de la concurrence et des politiques en faveur de l'innovation. Il est essentiel de prendre en compte les complémentarités de la politique de la concurrence avec les politiques liées à la recherche et l'innovation, à moins d'attendre, espoir sans doute illusoire, du seul renforcement des politiques de la concurrence l'atteinte des objectifs du sommet de Lisbonne. Hétérogénéité des registres d'intervention et des outils Les modes d'intervention des politiques de la concurrence sont divers, interdits per se assortis de sanctions, pratiques abusives, contrôle des struc- tures, concentrations, accords de coopération, etc. L'économiste en la ma- tière est fondé à s'interroger sur la logique et les mérites des outils et, par exemple, à se prononcer sur la structuration de la procédure d'examen au cas par cas par les autorités de la concurrence ou par un juge. Au-delà, dans de nombreuses circonstances, se pose la question de l'adéquation entre les principes qui gouvernent le droit de la concurrence, d'une part, et, d'autre part, les dispositions réglementaires ou législatives qui régissent des champs d'activité spécifiques, comme le montre l'exemple des relations commer- ciales entre producteurs et distributeurs en France.
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POLITIQUES DE LA CONCURRENCE13
Cohérence interne des systèmes de gouvernance des politiques de concurrence Malgré une convergence accentuée dans le temps, des différences procédurales subsistent dans la mise en oeuvre des politiques de la concur- rence entre l'Europe et les États-Unis, d'une part, et entre États membres, d'autre part. Très schématiquement, trois systèmes coexistent. Aux États- Unis, exemple du premier système, les fonctions d'instruction et de décision sont séparées : dans l'Union européenne les fonctions d'instruction et de décision restent aux mains d'une même institution, la Commission européenne, et enfin, en France, les fonctions d'instruction et de décision sont regroupées au sein d'une même institution, mais celle-ci dépend du registre d'intervention. Il est difficile de porter un jugement global sur les valeurs relatives de ces trois systèmes, mais leur cohérence interne en fonc- tion des registres d'intervention mérite examen. Le rapport recourt à trois angles d'approche : historique, économique et juridique. Il est divisé en trois parties, auxquelles s'ajoutent divers complé- ments sur des questions spécifiques. Dans une première partie, nous mettons en perspective la politique de la concurrence en faisant appel aussi bien à l'histoire qu'aux fondements intel- lectuels de la discipline. Nous faisons d'abord un retour (chapitre I) sur l'histoire de l'émergence de la politique de la concurrence, en premier lieu à la fin du XIX e siècle aux
États-Unis, puis au milieu du XX
e siècle en Allemagne. Ce détour par l'his- toire permet d'une part, d'évaluer les facteurs initiaux qui ont façonné le droit de la concurrence et d'illustrer les transformations dans la mise en oeuvre de ce droit au cours du temps et, d'autre part, de faire apparaître la filiation de la politique communautaire de concurrence et sa dette envers les expériences américaine et allemande. Nous cherchons ensuite (chapitre II) à expliciter les fondements intel- lectuels de la politique de la concurrence en en soulignant la complexité et en les reliant aux développements de l'analyse économique. D'une part, la politique de la concurrence s'alimente à un ensemble de réflexions de plus en plus étoffé mais dont le volume et la rigueur croissants, ne parviennent pas à dissiper le sentiment d'une robustesse insuffisante et de l'absence d'une vision unifiée de l'ensemble des dimensions de la concurrence (prix, contrats, localisation et choix des produits, variété et qualité, capacités, inno- vation, etc.). D'autre part, si la montée en puissance du raisonnement éco- nomique ne garantit pas une stabilisation des formes d'intervention, comme le confirme l'expérience historique, elle a néanmoins favorisé une certaine convergence contemporaine des politiques de la concurrence entre les deux continents. Dans une deuxième partie, nous analysons les enjeux et les limites de la politique communautaire de la concurrence en passant en revue les quatre principaux registres d'intervention.
