N° 4327 ASSEMBLÉE NATIONALE

247705

N° 4327

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 juillet 2021.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES

(1) relatif à la coordination par l'Union européenne des mesures nationales de gestion de la crise sanitaire,

ET PRÉSENTÉ

PAR MME MARIETTA KARAMANLI ET M. THIERRY MICHELS

Députés

(1) La composition de la commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis BOURLANGES, Bernard DEFLESSELLES, Mme Liliana TANGUY, vice-présidents ; M. André CHASSAIGNE, Mme Marietta KARAMANLI, M. Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Patrice ANATO, Philippe BENASSAYA, Mme Aude BONO-VANDORME, MM. Éric BOTHOREL, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER,

Yolaine de COURSON, Typhanie DEGOIS, Marguerite DEPREZ-AUDEBERT, M. Julien DIVE, MM. Coralie DUBOST, Frédérique DUMAS, MM. Pierre-Henri DUMONT, Jean-Marie FIEVET, Alexandre FRESCHI, Mmes Valérie GOMEZ-BASSAC, Carole GRANDJEAN, Christine HENNION, MM. Michel HERBILLON, Alexandre HOLROYD, Mme Caroline JANVIER, M. Christophe JERRETIE, Mme Chantal JOURDAN, M. Jérôme LAMBERT, Mme Constance Le GRIP, M. Jean-Claude LECLABART, Mme Nicole

Le PEIH, MM. Patrick LOISEAU, David LORION, Ludovic MENDES, Thierry MICHELS, Jean-Baptiste MOREAU, Xavier PALUSZKIEWICZ, Damien PICHEREAU, Jean Pierre PONT, Didier QUENTIN, Mme Maina SAGE, M. Benoit SIMIAN, Mme Michèle TABAROT.

- 3 -

SOMMAIRE

___ Pages

INTRODUCTION ........................................................................................................... 7

PREMIÈRE PARTIE : MAL PRÉPARÉE À L'ÉVENTUALITÉ D'UNE CRISE SANITAIRE, L'UNION EUROPÉENNE A DÛ INNOVER ET PROGRESSIVEMENT AJUSTER SON ACTION POUR FAIRE FACE

À L'ÉPIDÉMIE DE COVID-19

.................................................................................. 11 I. LES COMPÉTENCES LIMITÉES DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE SANTÉ ONT RESTREINT SON CHAMP D'ACTION FACE À LA CRISE

SANITAIRE DE LA COVID-19 ................................................................................... 11

A. ENVISAGÉ COMME UN VOLET PÉRIPHÉRIQUE DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE, LE DOMAINE SANITAIRE CONSTITUE, POUR L'ESSENTIEL, UNE COMPÉTENCE D'APPUI DE

L'UNION .................................................................................................................... 11

1. L'histoire de la construction européenne explique la place périphérique accordée

à la santé, bien que les crises sanitaires récentes aient amené un renforcement

constant des compétences de l'Union .................................................................... 11

2. Les compétences actuelles de l'Union en matière sanitaire, y compris en période

de crise, sont dites d'appui, limitant ainsi sa possibilité de réaction ...................... 13

3. Cette conception périphérique de la santé se retrouve dans les moyens d'action

donnés aux acteurs de la santé au niveau européen ............................................... 15

B. UN BILAN MITIGÉ DE L'APPRENTISSAGE DES CRISES PASSÉES A CONTRIBUÉ À UNE PRÉPARATION INADÉQUATE AUX NOUVELLES

CRISES ..................................................................................................................... 19

1. Si des leçons ont été tirées des crises sanitaires passées, certaines des failles

mises en avant n'ont pas été réparées .................................................................... 19

2. Une préparation moyenne à l'éventualité de crise sanitaire au moment de

l'irruption de la covid-19 ....................................................................................... 20

II. L'UNION EUROPÉENNE A L'ÉPREUVE DE LA CRISE DE LA COVID-19 ....... 21 A. LES PREMIÈRES RÉACTIONS FACE À LA CRISE ONT SURTOUT MIS EN LUMIÈRE LES FAILLES DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE ......... 21 - 4 -

