[PDF] RAPPORT DACTIVITÉ 2013 17. Les principaux avis et

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COMMISSION D'ACCÈS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS

RAPPORT D'ACTIVITÉ 2013

RAPPORT D'ACTIVITÉ 2013

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AVANT-PROPOS

Depuis la loi du 17 juillet 1978 trente-six ans se sont écoulés. Le secret administratif est devenu une

exception au principe qui est le droit daccès au document administratif sur demande formulée auprès de

toute autorité administrative qui le détient. Depuis lordonnance du 6 juin 2005 ce droit daccès au document

administratif se double dun droit à la réutilisation des informations quil contient, lui aussi érigé en principe.

Depuis 2011 sest accéléré dans notre pays un mouvement qui est appelé à engendrer un nouveau

droit : le mouvement douverture des données publiques (" lopen data ») en vertu duquel les informa-

tions publiques ont vocation à être mises doce à la disposition du public cest-à-dire proposées hors

même de toute demande à cet eet. Exigence de démocratie participative, decacité administrative

et de développement économique se conjuguent pour justier que soient prises au prot de tout un

chacun les mesures propres à restituer aux informations publiques, au-delà de leur statut juridique, les

usages eectifs dun bien commun qui est la conséquence de leur essence.

Ce mouvement bénéque, que la révolution numérique rend enn matériellement possible, constitue

désormais notre horizon. Le rapport dinformation du Sénat, rendu sous la présidence de Jean-Jacques

Hyest et au rapport de Corinne Bouchoux, met en lumière ses implications et suggère des voies et

moyens pour réussir la mutation quil appelle.

Leur mise en œuvre peut savérer complexe mais la pertinence de la vision stratégique nest pas

contestable. Elle est appelée, avec les propositions qui en découlent, à servir de socle à toute réexion

sur la transposition de la directive 2013/37/UE du 26 juin 2013 et sur son enrichissement par des dispositions plus favorables du droit national. Je forme le vœu que ces travaux soient placés sous le signe du couple eectivité/ecacité. À rien ne servirait décrire des lois dont on nassurerait pas leectivité. Par chance il existe une synergie entre le droit daccès, louverture des informations publiques et leur réutilisation.

Ouvrir les informations publiques ne comportant ni mention protégée par larticle 6 de la loi du 17

juillet 1978 ni donnée à caractère personnel, cest-à-dire les orir à tous avant même quune demande

ait été formulée, cest pour ladministration sépargner la répétition des opérations de communication

individuelle et épargner leur coût au contribuable. 4

CADA - Rapport d'activité 2013

Programmer cette ouverture généralisée, en dénir les étapes, en prévoir les moyens, en respecter

léchelonnement, cest séviter les frustrations qui suivent les déclarations non suivies deets perceptibles.

Prendre en compte les besoins de la réutilisation, notamment de la réutilisation automatisée, dès le

recueil et la production des informations par létablissement de normes techniques et juridiques standar-

disées, cest créer les conditions dune uidité indispensable à la communauté de tous ceux dont linfor-

mation est la matière première et qui sont appelés à être tour à tour collecteur, producteur et réutilisateur.

Dénir le périmètre de la gratuité en combinant une gratuité de principe de la réutilisation des infor-

mations publiques proposées dans leur état préexistant avec la facturation au bénéciaire des services

complémentaires spécialement demandés par les opérateurs, dont le coût na pas nécessairement à être

supporté par le contribuable et ne pourrait sans doute pas lêtre durablement, cest assurer la pérennité

du principe de gratuité de la prestation standard.

Réconcilier le temps de laccès et de la réutilisation - qui est immédiateté - avec le temps de la procé-

dure - qui est forme et délai - dans un référé accès/réutilisation selon des modalités compatibles avec

les charges qui pèsent sur le juge administratif, conférer à la commission daccès aux documents admi-

nistratifs le pouvoir de décider la publication au JORF de certaines de ses délibérations, voire même lui

reconnaître un pouvoir dinjonction sous astreinte limité aux cas où ladministration ne défère pas aux

mesures dinstruction prescrites en application de larticle 18 du décret n° 2005-1755 du 30 décembre

2005, cest encore rendre plus eectifs les droits ouverts par la loi du 17 juillet 1978.

