Promoción de la negociación colectiva Convenio núm 154
de la negociación colectiva El Convenio sobre la negociación colectiva (núm 154) fue adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo, en 1981, como un instrumento para promover la negociación colectiva El Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm
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III (1B)La negociación colectiva en la administración pública un camino a seguir
CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO
102.A
REUNIÓN, 2013
ILC.102/III/1B
Conferencia Internacional del Trabajo, 102.ª reunión, 2013 Estudio General relativo a las relaciones laborales y la negociación colectiva en la administración públicaTercer punto del orden del día:
Informaciones y memorias sobre la aplicación
de convenios y recomendacionesInforme de la Comisión de Expertos
en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (artículos 19, 22 y 35 de la Constitución)Informe III (Parte 1B)
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
La negociación colectiva
en la administración pública:UnHcaminoHaHseguir
OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO GINEBRA
ISBN 978-92-2-326857-2 (impreso)
ISBN 978-92-2-326858-9 (web pdf)
ISSN 0251-3226
Primera edición 2013
Cubierta: pintura de Ka Dal, sin título, 73 x 92 cmLas denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en
que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la
Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados
o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados
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muchos países o pidiéndolas a Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22,
Suiza. También pueden solicitarse catálogos o listas de nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o
por correo electrónico a pubvente@ilo.org.Vea nuestro sitio en la red: www.ilo.org/publns.
Compaginado por TTS: ILC102-III(1B)[2013-
01-0053-3]-Sp.docx Impreso por la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, Suiza
ILC.102/III/1B v Índice
PáginaH
Prefacio ...................................................................................................................... 1p
Introducción ................................................................................................................ 3p
Antecedentes ............................................................................................................. 9p
Primera parte
Derechos sindicales y facilidades en la administración pública ................. 15 I.pCampo de aplicación del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm.151) ....................................... 15p
II.pDerechos civiles y políticos de los empleados públicos .......................... 21pIntroducción ............................................................................................ 21p
Alcance de los derechos civiles y políticos de los empleadospúblicos .................................................................................................. 21p
III.pProtección contra los actos de discriminación antisindicaly de injerencia ........................................................................................ 27p
Protección contra los actos de discriminación antisindical ...................... 29p Protección contra los actos de injerencia ............................................... 36p IV.pFacilidades que deberán concederse a los representantes de las organizaciones reconocidas de empleados públicos .................... 39pIntroducción ............................................................................................ 39p
Normas de la OIT ................................................................................... 39p
El concepto de representante de organizaciones de empleados públicos .................................................................................................. 40p
Funciones de las organizaciones de trabajadores y de los representantes de los trabajadores ........................................................ 41p Métodos de aplicación del Convenio ...................................................... 43p Facilidades concedidas a los representantes de los trabajadores: referencia a la Recomendación núm. 143 .............................................. 44p Naturaleza, número e importancia de las facilidades .............................. 45pLa negociación colectiva en la administración pública: Un camino a seguir vi ILC.102/III/1B Recaudación de las cotizaciones sindicales, tiempo libre
sin pérdida de salario ni de ventajas sociales, acceso sin dilación a la dirección y acceso al lugar de trabajo ................................. 48HFacilidades materiales ............................................................................ 50H
La concesión de facilidades no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado .................................... 50HRetiro de las facilidades ......................................................................... 51H
