[PDF] Laccès à leau des citadins pauvres: entre régulations marchandes

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Directeur de Thèse : Sylvy JAGLIN

Thèse présentée et soutenue pour

l"obtention du titre de Docteur de l"Université Paris I

Panthéon-Sorbonne

Discipline : Géographie

Jury

Bernard Barraqué

Francis Beaucire

Bernard Calas

Janique Etienne

Sylvy Jaglin

L"accès à l"eau des citadins

pauvres : entre régulations marchandes et régulations communautaires (Kenya, Tanzanie, Zambie) Par

Anne BOUSQUET

Paris - 11 Décembre 2006

2

REMERCIEMENTS

Kenyans, Tanzaniens, Zambiens, un grand merci pour m"avoir fait partager un peu de votre quotidien difficile, pour m"avoir quelquefois sortie d"un mauvais pas, pour avoir accepté, avec le sourire, de répondre à mes interminables questionnaires...En ces temps d"impécuniosité pour la recherche française, un grand merci aussi à toutes les institutions qui ont financé cette recherche (ministère de la Recherche, ministère de Affaires Etrangères, Egide, Chancellerie des Universités Parisiennes, Institut Français de Recherche en Afrique...). Je n"oublie pas non plus tous les Africains d"adoption, expatriés français dont la réputation de solidarité envers leurs compatriotes en terre étrangère ne s"est pas démentie (merci Solange et Philippe, merci Martial...), en particulier à Lusaka où l"Ambassade de France m"a choyée à plusieurs reprises et a financé une de mes missions en Zambie. Je pense aussi aux universitaires qui m"ont accompagnée dans cette longue et difficile aventure de la thèse. Merci tout particulièrement à Pierre Merlin, qui fut mon premier directeur de thèse et qui m"a toujours soutenue, depuis ma maîtrise en 1998, sans jamais ménager son temps pour toutes les rébarbatives tâches administratives que cela impliquait. Sa grande rigueur intellectuelle m"a beaucoup inspirée. Un très grand merci à ma directrice de thèse, Sylvy Jaglin, à qui je pense tout particulièrement au moment de clore ce chapitre important de ma vie : merci à vous, pour m"avoir incitée à poursuivre mes travaux après mon DEA, pour avoir été un modèle d"exigence mais aussi de grande compréhension, pour avoir toujours fait preuve d"une patience indéfectible à mon égard, y compris dans les moments de doute (mais aussi quand il fallait signer une multitude de formulaires en urgence...). Je n"oublie pas non plus tous les proches qui m"ont accompagnée au quotidien, parents, amis, sans lesquels ce travail n"aurait pas abouti, qui ont supporté mes moments d"angoisse et partagé les moments de bonheur lors du franchissement des multiples obstacles qui se sont dressés devant moi.

A Marie, à Vicente, qui nous manquent.

3

PREMIERE PARTIE.......................................................................................27

LE TEMPS DE LA GESTION PUBLIQUE : l"ECHEC DE LA

GENERALISATION DU RESEAU................................................................27 CHAPITRE 1. L"ECHEC DE LA GENERALISATION DU RESEAU : DISPARITES SPATIALES ET EXCLUSION ECONOMIQUE...........................................................28

I. Historique des réseaux : ségrégation résidentielle et " apartheid hydrique » .................. 28

II. Des réseaux spatialement discriminants............................................................................... 67

III. Les conditions économiques d"accès au service " punissent » les pauvres et favorisent les

classes moyennes............................................................................................................................. 91

CHAPITRE 2. GENERALISATION DU SERVICE D"EAU : UN ECHEC A IMPUTER A DES FACTEURS INTERNES AUX OPERATEURS...........................99

I. Peut-on imputer la " faillite » des opérateurs à la faiblesse des tarifs?.............................99

II. Des performances techniques et commerciales qui permettent une grande marge de

progression..................................................................................................................................... 103

III. Les différents postes de dépense des opérateurs................................................................ 108

IV. Efficacité du personnel : des résultats médiocres comparables pour les trois opérateurs

110

V. Emprunts et arriérés de paiement : qui sont réellement les " mauvais-payeurs » ?...... 111

VI. Bilan....................................................................................................................................... 112