Prévoir, enn, la faculté pour la commission dautoriser son président, agissant au nom du collège,

à constater les désistements, les irrecevabilités et les non-lieux, peut-être même à rendre les avis dont le

sens résulte manifestement de lapplication de la jurisprudence administrative ou dune doctrine bien

établie de la commission, et enn à déléguer sa signature à cet eet au rapporteur général, au rappor-

teur général-adjoint, ainsi quaux rapporteurs et, sagissant des désistements, au secrétaire général de la

commission, cest créer les conditions dun raccourcissement sensible des délais de traitement.

Oui, il y a place dans les mois qui viennent pour des améliorations rééchies et concertées avec toutes

les parties prenantes !

Serge Daël

Président de la Commission daccès

aux documents administratifs 5

SOMMAIRE

Première partie

Doctrine et jurisprudence

17 Les principaux avis et conseils de la Commission en matière d accès aux documents administratifs 19 Sur la réutilisation des informations publiques 45
L actualité jurisprudentielle des tribunaux et des cours administratives d appel 47

Les décisions du Conseil d État

61

Deuxième partie

Le règlement des litiges entre usagers et autorités administratives en matière d accès aux documents administratifs 67
De la réutilisation des informations publiques à l ouverture des données publiques 109
117
6

CADA - Rapport d'activité 2013

Chiffres clés de l"année 2013

Dossiers instruits 5486

dont avis5306 conseils178 sanctions2

Désistements9,2 %

Répartition des avis rendus

Avis favorable 57,4 %

Sans objet (communiqué ou inexistant)23 %

Avis défavorable9,3 %

Avis d'incompétence4,9 %

Irrecevabilité de la saisine5,4 %

Durée moyenne d'instruction des dossiers40,3 jours

Demandes de renseignements

courriers et courriels5620 téléphone35 appels/jours

Personnes responsables1 597

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CENT VINGT REFUS

DECOMMUNIQUER

de ses avis même sils sont suivis dans la très grande majorité des cas et ce pour plusieurs raisons.

Première raison

: ses avis ne sont pas des avis dopportunité, mais des avis solidement motivés en

indique la règle légalement applicable et pour ce dernier motif seulement obligatoire sauf si, daventure,

la commission a mal interprété la loi.

Deuxième raison

: linterprétation de la loi peut se révéler délicate et dans ce cas celle de la commis-

ladministration qui refuse de suivre lavis de la commission a toutes les chances de perdre son procès

si la personne à laquelle elle persiste à opposer un refus saisit la justice.

Troisième raison

: on ne dira jamais assez que les administrations, pour employer ce terme simpli-

cateur, sont le plus souvent de bonne foi et de plus en plus imprégnées des valeurs de la transparence, car

en dénitive leurs dirigeants et leurs agents sont aussi des citoyens et se ressentent comme tels. Cest avec

mais ayant occasionnellement pour objet des documents demandés par des administrés bien exigeants.

Il reste que dans un certain nombre de cas et pour des raisons assez diverses ladministration ne

précontentieux remonte au rapport dactivité 2011, mais il était orienté sur les suites contentieuses des

avis. Il est intéressant aujourdhui, et à vrai dire complémentaire, de sintéresser aux suites administra-

tives directes de ces avis avant tout contentieux porté devant un juge.

Cest à un bilan détape quil va être procédé. Expliquons-nous. Larticle 19 du décret n

o

mois qui suit la réception de son avis, de la suite quelle entend donner à la demande de communica-

tion compte tenu de cet avis. On précise que la commission ne réclame, en fait, cette information que

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CADA - Rapport d'activité 2013

lorsquelle a émis un avis favorable ou partiellement favorable à la communication. Or le taux dinfor-

mation de la commission, qui doit être informée sans avoir à le réclamer, sétait de fait dégradé faute

2013, ce qui est franchement très mauvais. La situation est désormais largement rétablie. Depuis le

sont automatisés et le taux dinformation de la commission en janvier 2014 atteignait déjà 72,3

Toutefois léchantillon qui sert de base à la présente étude est extrait des réponses reçues au titre des

demandes davis mises à linstruction au cours de lannée 2013 1 et cest en ce sens que cette étude, qui puissance a appelé des ajustements nombreux, constitue un bilan détape.