Facilidades para los representantes sindicales y representatividad ........ 52H V.HProcedimientos para la determinación de las condiciones de trabajo diferentes de la negociación colectiva.................................... 55H Variedad de sistemas nacionales de consulta ........................................ 59H Coexistencia de procedimientos de consulta y de negociación .............. 60H La consulta en el marco de organismos integrados por personas neutrales o independientes .................................................................... 61H Consultas en ausencia de un órgano específico .................................... 64H Órganos consultivos con competencia general ...................................... 65H Órganos consultivos específicos de la administración pública ................ 66H Partes en la consulta y contenido de ésta .............................................. 73H Los representantes de los empleados públicos a efectosde la consulta .................................................................................. 73H
Contenido de la consulta ................................................................. 74HSegundappartep
I.HVentajas de la negociación colectiva en la administración pública ......... 77HII.HLas mutaciones en la administración pública .......................................... 79H
III.HLas normas de la OIT relativas a la negociación colectivay su evolución ........................................................................................ 83H
IV.HModalidades particulares de negociación en la administraciónpública .................................................................................................... 85H
V.HCampo de aplicación del Convenio núm. 154 y métodos de aplicación de los Convenios núms. 151 y 154 ................................... 89H VI.HConcepto de negociación colectiva, partes de la negociación y naturaleza de los convenios colectivos ................................................ 95H VII.HBuena fe, representatividad y reconocimiento de lasorganizaciones ....................................................................................... 103H
VIII.HLa autonomía de las partes en la negociación y el principiode no injerencia ...................................................................................... 111H
IX.HProcedimientos de negociación .............................................................. 115H
Países que han enviado una memoria en virtud del artículo 19 de la Constitución de la OIT ILC.102/III/1B 259
La negociación colectiva en la administración pública: Un camino a seguir viii ILC.102/III/1B IV. Países que han enviado una memoria en virtud del artículo 19
de la Constitución de la OIT .............................................................................. 256H
V. Organizaciones que han formulado observaciones relativasa los convenios que se están examinando ........................................................ 262H
ILC.102/III/1B 1 Prefacio
1. Este Estudio General es el primero que se realiza en relación con el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), la Recomendación sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 159) y la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163). Trata principalmente de los derechos de negociación colectiva en la administración pública. Cubre también, otros temas como las consultas, los derechos civiles y políticos de los empleados de la administración pública, las facilidades a otorgar a los representantes sindicales, la protección contra los actos de discriminación e injerencia, y los mecanismos para la solución de conflictos. 2. No obstante, el Convenio núm. 154 no sólo se aplica a la administración pública, sino también al conjunto del sector público y el sector privado. Por esa razón, a pesar de que el Estudio General se centra en la administración pública y en particular en los temas mencionados, también se refiere, aunque de manera menos exhaustiva, a la situación de la legislación y la práctica en el sector privado. 3. Cabe destacar que, en el contexto de este Estudio General, se examina con mayor detalle cierto número de sistemas nacionales, transcribiendo a veces algunas de esas disposiciones. El objetivo que se busca no es promover un régimen determinado u otro de los diferentes Estados Miembros (lo cual no tendría mucho sentido, habida cuenta de que cada régimen tiene tradiciones y un acervo propio y específico), sino proponer de manera general a los Estados Miembros y a los mandantes tripartitos elementos de estos sistemas, y textos con fines informativos y eventualmente como referencia o fuente de inspiración, en particular, para aquellos Estados que desean aplicar los principios o ratificar los convenios mencionados. 