CHAPITRE 3. ...QUI S"ENRACINENT DANS UN CONTEXTE ECONOMIQUE

TRES DIFFICILE............................................................................................................117

I. Au niveau macro-économique, crise des économies nationales et programmes

d"Ajustement Structurel aggravent la pauvreté......................................................................... 117

II. Au niveau local, appauvrissement massif et fragmentation alimentent la crise urbaine131

III. La fragmentation en question : des indices convergents .................................................. 139

IV. Conclusion............................................................................................................................. 153

CONCLUSION DE LA PREMIERE PARTIE.............................................................154

DEUXIEME PARTIE.....................................................................................156

REFORMES ET DISPOSITIFS A DESTINATION DES PAUVRES. LA

MARCHANDISATION PEUT-ELLE ETRE UN FACTEUR

D"UNIVERSALISATION EQUITABLE DE L"ACCES A L"EAU ?........156 CHAPITRE 1. L"EAU, UN BIEN ECONOMIQUE ? MARCHANDISATION ET

NEW PUBLIC MANAGEMENT...................................................................................158

I. La Zambie, le bon élève de la Banque Mondiale............................................................... 158

II. Les réformes du secteur de l"eau au Kenya : entre rupture et continuité....................... 167

III. La valse-hésitation de la législation tanzanienne du secteur de l"eau.............................. 192

CHAPITRE 2. DECENTRALISATION ET CORPORATISATION : UN NOUVEAU CADRE QUI S"IMPOSE PROGRESSIVEMENT.......................................................195

I. Zambie : la gestion en régie perd du terrain au profit de la corporatisation ................. 196

II. Corporatisation et rationalisation gestionnaire : des villes secondaires en avance sur la

capitale kenyane............................................................................................................................ 200

III. Tanzanie : corporatisation précoce dans la capitale, progressive dans les villes

secondaires..................................................................................................................................... 212

CHAPITRE 3. LA REGULATION ECONOMIQUE DES SERVICES D"EAU.......218 4

I. Zambie : un régulateur actif, " modèle » et qui enregistre déjà quelques succès........... 218

II. Les monopoles juxtaposés et régulés au Kenya : vecteurs d"universalisation du service ou

de fragmentation urbaine ?.......................................................................................................... 229

CHAPITRE 4. LA PRESSION POUR L"INTRODUCTION DES GRANDS GROUPES DE L"EAU : VERS QUELS TYPES DE PARTENARIAT PUBLIC-

PRIVE ? ............................................................................................................................233

I. Une offensive " par les marges »......................................................................................... 233

II. Des pressions qui s"intensifient sur les capitales................................................................ 241

III. DAWASA, de l"affermage à la recorporatisation : chronique d"un échec...................... 247

CHAPITRE 5. LES DISPOSITIFS DE L"ACCES A L"EAU DES PAUVRES. DE LA SPATIALISATION A LA TERRITORIALISATION DU SERVICE.......................268

I. Etudes de cas......................................................................................................................... 268

II. Les conditions de l"universalisation de l"accès : quid de l"équité spatiale et de l"équité

sociale ?.......................................................................................................................................... 320

III. Synthèse des enquêtes. Comparaison des trois cas étudiés............................................... 349

CONCLUSION DE LA DEUXIEME PARTIE.............................................................354 TROISIEME PARTIE. LES USAGERS DANS LA GOUVERNANCE ET DANS LA REGULATION DES SERVICES D"EAU .................................357 CHAPITRE 1. LES FIGURES DE L"USAGER DANS LA REGULATION DES

SERVICES D"EAU..........................................................................................................360

I. LE " LUSAKA WATER WATCH GROUP », ASSOCIATION DE DEFENSE DES

USAGERS DE L"EAU: MAIS QUELS USAGERS?.................................................................361

II. TANZANIE. UNE ASSOCIATION DE CONSOMMATEURS D"UN QUARTIER

RELATIVEMENT AISE, MIKOCHENI................................................................................... 368

III. NAIROBI. RICHES DE LANGATA CONTRE PAUVRES DE KIBERA : UNE ASSOCIATION VECTEUR DE SECESSION TERRITORIALE ?....................................... 374 CHAPITRE 2. LES NOUVEAUX PARTENARIATS : MODES DE REGULATION LOCALE EN APPRENTISSAGE (LA CONSTRUCTION DES ARENES CIVILES) I. REGULARISATION DE L"INFORMEL : DE LA CORRUPTION ANARCHIQUE AU