L'échantillon et son interprétation

2 . Durant la même période au nombre total de demandes davis mises à linstruction en 2013, dont ils représentent 2,26 % ; au nombre total davis favorables ou partiellement favorables rendus sur les demandes davis mises à linstruction en 2013, dont ils représentent 4,03

au nombre total de réponses de suivi reçues à la suite des demandes davis mises à linstruction en

2013, dont ils représentent 8,55

Chacun de ces pourcentages apporte un éclairage propre.

le pourcentage de réponses comportant refus partiel ou total de suivre lavis favorable ou partielle-

ment favorable rapporté au nombre total de demandes davis mises à linstruction en 2013, soit 2,26

mesure grossièrement, cest-à-dire sous la réserve de lanalyse ci-après très instructive des causes du refus,

la part relative des demandes de communication suivies dune contestation qui, en première analyse,

trative non contentieuse peuvent raisonnablement relever du recours au juge

1. Toutes ont donné lieu à une notication en 2013 ou au début de lannée 2014 et, en conséquence, en cas davis favorable ou partiel-

lement favorable à la communication, à une invitation à faire connaître à la commission la suite réservée par elle à cet avis.

2.ुˮ

sens marginaux. 9 C ENT

VINGT REFUS DECOMMUNIQUER

le pourcentage de réponses comportant refus partiel ou total de suivre lavis favorable ou partiellement

favorable rapporté au nombre total davis favorables ou partiellement favorables rendus sur les demandes

davis mises à linstruction en 2013, soit 4,03 %, représente sous la même réserve la limite de la capacité limpasse sur une inconnue qui est labsence de notication à la commission dune partie des refus)

le pourcentage de réponses comportant refus partiel ou total de suivre lavis favorable ou partiel-

lement favorable rapporté au nombre total de réponses de suivi reçues à la suite des avis rendus sur les

demandes davis mises à linstruction en 2013, soit 8,55 % représente, toujours sous la même réserve,

cations de suivi ou de non-suivi davis reçues par la commission. Cest sans doute la plus réaliste.

Encore faut-il préciser quau sein des cent vingt refus 10 dentre eux trouvent leur origine dans la

révélation ultérieure de linexistence matérielle du document demandé. Par ailleurs, toujours au sein des

cent vingt refus on trouve un série de 19 refus émanant soit dune caisse primaire dassurance maladie

hors pièces couvertes par le secret médical, aux dossiers clos daccident du travail, refus qui corres-

pourcentages ci-dessus seraient ramenés respectivement à 1,92 %, 3,44 %, et 7,36 %.

La question de savoir, enn, comment se répartissaient les suites davis qui, en violation de larticle

19 du décret n

o permettront dinrmer ou de conrmer, puisquainsi quon la dit, le taux de notication des suites davis qui dépasse désormais 72 % doit encore saméliorer pour tendre vers 100 %.

Les refus par catégories

déjà distingué les refus purs et simples (87 refus de ce type) et les refus partiels (33 refus de ce type

3

3. Bien entendu un refus partiel de suivre un avis peut tout aussi bien sanalyser en une acceptation partielle de suivre cet avis (verre à

moitié plein verre à moitié vide...). 10

CADA - Rapport d'activité 2013

réticence de principe à la transparence, les seconds reètent en général une position plus nuancée.

Une autre distinction doit être relevée

: celle des refus faisant suite à des avis rendus après observa-

tions préalables de ladministration et des refus faisant suite à des avis rendus en labsence de réponse

de ladministration. Cette distinction peut surprendre. En eet, conformément aux dispositions de larticle 17 du décret n o

les demandes davis à lautorité mise en cause, qui en vertu de larticle 18 du même décret est tenue, dans

le délai prescrit par son président, de lui communiquer tous documents et informations utiles et de lui

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