4. A fin de evitar repeticiones por lo que atañe a la negociación colectiva, las cuestiones relativas a la aplicación de los Convenios núms. 151 y 154 en los diversos países se tratan, por regla general, en el marco de las observaciones y solicitudes directas formuladas en virtud del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que consagra el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos, salvo el de los funcionarios públicos que trabajan en la administración del Estado. Por esta razón, en la mayoría de los casos las notas a pie de página se remiten a las observaciones y solicitudes directas formuladas en el marco del Convenio núm. 98. La misma situación se presenta en relación con la protección contra los actos de discriminación antisindical e injerencia del Convenio núm. 151, que se aborda también en el marco del Convenio núm. 98, para evitar repeticiones. 5. Asimismo, debe llamarse la atención sobre el hecho de que algunas de las orientaciones formuladas sobre los temas abarcados en el presente Estudio General se inspiran en los principios pertinentes del Comité de Libertad Sindical, órgano tripartito que funciona desde 1951 en el marco de un mecanismo especial para la protección y la promoción de los derechos sindicales, creado tras un acuerdo celebrado en 1950 entre el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y el Consejo de Administración deLa negociación colectiva en la administración pública: Un camino a seguir 2 ILC.102/III/1B la OIT. La Comisión subraya que los principios del Comité de Libertad Sindical, órgano
tripartito e independiente, tienen un valor y una pertinencia particular para sus labores porque reflejan un consenso tripartito sobre las cuestiones relativas a los derechos sindicales y a las relaciones laborales. 6. Por último, en lo que concierne a las orientaciones de este Estudio General,conviene considerar su estatuto jurídico, así como el valor de las evaluaciones que
permiten formularlas a partir de las disposiciones de los convenios. A este respecto, la Comisión desea destacar que, por su calidad de órgano del sistema de control ordinario de la aplicación de los convenios ratificados, está llamada a señalar a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia las normas y prácticas nacionales que no están en conformidad con los convenios, y la gravedad de ciertas situaciones (lo que implica necesariamente una evaluación), así como conforme a sus métodos de trabajo, los casos en los que ha habido progresos en la aplicación de las normas. Esta tarea conlleva inevitablemente un grado de interpretación y las evaluaciones realizadas. A lo largo de los años las evaluaciones han dado lugar a cierto número de formulaciones orientativas, con fines de coherencia e igualdad de trato entre los Estados. Estas orientaciones tienen carácter de opiniones y recomendaciones, como las que formulan los órganos de control de ciertos convenios o tratados de las Naciones Unidas o de ciertas organizaciones regionales. Las opiniones y recomendaciones de la Comisión no tienen fuerza obligatoria dentro del procedimiento de supervisión de la OIT y no son obligatorias fuera de la OIT a menos que un instrumento internacional las considere expresamente como obligatorias o que la Corte Suprema de un país así lo decida sin que ello le haya sido impuesto. 7. Estas orientaciones forman parte del llamado "soft law», es decir, puntos de vista y decisiones que no son de obligado cumplimiento, pero que sirven para orientar la acción de las autoridades nacionales. El valor del trabajo de estos órganos dimana de su racionalidad y de su fuente de legitimidad (independencia, experiencia y competencia técnica y toma en consideración de diferentes realidades nacionales y tradicionesjurídicas, garantías en el procedimiento de selección, información de fuentes no
gubernamentales (como organizaciones de empleadores y de trabajadores), métodos de trabajo fundados en un diálogo continuo y constructivo con los gobiernos, etc.). Por ello, cabe destacar el papel técnico y la autoridad moral del examen técnico de estos órganos del sistema de control en el plano internacional, sobre todo teniendo en cuenta que algunos de estos órganos llevan realizando estas tareas de control desde hace decenios y,en el caso específico de la Comisión de Expertos, desde hace más de ochenta años. 8. Con respecto a la interpretación de los convenios de la OIT y al papel de la Corte
Internacional de Justicia en la materia, la Comisión precisó, ya en 1990, que con arreglo a su mandato, no le incumbe dar una interpretación definitiva de los convenios, puestoque, según el artículo 37 de la Constitución de la OIT, ello corresponde a la Corte
Internacional de Justicia. La Comisión precisó, sin embargo, que para poder desempeñar su función de evaluar si se da cumplimiento a las disposiciones de un convenio determinado, debe examinar el significado de las disposiciones de dicho instrumento, determinar su alcance jurídico, y, llegado el caso, expresar su parecer al respecto. En consecuencia, la Comisión ha sostenido que, mientras la Corte Internacional de Justiciano contradiga los puntos de vista de la Comisión, éstos siguen siendo válidos y
generalmente reconocidos. La Comisión ha estimado que la aceptación de estas consideraciones era indispensable para la propia existencia del principio de la legalidad y, por consiguiente, de la seguridad jurídica necesaria para el buen funcionamiento de laOrganización Internacional del Trabajo 1.
