[PDF] Lefficacité territoriale et lévaluation. Penser le déploiement spatial

View - Download Lefficacité territoriale et lévaluation. Penser le déploiement spatial

Previous PDF

Next PDF

i

UNIVERSITÉ GRENOBLE I - JOSEPH FOURIER

INSTITUT DE GEOGRAPHIE ALPINE

Ecole doctorale 454 " Sciences de l'Homme, du politique et du territoire »

UMR PACTE 5194

Thèse présentée, et soutenue publiquement le mardi 18 décembre 2007, par

Ludovic Méasson

Pour l'obtention du Doctorat de l'Université Joseph Fourier de

Géographie

L'efficacité territoriale et l'évaluation.

Penser le déploiement spatial du politique grâce au programme européen LEADER

Membres du jury :

Alain FAURE, Chargé de Recherche, Science-Po Grenoble Sylvie LARDON, Directrice de Recherche, INRA-SAD (rapporteur) Michel LUSSAULT, Professeur de géographie, Université de Tours (rapporteur)

Patrick MOQUAY, Chercheur, CEMAGREF de Bordeaux

Olivier SOUBEYRAN, Professeur de géographie, Université Joseph Fourier Dirigée par Olivier SOUBEYRAN, Professeur de géographie UJF Co-dirigée par Alain FAURE, Chargé de recherche CNRS ii iii

Remerciements

Pour écrire les remerciements d'une thèse, il faut nécessairement se retourner et regarder les

années qui ont été consacrées à ce travail. Et il m'apparaît évident qu'une thèse est une affaire

de rencontres. Tout d'abord, il s'agit d'une rencontre avec un directeur de thèse. Et je remercie sincèrement Olivier Soubeyran d'avoir cru en mes capacités pour conduire une recherche doctorale. J'ai

particulièrement apprécié nos moments d'échanges et tes propositions toujours stimulantes.

Ta pensée originale a été un véritable moteur pour ma recherche. J'ai également eu la chance

de faire la rencontre d'Alain Faure qui a, lui aussi, accepté de me faire confiance en prenant la co-direction de cette thèse. Avec ta distance bienveillante, tu m'as initié aux codes du monde

de la recherche. J'ai apprécié ta franchise et ta disponbilité qui ont accru le professionnalisme

de mon travail et la lucidité de mes démarches.

Je pense ici également au Conseil régional qui, par le financement qu'il m'a accordé, a rendu

possible cette recherche.

À ces rencontres du premier jour, répondent les rencontres du dernier jour : celles avec le jury

de thèse, auquel Sylvie Lardon, Directrice de recherche INRA-SAD, Michel Lussault, Professeur de Géographie à l'Université de Tour, et Patrick Moquay, Chercheur au CEMAGREF de Bordeaux, m'ont fait l'honneur d'accepter d'être membres. Je tiens à vous remercier chaleureusement. Ensuite, il y a toutes les rencontres qui constituent un parcours de recherche. Je pense surtout aux élus et aux professionnels des Monts du Lyonnais, des Chambaran et de l'évaluation qui

ont accepté de répondre à mes questions avec disponibilité et intérêt. Je tiens à les en

remercier sincèrement.

Il y a aussi les rencontres du quotidien qui dessinent, petite touche par petite touche,

l'ambiance du travail doctoral, et lui donne toute sa saveur. En cela, j'ai apprécié le sucré-salé

du laboratoire PACTE, dont je tiens à remercier l'ensemble du personnel.

La thèse s'inscrit aussi dans un tissu de rencontres qui la dépasse. Les amis bien sûr, et la

famille surtout. Tant les premiers que la seconde, ils ont aimé jeter un oeil à la fois rieur et

respectueux sur mon travail, ne comprenant pas vraiment le sens et l'intérêt de tout ça. J'aime

profondément cette simplicité qui protège contre l'arrogance ou la suffisance auxquelles peut

parfois succomber le chercheur. Je remercie mes amis et ma famille pour ce qu'ils sont, tout simplement. En particulier, je veux exprimer à mes parents toute la reconnaissance qui est la

mienne pour leur confiance et leur présence à mes côtés, discrètement mais profondément.

Enfin, il y a la rencontre de ma vie, Claire. Mes sentiments s'adressent aujourd'hui

principalement à toi. Il est rare de rencontrer une personne si généreuse, et il est encore plus

rare de partager sa vie avec elle. J'ai cette chance extraordinaire. Alors, j'ai l'intense plaisir de

dédier cette thèse à celle que j'aime et, sans qui, ces dernières lignes n'auraient pas beaucoup

de sens.

