Plans Locaux pour l’Insertion et l’Emploi N°13 Octobre 2013
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Inspection générale
des affaires sociales des clauses sociales dans les marchés publicsÉtabli par
Jean-Robert JOURDAN Jean-Marie PALACH
RAPPORT
- Mai 2016 -2015-169R
SYNTHESE
Sommaire
SYNTHESE ................................................................................................................................................................... 3
RAPPORT ...................................................................................................................................................................... 9
1 DANS UN CONTEXTE DEMIETTEMENT DE LACHAT PUBLIC ET MALGRE
L ENRICHISSEMENT DU DISPOSITIF JURIDIQUE DES CLAUSES SOCIALES, LES RESULTATS PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFS AMBITIEUX FIXES PAR LTAT. ........................... 10 1.1............................................................................................................... 10
1.1.1Les acheteurs ........................................................................................................................................ 10
1.1.2Les volumes financiers ........................................................................................................................ 11
1.1.3................................................................................................................ 12
1.1.4La mise en coordination ..................................................................................................................... 13
1.2 ........................................ 13 1.2.1 Les ordonnances de 2015 et 2016 transposant les directives européennes confortent lesclauses sociales antérieurement incluses dans le code des marchés publics ........................................... 13
1.2.2urbaine ............................................................................................................................................................... 18
1.2.3La loi économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014 ................................................................... 19
1.2.4 Un dispositif juridique incitatif et non contraignant qui ne traite pas des conditions de............................................................................................................... 20
1.3 ............................................... 21 1.3.1 Les clauses sociales relèvent principalement de trois politiques publiques nationalesportées par des acteurs administratifs distincts ........................................................................................... 21
1.3.2 ............................................................................................. 23 1.3.3La pratique ancienne des collectivités territoriales ......................................................................... 26
1.3.4 hôpitaux publics ................................................................ 27 1.3.5 ........................................................................... 28 1.4Des supports méthodologiques nombreux et largement diffusés ..................................................... 30
1.4.1 ...................... 30 1.4.2 Les pu ........................................................... 32 1.4.3 Le site internet socialement-responsable.org et les publicationsdes initiatives socio-économiques (Avise) ................................................................................................... 33
1.4.4 re des achats responsables (ObsAR) .......... 34 1.4.5Les outils internes sectoriels ............................................................................................................... 34
1.4.6abondante et accessible ................................................................................................................................... 35
1.5 bénéficiaires ........ 36 1.5.1 Le nombre des marchés avec clauses sociales progresse, mais reste en deçà des objectifsfixés par les pouvoirs publics ......................................................................................................................... 36
1.5.2Les engagements inégaux des acteurs institutionnels ..................................................................... 38
1.5.3Un dispositif concentré sur un nombre restreint d'activités ......................................................... 39
1.5.4.................................................................................................................................... 40
1.5.5 ................................................................................... 41 1.5.6 .............................................................. 43 1.5.7 ..................................................................................... 482 LES FAIBLESSES DE LANIMATION NATIONALE ET LE MANQUE DE MOYENS CONSACRES A
LA MISE A DISPOSITION DES ACHETEURS PUBLICS DUNE EXPERTISE SPECIFIQUE
CONTRIBUENT A L
INSUFFISANCE DES RESULTATS......................................................................... 48
2.1 ................................................................................... 49 2.1.1 ............ 49 2.1.2bénéficiaires au moyen des clauses sociales ................................................................................................. 51
2.1.3Les imprécisions du cadre juridique .................................................................................................. 54
2.1.4Des coordinations régionale et par bassin non encadrées nationalement .................................. 55
2.1.5 ................................................. 56 2.2Le manque
clauses sociales ....................................................................................................................................................... 57