RACKET ORGANISE ?.............................................................................................................. 382

II. TERRITORIALISATION DE LA GOUVERNANCE ET REGULATION COMMUNAUTAIRE A ZAMCARGO : DE LA CRISE AU " DEUXIEME EVEIL » DE LA

SOCIETE CIVILE........................................................................................................................ 417

CHAPITRE 3. RE-TISSER LA VILLE. VERS UN RECENTRAGE DE LA

REGULATION ?..............................................................................................................440

I. DAR ES SALAAM, UNE NOUVELLE POLITIQUE DE L"EAU ENTRE TERRITORIALISATION ET DECENTRALISATION.......................................................... 440 II. UNE GESTION PARTAGEE A LUSAKA ? DE GEORGE COMPOUND AU DTF... 457 CONCLUSION DE LA TROISIEME PARTIE : REGULATION COMMUNAUTAIRE ET REGULATION MARCHANDE........................................483 REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES......................................................490 TABLE DES MATIERES..............................................................................516 TABLE DES ILLUSTRATIONS...................................................................523 TABLE DES ILLUSTRATIONS...................................................................523 5

INTRODUCTION

" QQQQuand tout le monde dort encore, les petits garçons se lèvent dans les ténèbres et filent à la source, à l"étang ou au fleuve. La technologie leur a donné un sacré coup de pouce en leur offrant le jerrican en plastique, bon marché et léger. Il y a quelques années, ce bidon a révolutionné la vie en Afrique. [...] Pendant des siècles et des siècles, ce sont les cuves en argile ou en pierre qui ont servi à transporter l"eau. Or, voilà qu"est apparu le jerrican en plastique. Miracle ! C"est une véritable révolution ! En premier lieu, il est relativement bon marché [...] Mais le plus important, c"est qu"il est léger ! Et en plus, il peut avoir diverses tailles, si bien que même un gosse peut transporter quelques litres d"eau. Tous les enfants portent l"eau ! Aujourd"hui on peut voir des bandes de gamins, qui, tout en s"amusant et en se taquinant, vont chercher de l"eau à une source lointaine. Quel soulagement pour la femme africaine, éreintée et à bout de forces ! Quel changement dans sa vie ! Cela lui dégage un temps précieux pour elle-même, pour sa maison ! » R. KAPUSCINSKI. Ebène. Aventures africaines, Plon, Pocket, Paris, 2000, p

264-265.

Ironique ou pas, R. Kapuscinski décrit néanmoins une réalité malheureusement encore

beaucoup trop répandue en Afrique, qui accuse les taux d"accès à l"eau parmi les plus bas du

monde, tout autant en ville qu"à la campagne, et des taux records de prévalence des maladies hydriques. Selon la conclusion d"un nouveau rapport de l"OMS et de l"UNICEF

1, au cours de

ces dix dernières années, alors qu"un nombre considérable de personnes

2 dans le monde a

accédé à un système d"alimentation en eau approprié

3, l"Afrique sub-saharienne reste un sujet

de préoccupation. 322 millions d"Africains n"ont toujours pas d"accès à l"eau potable en 2004

(27% des 1,1 milliard de personnes dépourvues d"accès vivent dans cette région du monde 4) et seuls 16% de la population africaine bénéficient d"une connexion privative (dans

l"habitation ou dans la cour). Sur ce continent, en dépit des progrès réalisés entre 1990 et

2004, avec l"augmentation de la population desservie de 49% à 56%, un très grand effort reste

nécessaire pour atteindre l"objectif de développement du millénaire (" Millenium Development Goal », MDG) fixé par les Nations Unies

5, de 75% de taux d"accès en 2015. En

raison du fort croît démographique, sur la période 1990-2004, le nombre de personnes ne

bénéficiant pas d"un accès à l"eau potable a augmenté de 23%, ce qui représente 60 millions

de personnes. En outre, avec l"augmentation de la population urbaine de 85% de 1990 à 2004,

le nombre de citadins non desservis a doublé dans la même période, atteignant 52 millions de

personnes en 2004. Le taux d"accès a lui-même baissé de 80 à 82%, tandis que le taux de desserte par connexion privative a connu une régression encore plus manifeste (de 45 à 36%). Si les tendances actuelles se maintiennent, l"OMS estime qu"en 2015, le nombre de personnes non desservies augmentera encore de 47 millions (tandis que pour l"ensemble du monde ce

nombre au contraire baissera de 150 millions). Or, le taux réel d"accès doit être encore minoré

1 WORLD HEALTH ORGANIZATION. UNICEF. Meeting the Millenium Development Goals Drinking Water and Sanitation Target,

The urban and rural challenge of the Decade, 2006, 47 p. sur le site : www.