1. Si les institutions européennes ont effectivement perçu le risque sanitaire, une

tendance au repli national au printemps 2020 a mis à mal l'idéal européen... ...... 21

2. ...contrebalancée par des initiatives solidaires mises en place principalement en

bilatéral et de manière spontanée ........................................................................... 24

B. UNE AMÉLIORATION DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE PROGRESSIVE À LA FAVEUR D'UNE MEILLEURE COMPRÉHENSION DU PHÉNOMÈNE ET DE LA PERTINENCE D'UNE ACTION COMMUNE . 25 C. LA STRATÉGIE VACCINALE, ILLUSTRATION D'UNE NÉCESSAIRE MAIS PERFECTIBLE COOPÉRATION RENFORCÉE ENTRE LES ÉTATS MEMBRES EN MATIÈRE SANITAIRE .................................................. 27

1. Une nécessaire stratégie vaccinale européenne, a priori moins performante que

les stratégies anglo-saxonnes ................................................................................. 27

2. Un bilan mitigé des priorités choisies par l'Union dans les négociations .............. 32

3. Le déploiement de la campagne vaccinale s'est heurté à des problèmes

logistiques et de coopération, qui témoignent du besoin de renforcer la

coopération européenne ......................................................................................... 35

DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION EUROPÉENNE DE LA CRISE SANITAIRE RÉVÈLE DES FAILLES IMPORTANTES QUI DOIVENT ÊTRE PRISES EN COMPTE POUR CONSTRUIRE L'EUROPE DE LA

SANTÉ

............................................................................................................................... 41

I. L'AMPLEUR DE LA CRISE SANITAIRE A CRÉÉ LE BESOIN D'UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE RENFORCÉE, SON BILAN DOIT

NOURRIR L'EUROPE DE LA SANTÉ ..................................................................... 41

A. CONSIDÉRÉE COMME UN VOLET PÉRIPHÉRIQUE DE L'INTÉGRATION EUROPÉENNE, LA POLITIQUE DE SANTÉ N'INTÈGRE PAS LA DIMENSION POURTANT FONDAMENTALE DE LA

SOUVERAINETÉ STRATÉGIQUE ...................................................................... 41

B. LES INSUFFISANCES STRUCTURELLES SUR LE PLAN OPÉRATIONNEL SONT DEVENUES PROBLÉMATIQUES EN TEMPS

DE CRISE ................................................................................................................. 42

II. LA CONSTRUCTION D'UNE EUROPE RÉSILIENTE, MIEUX PRÉPARÉE AUX CRISES DOTÉE D'UNE COOPÉRATION SANITAIRE RENFORCÉE ..... 43 A. UNE EUROPE RÉSILIENTE FACE AUX CRISES SUPPOSE LE DÉVELOPPEMENT D'UNE AUTONOMIE STRATÉGIQUE, MOBILISANT LE SECTEUR INDUSTRIEL ET LA RECHERCHE EUROPÉENNE .............. 43

1. Une nécessaire amélioration collective de la préparation aux crises ...................... 44

2. Le développement d'une autonomie stratégique suppose de repenser nos

priorités industrielles .............................................................................................. 45

3. La place de la recherche dans la construction européenne doit être revalorisée et

pensée de manière stratégique ................................................................................ 48

B. EN MATIÈRE SANITAIRE, LA COMMISSION EUROPÉENNE A FAIT DES PROPOSITIONS AMBITIEUSES QUI GAGNERAIENT À ÊTRE

APPROFONDIES .................................................................................................... 51

- 5 -

1. Les propositions de la Commission portant sur la construction d'une Europe de

la santé doivent être soutenues parce qu'elles contribuent à la résilience

européenne face aux crises ..................................................................................... 51

2. Un approfondissement des propositions de la Commission est nécessaire pour

consolider l'Europe de la santé .............................................................................. 56

CONCLUSION ................................................................................................................ 59