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CONSEIL D'ANALYSE ÉCONOMIQUE14
Dans le chapitre III, nous examinons le registre de l'antitrust qui regroupe les ententes, les pratiques d'exclusion et les pratiques restrictives, c'est-à- dire tout ce qui concerne ce que nous appelons les règles de la concurrence. C'est le noyau dur de la politique de la concurrence. Voici un échantillon de quelques-uns unes des questions abordées. Doit-on distinguer la collusion tacite de la collusion explicite, la prédation d'une pratique de concurrence vigoureuse ? Comment détecter la collusion ? Vaut-il mieux notifier un accord de coopération ex ante ou en laisser la justification par les parties ex post ? Ces questions ne sont hétéroclites qu'en apparence. Toutes relè- vent de l'antitrust, sans d'ailleurs en épuiser la matière, et toutes soulèvent la question de l'arbitrage optimal entre la règle per se et la règle de raison, un enjeu autour du troisième thème mentionné plus haut. Dans le chapitre IV, un autre registre de la politique de la concurrence est examiné, celui du contrôle des opérations de concentrations. Il s'agit là d'un contrôle des structures qui fait appel à une logique prospective par opposition à la logique rétrospective ou répressive, qui domine le registre précédent des règles de concurrence. Faute de consensus entre pays mem- bres, dont certains concevaient le contrôle des structures comme un instru- ment de leur politique industrielle, l'Europe ne s'est dotée d'un contrôle communautaire des concentrations que trente ans après le Traité de Rome et trois ans seulement avant l'achèvement du marché unique. L'exposé n'élude pas les questions techniques récurrentes comme celles des seuils à partir desquels une opération de concentration acquiert une dimension commu- nautaire et des multiples questions de procédure (prénotification, phases I et II, délais, renvois, etc.). Au-delà, voici un échantillon de quatre préoccupations qui parcourent ce chapitre, les critères de fond de la Commission, la vérifi- cation par la Cour d'appel du bien fondé de l'analyse économique de la Commission, la place à accorder aux arguments d'efficacité économique, l'efficiency defense, dans l'évaluation d'une opération de concentration, la pertinence des engagements de nature structurelle (cession d'actifs) habi- tuellement requis comme mesure corrective à certaines opérations de con- centration. Toutes ces questions font écho à plusieurs des thèmes mention- nés plus haut. Le chapitre V est consacré à l'analyse des problèmes à l'interface de la politique de la concurrence, de l'innovation et de la propriété intellectuelle. Ces problèmes sont d'importance croissante dans nos sociétés contempo- raines où les actifs immatériels jouent un rôle de plus en plus déterminant et l'on peut se demander si les spécificités des secteurs où l'innovation est dominante et permanente commandent une application différenciée du droit de la concurrence. En tout cas, il est crucial de clarifier les conditions de l'application du droit des facilités essentielles aux actifs intangibles repré- sentés par la propriété intellectuelle mais aussi par exemple le traitement par le droit de la concurrence des contrats de licence et des transferts de technologie. Une meilleure articulation entre le droit et l'économie est ici nécessaire : d'une part, la propriété intellectuelle convenablement accor- dée, constitue une incitation efficace à l'investissement en recherche, d'autre
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POLITIQUES DE LA CONCURRENCE15
part, ses droits ne sauraient excéder le niveau nécessaire. Témoignent de cette tension les exemples contrastés des États-Unis et de l'Europe. Chez les premiers, une extension abusive des champs du brevetable suggère cer- taines dérives de la propriété intellectuelle et va de pair avec un renfor- cement des droits des détenteurs et un plus grand laxisme dans l'attribution de ces droits. La situation est très différente en Europe où même l'unifi- cation communautaire d'un droit de la propriété intellectuelle est loin d'être réalisée. Toutes ces questions tournent autour du deuxième thème men- tionné plus haut. Enfin, le chapitre VI traite du contrôle communautaire des aides publi- ques. C'est un domaine sensible et controversé qui couvre certains aspects de politique industrielle, notamment au travers des aides aux entreprises en difficulté. Dans quelle mesure ces aides créent-elles des distorsions à la concurrence qui affectent significativement le commerce entre États mem-quotesdbs_dbs11.pdfusesText_17
[PDF] La politique de la concurrence