2 Environ 816 millions de personnes. voir site internet : http://www.wateryear2003.org/fr/ev.php-URL ID=4096&URL DO=TO

TOPIC&URL SECTION=201.html

3 Définition de l"accès à l"eau potable selon l"OMS: " accès à des sources d"eau améliorées : connexion au réseau à domicile, dans

l"habitation ou dans la cour, points d"eau collectifs, forages, puits protégé, source protégée, collecte d"eau de pluie » voir : WORLD

HEALTH ORGANIZATION. UNICEF. Meeting the Millenium Development Goals Drinking Water and Sanitation Target, The urban and

rural challenge of the Decade, 2006, 47 p. sur le site : www. http://www.who.int/water_sanitation_health/monitoring/jmpfinal.pdf

4 Idem.

5 NATIONS UNIES. Déclaration du Millénaire, Assemblée Générale, 13 septembre 2000, 10 p sur le site :

6

compte tenu de la réalité des services, bien en-deçà des statistiques officielles, du fait même

qu"être connecté à un réseau ne signifie pas pour autant avoir un approvisionnement fiable

(comme l"ont montré les travaux de M-H Zérah en Inde

6) mais aussi en raison de la disparité

des définitions de l"accès à l"eau rencontrées dans les différents pays

7. La concentration

urbaine accroît le besoin d"infrastructures d"eau et d"assainissement, et celles qui existent

souffrent d"un déficit quasi général de gestion et de maintenance. Selon l"OMS, " l"objectif du

plan d"action de Johannesburg implique la nouvelle desserte de 404 millions d"Africains en

eau potable et de 410 millions en assainissement. Les investissements réalisés sur la décennie

1990-2000 ont permis respectivement celle de 135 millions d"Africains (eau potable) et 98

millions d"Africains (assainissement) avec une aide extérieure totale de 31 milliards de

dollars (3,1 milliards/an). »

8 Il faudrait donc aujourd"hui multiplier les rythmes

d"investissement du secteur en Afrique au moins par trois pour l"eau et par quatre pour

l"assainissement. Au cours de ces vingt-cinq dernières années, depuis la conférence de Mar del Plata en 1977,

de grandes conférences ont tenté de fédérer les efforts de la communauté internationale et de

définir des stratégies pour améliorer cette situation (voir encadré).

6 ZERAH. M-H. L"accès à l"eau dans les villes indiennes, [Villes], Anthropos, Paris, 1999, 192 p.

7 Je reviendrai ultérieurement sur cette question importante de la définition de l"accès et des statistiques qui s"y rattachent.

8 ROCHE P.A. "L"eau, un enjeu vital pour l"Afrique », p39-p75, in Afrique Contemporaine, Revue trimestrielle publiée par l"Agence

Française de Développement, n°205, mars 2003, Dossier spécial, 245 p. 7 Encadré 1 : les grandes conférences internationales sur l"eau potable

La conférence de Mar del Plata en 1977 a été à l"origine d"une série d"actions mondiales dans le domaine de

l"eau. Parmi celles-ci, la " Décennie Internationale de l"Eau Potable et de l"Assainissement » (1981-1990),

lancée par les Nations Unies, a permis une extension significative de la fourniture des services de base aux plus

démunis. Ces expériences ont fait la lumière sur l"ampleur de la tâche, à savoir la nécessité d"un formidable

développement de l"approvisionnement en eau et des systèmes d"assainissement, aujourd"hui et pour les années à

venir. La Conférence internationale sur l"eau et l"environnement de Dublin en 1992 a défini quatre grands

principes qui sont encore applicables aujourd"hui (principe n°1 : " L"eau douce -ressource fragile et non

renouvelable- est indispensable à la vie, au développement et à l"environnement », principe n°2 : " La gestion et

la mise en oeuvre des ressources en eau doivent associer usagers, planificateurs et décideurs à tous les