2.2.1dans les marchés .............................................................................................................................................. 57
2.2.2la professionnalisation et la structuration du réseau des facilitateurs ...................................................... 58
2.2.3sociales et les restrictions du financement des structures employant les facilitateurs, sans solution
alternative .......................................................................................................................................................... 63
2.2.4 Les conséquences du nombre insuffisant de facilitateurs nité etpragmatisme local désordonné ...................................................................................................................... 65
2.2.5 .................................................................................... 663 LA DIMENSION QUALITATIVE DES CLAUSES D
INSERTION DOIT ETRE PRIVILEGIEE ET
LEUR PILOTAGE RENFORCE, CONCOMITAMMENT A LA MISE A DISPOSITION DES ACHETEURSPUBLICS D
UNE EXPERTISE GRATUITE ............................................................................................ 67
3.1Privilégier la dimension qualitative des clauses sociales ...................................................................... 68
3.1.1 .............. 68 3.1.2 ................................. 70 3.2 ............................................................ 74 3.2.1 Renforcer le rôle de la DGEFP et la coordination des admin ......................... 74 3.2.2 ............................................................................... 75 3.2.3Redéfinir les rôles respectifs des acteurs et leur coordination ...................................................... 76
3.2.4Organiser la coordination locale ........................................................................................................ 82
3.2.5Organiser le financement de la politique publique ......................................................................... 82
3.3Couvrir intégralement le territoire par le réseau des facilitateurs ....................................................... 83
3.4 Mettre à la disposition des acheteurs publics une expertise spécifique gratuite et facilementmobilisable : les deux scénarios ........................................................................................................................... 84
3.4.1 : Pôle emploi .................................................................. 84 3.4.2 .................................. 86 3.4.3Eléments de comparaison des deux scénarios ................................................................................ 88
RECOMMANDATIONS DE LA MISSION ....................................................................................................... 89
LETTRE DE MISSION ............................................................................................................................................ 91
LISTE DES PERSONNES RENCONTREES .................................................................................................... 93
LISTE DES ANNEXES ........................................................................................................................................... 99
ANNEXE 1
U FACILITATEUR 2015 ................................................................ 101ANNEXE 2
OUR UN MARCHE DETERMINE ............................................. 105 ANNEXE 3 : LES TEXTES EUROPEENS SUR LE DEVELOPPEMENT DURABLE ..................... 109 ANNEXE 4 : REPONSES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES AU QUESTIONNAIRECLAUSES SOCIALES ........................................................................................................................................... 113
ANNEXE 5
NNEREGION NORD-PAS-DE-CALAIS .................................................................................................................. 121
ANNEXE 6
SERTION EN ÎLE-DE-FRANCE 139
ANNEXE 7
AUSES SOCIALES ............................................................................ 153 ANNEXE 8 : MARCHES INTERMINISTERIELS ET CLAUSES SOCIALES ...................................... 161ANNEXE 9 : PNAAPD 2015-N .......................................................................... 165
ANNEXE
10: QUESTIONNEMENTS JURIDIQUES ................................................................................ 169
ANNEXE
11 : REPONSES DES CMRA AU QUESTIONNAIRE CLAUSES SOCIALES ................. 177ANNEXE
12 : LA DEMANDE DE CERTIFICATION DU TITRE DE FACILITATEUR ............... 185SIGLES UTILISES ................................................................................................................................................. 197
LISTE DES PIECES JOINTES ........................................................................................................................... 199
PIECE JOINTE 1 : AGENCE NATIONALE POUR LA RENOVATION URBAINE NOUVELLE CHARTE NATI014 2024 ...................................................... 201PIECE JOINTE 2 : IMPLANTATION DES FACILITATEURS ................................................................ 209
PIECE JOINTE 3 : CONSULTATION SUR L'ACCES DES EI ET ETTI AUX MARCHESPUBLICS ................................................................................................................................................................... 231
PIECE JOINTE 4 : PRECONISATIONS DE L'ALLIANCE VILLES EMPLOI POUR LE RAPPORT IGAS RELATIF A LA CLAUSE SOCIALE D'INSERTION POUR L'EMPLOI .............. 235RAPPORT
1DANS UN CONTEXTE DEMIETTEMENT DE LACHAT PUBLIC ET MALGRE
LENRICHISSEMENT DU DISPOSITIF JURIDIQUE DES CLAUSES SOCIALES, LES RESULTATS PROGRESSENT SANS ATTEINDRE LES OBJECTIFSAMBITIEUX FIXES PAR LTAT.