TRAVAUX DE LA COMMISSION ........................................................................... 61

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE INITIALE .................... 75 AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION ................................. 81 PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE ........................................ 85

ANNEXES ........................................................................................................................ 91

ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES

RAPPORTEURS

........................................................................................................... 93

ANNEXES N° 2 ET 3 : SCHÉMAS DE L'ACTIVITÉ DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES PENDANT LA CRISE ET CHRONOLOGIE DU DÉROULÉ DE LA CRISE SANITAIRE ...................... 97 - 7 -

INTRODUCTION

M

ESDAMES, MESSIEURS,

La crise sanitaire, avec laquelle nous cohabitons depuis plus d'un an et demi maintenant, a mis à l'épreuve l'idéal européen. S'il est souvent rappelé que l'Union avance avec les crises et qu'elle a dû

faire face à des crises de différents ordres ces dernières années (économique,

financière, migratoire...), elle n'avait jamais été confrontée à un ébranlement d'une

telle ampleur. À ce jour, plus de 32 942 528 cas de covid-19 et 733 806 décès ont

été répertoriés en Europe

(1). " En vérité, comme presque toutes les régions et pays du monde, ni l'Union

européenne, ni les États membres n'étaient préparés à cette pandémie. La

préparation et la planification étaient à l'évidence sous-financées et sous- développées » (2). Dans ce contexte de surprise et de torpeur face à l'irruption d'une maladie inconnue, la tentation du repli national s'est fait sentir. Cependant, dans un monde aussi interconnecté par l'économie, l'échelon européen demeure essentiel. Pour la France et ses voisins, une réponse efficace à la crise sanitaire ne saurait être exclusivement nationale. Pour autant, les citoyens européens sont en droit d'attendre une action efficiente de l'Union européenne. Or, environ 57 % des Français estiment que

N° 4327

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 juillet 2021.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPÉENNES

(1) relatif à la coordination par l'Union européenne des mesures nationales de gestion de la crise sanitaire,

ET PRÉSENTÉ

PAR MME MARIETTA KARAMANLI ET M. THIERRY MICHELS

Députés

(1) La composition de la commission figure au verso de la présente page.

La Commission des affaires européennes est composée de : Mme Sabine THILLAYE, présidente ; MM. Pieyre-Alexandre ANGLADE, Jean-Louis BOURLANGES, Bernard DEFLESSELLES, Mme Liliana TANGUY, vice-présidents ; M. André CHASSAIGNE, Mme Marietta KARAMANLI, M. Christophe NAEGELEN, Mme Danièle OBONO, secrétaires ; MM. Patrice ANATO, Philippe BENASSAYA, Mme Aude BONO-VANDORME, MM. Éric BOTHOREL, Vincent BRU, Mmes Fannette CHARVIER,

Yolaine de COURSON, Typhanie DEGOIS, Marguerite DEPREZ-AUDEBERT, M. Julien DIVE, MM. Coralie DUBOST, Frédérique DUMAS, MM. Pierre-Henri DUMONT, Jean-Marie FIEVET, Alexandre FRESCHI, Mmes Valérie GOMEZ-BASSAC, Carole GRANDJEAN, Christine HENNION, MM. Michel HERBILLON, Alexandre HOLROYD, Mme Caroline JANVIER, M. Christophe JERRETIE, Mme Chantal JOURDAN, M. Jérôme LAMBERT, Mme Constance Le GRIP, M. Jean-Claude LECLABART, Mme Nicole

Le PEIH, MM. Patrick LOISEAU, David LORION, Ludovic MENDES, Thierry MICHELS, Jean-Baptiste MOREAU, Xavier PALUSZKIEWICZ, Damien PICHEREAU, Jean Pierre PONT, Didier QUENTIN, Mme Maina SAGE, M. Benoit SIMIAN, Mme Michèle TABAROT.