échelons. », principe n°3 : " Les femmes jouent un rôle essentiel dans l"approvisionnement, la gestion et la

préservation de l"eau. », principe n°4 : " L"eau, utilisée à de multiples fins, a une valeur économique et devrait

donc être reconnue comme un bien économique ». La Conférence des Nations Unies sur l"environnement et le

développement (CNUED), en 1992, a permis l"adoption de l"agenda 21 qui, à travers ses sept propositions

d"action dans le domaine de l"eau douce, a contribué à mobiliser les populations en faveur du changement et a

enclenché une évolution, encore très lente, des pratiques en matière de gestion de l"eau. Ces deux conférences

ont été fondamentales car elles ont placé l"eau au coeur du débat sur le développement durable. Le Deuxième

Forum Mondial de l"eau, à La Haye en 2000, et la Conférence Internationale sur l"Eau, à Bonn en 2001, ont

continué à oeuvrer dans la même direction. Toutes ces instances ont défini des objectifs visant à améliorer la

gestion de l"eau, mais peu ont été atteints. Cependant, de tous les objectifs adoptés au cours des évènements de

ces dernières années, les objectifs de développement pour le millénaire (" Millenium Development Goals »)

établis par les Nations Unies pour 2015, dans le cadre de la " Décennie Internationale pour l"Eau Potable »

(2005-2015), sont peut être les plus importants, car ils visent à réduire de moitié le pourcentage de la population

qui n"a pas accès à l"eau potable. (Les autres objectifs sont les suivants : réduire de moitié la proportion de la

population dont le revenu est inférieur à un dollar US par jour, réduire de moitié la proportion de la population

qui souffre de la faim, donner à tous les enfants garçons et filles, partout dans le monde, les moyens d"achever un

cycle complet d"études primaires, réduire des trois quarts le taux de mortalité maternelle et des deux tiers le taux

de mortalité des enfants de moins de cinq ans, arrêter la propagation du sida, maîtriser le paludisme et d"autres

grandes maladies, et commencer à inverser la tendance). En mars 2000, la Déclaration ministérielle de La Haye a

énoncé sept défis servant de base à l"action future. Ils ont en outre été adoptés par le WWDR comme critères de

suivi des progrès réalisés, notamment satisfaire les besoins humains fondamentaux (assurer un accès à l"eau et à

l"assainissement de qualité et en quantité suffisantes), valoriser l"eau (identifier et évaluer les différentes valeurs

de l"eau -économique, sociale, environnementale, culturelle-) et tenter d"accorder les coûts de son stockage et de

son traitement aux objectifs d"équité et de réponse aux besoins des populations pauvres et vulnérables, gérer

l"eau de manière responsable (impliquer chaque secteur de la société dans le processus de décision et prendre en

compte les intérêts de toutes les parties). Quatre défis supplémentaires ont été ajoutés aux sept précédents afin

d"élargir le champ d"application de l"analyse, notamment " l"eau et les villes » (tenir compte des besoins

spécifiques d"un monde de plus en plus urbanisé).

UNESCO. Rapport mondial sur la mise en valeur des ressources en eau. L"eau pour les hommes, l"eau pour la

vie, 2003, 34 p. sur le site : http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001295/129556f.pdf Les préoccupations des grandes conférences internationales sont aussi celles des bailleurs, notamment de la Banque Mondiale et du FMI qui, s"inspirant des stratégies définies et en reprenant certains principes (notamment le principe n°4 de la Conférence de Dublin de 1992 sur la valeur économique de l"eau), ont guidé vingt ans de réformes des services urbains en réseaux en Afrique et notamment du secteur de l"eau potable

9. Or, depuis les années 1980, ces

réformes s"inscrivent dans le cadre plus large de la restructuration du secteur public imposée par les Programmes d"Ajustement Structurel, dans un contexte de remise en cause de l"Etat développeur

10. Dans son rapport sur le développement dans le monde de 199411, la Banque

9 Les réseaux techniques urbains sont définis comme les services locaux qui forment l"ossature matérielle des villes (eau, assainissement,

transports urbains, distribution d"électricité, réseaux câblés, chauffage urbain). Dans les pays du Nord, on les nomme aussi services publics

marchands (SPU) distincts des grands systèmes techniques (réseaux de transport d"énergie, de télécommunications, de voies ferrées) qui

relèvent d"autres logiques. voir LORRAIN. D. " Gig@ city (L"essor des réseaux techniques dans la vie quotidienne) », in Flux n°47,

janvier-mars, 2002, p 7-19.