1.11.1.1Les acheteurs
U U U U U U1.1.2Les volumes financiers
1.1.2.1
Les statistiques sur le montant total et la répartition des marchés publics sont incertainesTableau 1 :E
volution de s principaux déterminants de la commande publique, en milliards Source : HQVHH FRPSPHV QMPLRQMX[ GHV MGPLQLVPUMPLRQV SXNOLTXHV MQQpH 201D FRPSOpPHQPV j 1.1.31.1.4La mise en coordination
1.2 enrichi1.2.1Les ordonnances de 2015 et 2016 transposant les directives européennes
confortent les clauses sociales antérieurement incluses dans le code des marchés publics ŃI LQIUM1.2.1.1
publics1.2.1.2Les ordonnances transposant les directives européennes relatives à la
commande publique reconduisent les clauses sociales et les étendent aux contrats de concession 1.2.2 et la rénovation urbaine1.2.3La loi économie sociale et solidaire du 31 juillet 2014
1.2.4Un dispositif juridique incitatif et non contraignant qui ne traite pas des
1.31.3.1Les clauses sociales relèvent principalement de trois politiques publiques
nationales portées par des acteurs administratifs distincts1.3.1.1
La commande publique, support des clauses sociales1.3.1.2
sont un des leviers1.3.1.3
La politique du développement durable englobe les clauses sociales1.3.1.4
1.3.21.3.2.1
1.3.2.2
Les objectifs inscrits dans les textes promouvant le développement durable et repris dans des circulaires ministérielles1.3.3La pratique ancienne des collectivités territoriales
1.3.4 1.3.51.3.5.1
Les organismes de sécurité sociale : une pratique soutenue des clauses sociales1.3.5.2
Pôle emploi : une pratique récemment amélioréeTableau 2
:Objectifs de clauses sociales dans les marchés de Pôle emploiSource :
1.3.5.3
1.4 Des supports méthodologiques nombreux et largement diffusés1.4.1Les
publics1.4.2Les publications HP OH VLPH LQPHUQHP G·Alliance villes emploi
1.4.3Le site internet socialement-responsable.org et les publications de
de valorisation des initiatives socio-économiques (Avise) 1.4.4 responsables (ObsAR)1.4.5Les outils internes sectoriels
1.4.5.1
1.4.5.2
Les acheteurs de la sécurité sociale
1.4.5.3Les acheteurs de Pôle emploi
1.4.5.4
Les acheteurs qui interviennent dans le cadre du plan de rénovation urbaine 1.4.6 1.5 mais produit un impact positif sur ses bénéficiaires1.5.1Le nombre des marchés avec clauses sociales progresse, mais reste en deçà des objectifs fixés par les pouvoirs publics
1.5.1.1
Le nombre de marchés avec clauses sociales progresseTableau 3 :% de ma rchés avec clauses sociales dans les marchés supérieurs à 90 000 200E 2010 2011 2012 2013
GRQP (PMP 1G 1G 2618 32
FROOHŃPLYLPpV PHUULPRULMOHV 1G 1G 64 73 102
Graphique 1 : Pourcentage de marchés des organismes de sécurité sociale intégrant au moins une clause socialeSource :
1.5.1.2
Tableau 4 :V
olumé trie générale des clauses sociales selon la consolidation AVESource :
Tableau 5 :Volumé trie générale des clauses sociales par structure participant à la consolidation
Source :
1.5.2Les engagements inégaux des acteurs institutionnels
Tableau 6 :P
ource ntage des marchés publics passés dans la région comportant une clause socialeSource :
1.5.3Un dispositif concentré sur un nombre restreint d'activités
1.5.3.1
La nature des marchés publics avec clause sociale Tableau 7 :Structure des marchés avec et sans clauses sociales en 2011Source :