- 3 -

SOMMAIRE

___ Pages

INTRODUCTION ........................................................................................................... 7

PREMIÈRE PARTIE : MAL PRÉPARÉE À L'ÉVENTUALITÉ D'UNE CRISE SANITAIRE, L'UNION EUROPÉENNE A DÛ INNOVER ET PROGRESSIVEMENT AJUSTER SON ACTION POUR FAIRE FACE

À L'ÉPIDÉMIE DE COVID-19

.................................................................................. 11 I. LES COMPÉTENCES LIMITÉES DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE SANTÉ ONT RESTREINT SON CHAMP D'ACTION FACE À LA CRISE

SANITAIRE DE LA COVID-19 ................................................................................... 11

A. ENVISAGÉ COMME UN VOLET PÉRIPHÉRIQUE DE LA CONSTRUCTION EUROPÉENNE, LE DOMAINE SANITAIRE CONSTITUE, POUR L'ESSENTIEL, UNE COMPÉTENCE D'APPUI DE

L'UNION .................................................................................................................... 11

1. L'histoire de la construction européenne explique la place périphérique accordée

à la santé, bien que les crises sanitaires récentes aient amené un renforcement

constant des compétences de l'Union .................................................................... 11

2. Les compétences actuelles de l'Union en matière sanitaire, y compris en période

de crise, sont dites d'appui, limitant ainsi sa possibilité de réaction ...................... 13

3. Cette conception périphérique de la santé se retrouve dans les moyens d'action

donnés aux acteurs de la santé au niveau européen ............................................... 15

B. UN BILAN MITIGÉ DE L'APPRENTISSAGE DES CRISES PASSÉES A CONTRIBUÉ À UNE PRÉPARATION INADÉQUATE AUX NOUVELLES

CRISES ..................................................................................................................... 19

1. Si des leçons ont été tirées des crises sanitaires passées, certaines des failles

mises en avant n'ont pas été réparées .................................................................... 19

2. Une préparation moyenne à l'éventualité de crise sanitaire au moment de

l'irruption de la covid-19 ....................................................................................... 20

II. L'UNION EUROPÉENNE A L'ÉPREUVE DE LA CRISE DE LA COVID-19 ....... 21 A. LES PREMIÈRES RÉACTIONS FACE À LA CRISE ONT SURTOUT MIS EN LUMIÈRE LES FAILLES DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE ......... 21 - 4 -

1. Si les institutions européennes ont effectivement perçu le risque sanitaire, une

tendance au repli national au printemps 2020 a mis à mal l'idéal européen... ...... 21

2. ...contrebalancée par des initiatives solidaires mises en place principalement en

bilatéral et de manière spontanée ........................................................................... 24

B. UNE AMÉLIORATION DE LA COOPÉRATION EUROPÉENNE PROGRESSIVE À LA FAVEUR D'UNE MEILLEURE COMPRÉHENSION DU PHÉNOMÈNE ET DE LA PERTINENCE D'UNE ACTION COMMUNE . 25 C. LA STRATÉGIE VACCINALE, ILLUSTRATION D'UNE NÉCESSAIRE MAIS PERFECTIBLE COOPÉRATION RENFORCÉE ENTRE LES ÉTATS MEMBRES EN MATIÈRE SANITAIRE .................................................. 27

1. Une nécessaire stratégie vaccinale européenne, a priori moins performante que

les stratégies anglo-saxonnes ................................................................................. 27

2. Un bilan mitigé des priorités choisies par l'Union dans les négociations .............. 32

3. Le déploiement de la campagne vaccinale s'est heurté à des problèmes

logistiques et de coopération, qui témoignent du besoin de renforcer la

coopération européenne ......................................................................................... 35

DEUXIÈME PARTIE : LA GESTION EUROPÉENNE DE LA CRISE SANITAIRE RÉVÈLE DES FAILLES IMPORTANTES QUI DOIVENT ÊTRE PRISES EN COMPTE POUR CONSTRUIRE L'EUROPE DE LA

SANTÉ

............................................................................................................................... 41

I. L'AMPLEUR DE LA CRISE SANITAIRE A CRÉÉ LE BESOIN D'UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE RENFORCÉE, SON BILAN DOIT