10 LESUEUR. J-Y. LANE. P. Les services publics africains à l"épreuve de l"assainissement : une évaluation économique et sociale, [Les

cahiers de la bibliothèque du développement], L"Harmattan, Paris, 1994, 314 p.

11 BANQUE MONDIALE. Rapport sur le développement dans le monde : une infrastructure pour le développement, New York, Oxford

University Press, 268 p.

8 Mondiale impute à la gestion publique des infrastructures les taux catastrophiques de

connexion des populations, tout en reconnaissant le facteur déterminant de la qualité des

services urbains pour le développement économique des pays. Ce facteur est crucial en

particulier dans les villes, revenues au centre des préoccupations des bailleurs à la fois pour

leur rôle moteur dans la croissance économique, mais aussi pour la pauvreté de certaines

couches de leurs populations, qui avait été minorée au regard de la pauvreté rurale. Dans le

but d"améliorer le niveau de service, puis d"en universaliser l"accès (notamment pour les

pauvres), les réformes visent à limiter le rôle direct des gouvernements, à réformer le

management public dans la fourniture des services et à produire un nouveau cadre de gestion et d"exploitation des infrastructures, notamment par le biais de l"introduction du secteur privé.

Ce nouveau cadre est interprété par les chercheurs en termes d"éclatement ou de " dé-

intégration » des infrastructures de réseaux, comme le montrent les travaux de S. Graham et de S. Marvin

12, sur lesquels je reviendrai ultérieurement. Etant donné le contexte de pauvreté

massive des pays en développement et le caractère spécifique de l"eau, à la fois bien social et

un bien économique, les réformes de ce secteur ont suscité de nombreuses interrogations à

propos de leurs conséquences pour les populations pauvres. L"émergence d"une problématique dans un cadre comparatif

J"ai commencé à m"intéresser à la question de l"accès à l"eau des citadins pauvres lors de mon

stage de maîtrise en 1998, qui portait sur le thème de la privatisation des bornes-fontaines à

Lomé (Togo), dans le cadre de la Régie Nationale des Eaux du Togo. Au début des années

2000, le débat international s"articulait largement sur les questions de privatisation et de

partenariat public-privé, sur les modalités de délégation des services publics aux grands

groupes de l"eau, avec une résonance particulière en France, berceau des leaders mondiaux du

secteur et du " French Model » (la gestion déléguée) cher à la Banque Mondiale. C"est donc

tout naturellement que j"ai souhaité prolonger mes réflexions sur cette question, ce choix

provenant du souci de tester l"idée d"une convergence des processus à l"échelle du continent,

quelles que soient par ailleurs les options politiques des régimes en place. Dans le même

temps, je découvrais aussi, avec la thèse de P. Gervais-Lambony, De Lomé à Harare, le fait

citadin

13, les vertus de la comparaison. Dans sa surprenante introduction, P. Gervais-

Lambony explicite non seulement les intérêts d"une étude comparative, mais surtout la

nécessité (pour son thème de recherche) de comparer deux objets aussi différents que possible

empiriquement, afin de " dégager le conjoncturel du structurel », de mettre en exergue ce qui

relève de la tendance lourde tout en dégageant les spécificités locales et leur influence. C"est

aussi ce que propose M. Leclerc-Olive (pour une étude urbaine comparative entre le Bénin et le Mali) : " Expérimental et ouvert, le comparatisme dans cette recherche se veut

'différentiel" : nous voulons ainsi signifier l"attention portée aux différences, voire aux petites

différences, qui par ricochet, obligent à soumettre chaque situation à de nouvelles questions.

On explore une piste méthodologique orthogonale à un comparatisme conçu comme construction de généralités, producteur de typologie »

14. Ma posture se veut hybride, entre

comparatisme " classique » terme à terme, quand cela est pertinent (notamment sur les pointsquotesdbs_dbs22.pdfusesText_28

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