1.5.3.2
Les entreprises intervenant sur les clauses sociales Tableau 8 :Répa rtition des contrats selon la taille économique du fournisseur avec et sans clause sociale en 2011Source :
Source :
1.5.41.5.5IH GLVSRVLPLI G·MSSXL MX[ ŃOMXVHV G·LQVHUPLRQ
Tableau 9 :
à la consolidation AVE 2011 2012 2013 2014 (YROXPLRQ20112014
Source : $OOLMQŃH 9LOOHV (PSORL FRQVROLGMPLRQ QMPLRQMOH 2014 GHV UpVXOPMPV GH OM ŃOMXVH VRŃLMOH
Graphique 2 :Rapport entre le nombre de facilitateurs et le pourcentage de marchés avec clauses socialesSource :
1.5.6impact positif des clauses sociales sur les bénéficiaires
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4
% de marchés des CL avec clauses socialesNombre de facilitateurs pour 100.000 habitants,
tous départements1.5.6.1Les caractéristiques socio démographiques des bénéficiaires
Tableau 10 :
Age des personnes en insertion
Source :
Tableau 11 :
Niveau de qualification des publics en insertion
Source :
Tableau 12 : ns le dispositif
Source :
Source :
1.5.6.2
UTableau 13 :
Source :
Tableau 14 :contrats
mobilis és par les participantsSource :
1.5.6.3
Le devenir des bénéficiaires
Tableau 15
Source :
Tableau 16 : AVE, situation des bénéficiaires 6,Source :
Tableau 17 :A
nr u, devenir des bénéficiaires à 6 et 12 moisSource :
1.5.7Un dispositif qui
2LES FAIBLESSES DE LANIMATION NATIONALE ET LE MANQUE DE
MOYENS CONSACRES A LA MISE A DISPOSITION DES ACHETEURS PUBLICS DUNE EXPERTISE SPECIFIQUE CONTRIBUENT A LINSUFFISANCE DESRESULTATS
2.1 2.1.1 inconstantes2.1.1.1
gulateur des clauses sociales pour tous les acheteurs publics2.1.1.2
2.1.2Un appareil statistique pauvre qui ne favorise pas le pilotage de la
2.1.2.1
Les statistiques sur les clauses sociales sont nombreuses mais incomplètes2.1.2.2
age des clauses sociales Tableau 18 :Typol ogie des statistiques nationales disponibles2.1.3Les imprécisions du cadre juridique
2.1.4Des coordinations régionale et par bassin non encadrées nationalement
2.1.5Une fi
2.2Le manque de moyens consacrés à la mise à disposition des
des clauses sociales2.2.1e des
clauses sociales dans les marchés IHV IMŃLOLPMPHXUV VRQP GHV LQPHUPpGLMLUHV LQŃRQPRXUQMNOHV"IRXUQLVVMQP XQ MSSXL MX[ ŃROOHŃPLYLPpV SXNOLTXHV PMLV MXVVL MX[ HQPUHSULVHV ŃMQGLGMPHV OHV
IMŃLOLPMPHXUV VRQP OH SRLQP GH SMVVMJH LQŃRQPRXUQMNOH GH OM PLVH HQ °XYUH GHV ŃOMXVHV VRŃLMOHVB
(Q MPRQP GH OM SMVVMPLRQ GX ŃRQPUMP OHV IMŃLOLPMPHXUV MVVLVPHQP OHV MŃOHPHXUV SRXU OM
ŃRQPUMPV SRXYMQP LQPpJUHU GHV ŃOMXVHV VRŃLMOHV HP j OM GpILQLPLRQ GH OM QMPXUH HP GX QLYHMX
SHUPLQHQPV GHV H[LJHQŃHV IRUPXOpHV MX[ HQPUHSULVHV ŃMQGLGMPHVBIHV IMŃLOLPMPHXUV MVVLVPHQP PUqV ŃRQŃUqPHPHQP OHV HQPUHSULVHV VRXPLVVLRQQMLUHV RX PLPXOMLUHV
GMQV OM PLVH HQ °XYUH GHV ŃOMXVHV VRŃLMOHV GX PMUŃOp HQ OHV MLGMQP j LGHQPLILHU OHV SXNOLŃV HP HQ OHV
GH VHUYLŃHV GHV IMŃLOLPMPHXUV HVP XQH VpŃXULPp TXL SHUPHP j PRXPH HQPUHSULVH GH ŃRQVPUXLUH VRQ RIIUH HQ
UpSRQGMQP VPULŃPHPHQP j OM ŃOMXVH VRŃLMOH GX PMUŃOpB IH U{OH GX IMŃLOLPMPHXU VH OLPLPH ŃHSHQGMQP
VPULŃPHPHQP j ŃHP MSSXL PHŃOQLTXHB HO HVP PHQX j OM ŃRQILGHQPLMOLPp OM SOXV VPULŃPH VXU OHV LQIRUPMPLRQV
pJMOHPHQP ORUV GH OM PLVH MX SRLQP GX PMUŃOpB(Q MYMO GH OM SMVVMPLRQ GX ŃRQPUMP OHV IMŃLOLPMPHXUV MLGHQP PRXP MX ORQJ GX ŃRQPUMP OHV
ŃRŃRQPUMŃPMQPV GMQV OH VXLYL HP OH ŃRQPU{OH GH OM ŃOMXVHB HO pYMOXH TXMOLPMPLYHPHQP HP