1 Véanse: Informe III (Parte 4A), Conferencia Internacional del Trabajo, 77.ª reunión (1990), Informe de la
Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, párr. 7, pág. 8.ILC.102/III/1B 3 Introducción
9. El 10 de junio de 2008, la Organización Internacional del Trabajo adoptó por unanimidad la Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa ("Declaración sobre la Justicia Social»). Está considerada como la tercera declaración de principios y políticas de gran alcance adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo desde la Constitución de la OIT en 1919. Es heredera de la Declaración de Filadelfia, de 1944, y de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento, de 1998. La Declaración sobre la Justicia Social expresa la visión contemporánea del mandato de la OIT en la era de la globalización. Institucionaliza el concepto de Trabajo Decentedesarrollado por la OIT desde 1999, y lo sitúa en el centro de las políticas de la
Organización para alcanzar sus objetivos constitucionales. La Declaración expresa también la universalidad del Programa de Trabajo Decente: todos los Miembros de la Organización deben propiciar políticas basadas en los objetivos estratégicos de la OIT, asaber, el empleo, la protección social, el diálogo social y los principios y derechos
fundamentales en el trabajo. Al mismo tiempo, hace hincapié en la importancia de un enfoque holístico e integrado al reconocer que esos objetivos son "inseparables, están interrelacionados y se refuerzan mutuamente», garantizando la función de las normasinternacionales del trabajo como medio útil para alcanzarlos. 10. El seguimiento de la Declaración sobre la Justicia Social determina, entre otros
medios, que la Organización establecerá un sistema de discusiones recurrentes por la Conferencia Internacional del Trabajo a fin de: i) comprender mejor las diversas situaciones y necesidades de sus Miembros con respecto a cada uno de los objetivos estratégicos y responder con mayor eficacia a las mismas, utilizando para ello todos los medios de acción de que dispone, con inclusión de la labor normativa, la cooperación técnica, y la capacidad técnica y de investigación de la Oficina, y ajustar sus prioridades y programas de acción en consecuencia, y ii) evaluar los resultados de las actividades de la OIT con objeto de respaldar las decisiones relativas al programa y el presupuesto así como otras decisiones de gobernanza 2. 11. En marzo de 2011, en su 310.ª reunión, el Consejo de Administración de la OficinaInternacional del Trabajo decidió que en el orden del día de la 102.ª reunión de la
Conferencia Internacional del Trabajo (2013), se inscribiría una discusión recurrente sobre el objetivo estratégico relativo al diálogo social, en el marco del seguimiento de laDeclaración sobre la Justicia Social.
12. En virtud de los párrafos 5, eZV 6, dZV y 7, bZ del artículo 19 de la Constitución de la OIT, los Estados Miembros tienen la obligación de informar al Director General, "con la frecuencia que fije el Consejo de Administración», sobre los convenios que no hayan sido ratificados y las recomendaciones; aportando detalles sobre el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en dichos instrumentos.2 Sección II, B, del anexo de la Declaración sobre la Justicia Social.
La negociación colectiva en la administración pública: Un camino a seguir 4 ILC.102/III/1B En 1950, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (en
adelante "la Comisión») examinó por vez primera las memorias presentadas en virtuddel artículo 19 de la Constitución. Al poco tiempo quedó de manifiesto que sería
conveniente disponer de una visión de conjunto de los instrumentos examinados y suaplicación en los países que los hubieran ratificado y en otros países, utilizando para ello
la información contenida en las memorias presentadas con arreglo al artículo 19 y a los artículos 22 y 35 de la Constitución en lo relativo a los convenios ratificados. El primer Estudio "General», que se basó en estos dos tipos de memorias, lo preparó la Comisión en 1956. Desde entonces, la Comisión de la Conferencia examina cada año los estudiosgenerales (Informe III (Parte 1B)) en el marco de su discusión general. 13. En un esfuerzo por alinear el Estudio General de la Comisión con el informe para