NOURRIR L'EUROPE DE LA SANTÉ ..................................................................... 41

A. CONSIDÉRÉE COMME UN VOLET PÉRIPHÉRIQUE DE L'INTÉGRATION EUROPÉENNE, LA POLITIQUE DE SANTÉ N'INTÈGRE PAS LA DIMENSION POURTANT FONDAMENTALE DE LA

SOUVERAINETÉ STRATÉGIQUE ...................................................................... 41

B. LES INSUFFISANCES STRUCTURELLES SUR LE PLAN OPÉRATIONNEL SONT DEVENUES PROBLÉMATIQUES EN TEMPS

DE CRISE ................................................................................................................. 42

II. LA CONSTRUCTION D'UNE EUROPE RÉSILIENTE, MIEUX PRÉPARÉE AUX CRISES DOTÉE D'UNE COOPÉRATION SANITAIRE RENFORCÉE ..... 43 A. UNE EUROPE RÉSILIENTE FACE AUX CRISES SUPPOSE LE DÉVELOPPEMENT D'UNE AUTONOMIE STRATÉGIQUE, MOBILISANT LE SECTEUR INDUSTRIEL ET LA RECHERCHE EUROPÉENNE .............. 43

1. Une nécessaire amélioration collective de la préparation aux crises ...................... 44

2. Le développement d'une autonomie stratégique suppose de repenser nos

priorités industrielles .............................................................................................. 45

3. La place de la recherche dans la construction européenne doit être revalorisée et

pensée de manière stratégique ................................................................................ 48

B. EN MATIÈRE SANITAIRE, LA COMMISSION EUROPÉENNE A FAIT DES PROPOSITIONS AMBITIEUSES QUI GAGNERAIENT À ÊTRE

APPROFONDIES .................................................................................................... 51

- 5 -

1. Les propositions de la Commission portant sur la construction d'une Europe de

la santé doivent être soutenues parce qu'elles contribuent à la résilience

européenne face aux crises ..................................................................................... 51

2. Un approfondissement des propositions de la Commission est nécessaire pour

consolider l'Europe de la santé .............................................................................. 56

CONCLUSION ................................................................................................................ 59

TRAVAUX DE LA COMMISSION ........................................................................... 61

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE INITIALE .................... 75 AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION ................................. 81 PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE ........................................ 85

ANNEXES ........................................................................................................................ 91

ANNEXE N° 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES

RAPPORTEURS

........................................................................................................... 93

ANNEXES N° 2 ET 3 : SCHÉMAS DE L'ACTIVITÉ DES INSTITUTIONS EUROPÉENNES PENDANT LA CRISE ET CHRONOLOGIE DU DÉROULÉ DE LA CRISE SANITAIRE ...................... 97 - 7 -

INTRODUCTION

M

ESDAMES, MESSIEURS,

La crise sanitaire, avec laquelle nous cohabitons depuis plus d'un an et demi maintenant, a mis à l'épreuve l'idéal européen. S'il est souvent rappelé que l'Union avance avec les crises et qu'elle a dû

faire face à des crises de différents ordres ces dernières années (économique,

financière, migratoire...), elle n'avait jamais été confrontée à un ébranlement d'une

telle ampleur. À ce jour, plus de 32 942 528 cas de covid-19 et 733 806 décès ont

été répertoriés en Europe

(1). " En vérité, comme presque toutes les régions et pays du monde, ni l'Union

européenne, ni les États membres n'étaient préparés à cette pandémie. La

préparation et la planification étaient à l'évidence sous-financées et sous- développées » (2). Dans ce contexte de surprise et de torpeur face à l'irruption d'une maladie inconnue, la tentation du repli national s'est fait sentir. Cependant, dans un monde aussi interconnecté par l'économie, l'échelon européen demeure essentiel. Pour la France et ses voisins, une réponse efficace à la crise sanitaire ne saurait être exclusivement nationale. Pour autant, les citoyens européens sont en droit d'attendre une action efficiente de l'Union européenne. Or, environ 57 % des Français estiment que