la discusión recurrente, y teniendo presente el vínculo existente entre la libertad sindical y la negociación colectiva por una parte, y el diálogo social más en general por otra, especialmente en los casos en que el servicio público sea el tema central 3, el Consejo de Administración decidió, en su 310.ª reunión, en marzo de 2011, pedir a los gobiernos que, en virtud del artículo 19 de la Constitución, presentaran memorias en 2012 acerca del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), la Recomendación sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 159), el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) y la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163) (para estos dos últimos instrumentos por lo que respecta a la administración pública) 4. 14. En varios exámenes de las normas internacionales del trabajo, realizados años atrás en el marco del Consejo de Administración, se consideró que los instrumentos abordadosen este estudio eran especialmente relevantes. 15. Así pues, en lo relativo al Convenio núm. 151 y a la Recomendación núm. 159, el
Grupo de Trabajo sobre las normas internacionales del trabajo (Grupo de Trabajo "Ventejol») clasificó estos textos en la categoría de instrumentos que convenía promover con carácter prioritario, bajo el epígrafe "derechos humanos fundamentales» 5. 16. En lo que atañe al Convenio núm. 154 y a la Recomendación núm. 163, el Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo clasificó estos instrumentos en la categoría de instrumentos que convenía promover con carácter prioritario, bajo el epígrafe "relaciones de trabajo» 6. 17. En decisiones adoptadas en 1997 y 1999, tras las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Política de Revisión de Normas (Grupo de Trabajo "Cartier»), el Consejo de Administración indicó que la ratificación de los Convenios núms. 151 y 154 debía promoverse puesto que seguían respondiendo a las necesidades actuales (convenios actualizados) y pidió a los Estados Miembros que estudiasen la posibilidad de ratificarlos;3 Documento GB.310/LILS/4, párr. 11.
4 Véase el formulario de memoria aprobado por el Consejo de Administración (documento GB.310/11/2 (Rev.)), que
figura en el anexo II del presente Estudio General. 5 Véase el Informe Final del Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, aprobado por el Consejo
de Administración en 1979 (BoletínHOficialV número especial, Vol. LXII, 1979, Serie A, pág. 13) y el Informe
final del Grupo de Trabajo sobre normas internacionales del trabajo, aprobado por el Consejo de Administración
en 1987 (BoletínHOficialV número especial, Vol. LXX, 1987, Serie A, pág. 7). 6 Informe final del Grupo de trabajo sobre normas internacionales del trabajo, aprobado por el Consejo de
Administración en 1987 (BoletínHOficialV número especial, Vol. LXX, 1987, Serie A, pág. 7). Los miembros
trabajadores señalaron que también podía considerarse que trataban de derechos humanos fundamentales los
instrumentos sobre la negociación colectiva (Convenio ´núm. 154 y Recomendación núm. 163), adoptados en1981. IbídôV pág. 44.
Introducción
ILC.102/III/1B 5 respecto de las Recomendaciones núms. 159 y 163, las consideró actualizadas y pidió a
los Estados Miembros que les diesen cumplimiento, de conformidad con las disposiciones del artículo 19 de la Constitución de la OIT. 18. En cuanto a la Conferencia Internacional del Trabajo, cabe referirse a varias fechas. En 2002 la Conferencia adoptó la Resolución relativa al tripartismo y el diálogo social en la que, recordando especialmente los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154, y las recomendaciones correspondientes, invita a los gobiernos a asegurarse de que existen las condiciones necesarias para el diálogo social, incluyendo el respeto de los principios fundamentales y del derecho a la libertad sindical y a la negociación colectiva, un entorno de relaciones de trabajo adecuadas y el respeto por la función de los interlocutores sociales, y también invita a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores a promover y a potenciar el tripartismo y el diálogo social, especialmente en los sectores donde están ausentes o mínimamente desarrollados. 19. En 2008, la Declaración sobre la Justicia Social consolida el papel del tripartismo y del diálogo social entre los gobiernos y las organizaciones de trabajadores y de empleadores, lo que es fundamental para la cohesión social y el Estado de derecho. Al adoptar la Declaración sobre la Justicia Social, la Conferencia Internacional del Trabajo reconoció que los objetivos estratégicos de la OIT, a saber, el empleo, la protección social, el diálogo social y los principios y derechos fundamentales en el trabajo, en torno a los cuales se articula el Programa de Trabajo decente, son inseparables, están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. 20. En 2009, la Conferencia adoptó el Pacto Mundial para el Empleo, y afirmó que el Programa de Trabajo Decente constituía el marco en el que se inscribía la respuesta a laquotesdbs_dbs9.pdfusesText_15