Le 14 octobre 2007

iv

Résumé

Cette thèse propose d'aborder un couple quasi fondateur de la territorialisation de l'action

publique : la relation " territoire » - " efficacité ». La notion de territoire repose sur l'idée

qu'il existe des systèmes politiques situés. L'efficacité renvoie à la recherche d'une meilleure

rationalisation de l'action politique visant à sa légitimation dans l'espace public. Ce couple

fonctionne sur un postulat historique, en France au moins, que la territorialisation accroît l'efficacité. Or, la plupart des analyses montrent que sa vérification n'est pas évidente. En utilisant deux territoires de projet LEADER comme clef d'entrée (programme européen de

développement territorial), cette thèse défendra deux hypothèses académiques à vocation

pratique, c'est-à-dire améliorer l'utilité de l'évaluation des politiques territoriales.

D'abord, la spatialité politique, c'est-à-dire ce que font politiquement les acteurs avec

l'espace, est soumise à deux logiques contradictoires : l'efficacité des politiques (l'adéquation

problème / solution) et l'efficacité politique (la construction de la possibilité d'agir). Dans

cette perspective, la construction des espaces politiques est à envisager comme une articulation de ces deux dimensions de l'action politique.

Ensuite, cette articulation est territorialement différenciée, ce qui exclut de la définir a priori.

Elle répond à la nécessité pour les acteurs politiques de gérer la complexification de l'action

publique territoriale à l'origine de deux types d'incertitude : l'incertitude verticale (relations

entre niveaux territoriaux) et l'incertitude horizontale (processus de différenciation territoriale).

Ainsi, l'étude des territoires de projet met à jour une nouvelle espèce de territoire politique,

l'espace-tampon, qui rend possible et ordonne la co-existence de ces différentes dimensions

de l'action publique territoriale. En ce sens, l'efficacité territoriale doit être pensée comme

une capacité des systèmes politiques à articuler des logiques contradictoires.

Au final, ces apports académiques nourrissent la réflexion sur l'évaluation des politiques

territoriales. D'une part, ils invitent à dépasser l'approche évaluative classique fondée sur

l'intégration politique de l'espace. D'autre part, ils permettent de poser les bases d'une

grammaire de la spatialité politique, qui reste à élaborer, dont l'évaluation pourrait se saisir

afin d'informer plus en profondeur la territorialisation de l'action publique. v

Sommaire

Introduction 1

Partie 1 - Les territoires de projet : de l'efficacité intégrée à l'efficacité interspatiale

13 I. Observer les usages des territoires de projet grâce à LEADER 16

A. L'utopie mobilisatrice des territoires de projet : l'espace intégrateur........................16

B. LEADER, un observatoire heuristique des usages locaux des territoires de projet.....22

C. Comment étudier les territoires de projet ?................................................................40

II. Les attendus LEADER au défi de leurs usages 65

A. Le " grand récit géographique » des Monts du Lyonnais..........................................65

B. LEADER Chambaran : une illustration de la complexité territoriale........................151 III. Attendus déçus, faux-semblants ou problème d'analyse ? Pour une lecture nouvelle de la spatialité de l'instance politique 206

A. Déstabilisation de la matrice " territoriale » du politique.........................................207

B. Les espaces de l'instance politique..........................................................................216

C. Les territoires de projet : quelle mise en ordre de la pluralité spatiale ?....................221

Partie 2 - Penser la territorialisation de l'efficacité pour accroître l'utilité de l'évaluation 227 I. L'espace-tampon entre l'efficacité politique et l'efficacité des politiques 230 A. Les formes des territoires de projet et l'agencement des espaces politiques.............231

B. La décision spatiale : quelle forme pour le territoire de projet ?...............................254

C. L'espace-tampon : l'efficacité politique disjointe.....................................................286

II. L'utilité de l'évaluation en question 315 A. Prégnance de l'approche culturelle et déficit de l'approche organisationnelle..........316

B. La conception responsabilisatrice historique de l'évaluation...................................331

C. Être évalué ou évaluable ? Les risques d'un renversement normatif.........................354

III. Propositions pour une meilleure évaluation de la territorialisation 371

A. Le territoire, point aveugle de la territorialisation !..................................................372

B. Construire les ponts entre évaluation, spatialité politique et agir territorial...............380

Conclusion générale : les nouvelles formes de l'efficacité territoriale 407

Table des matières 494

vi

Abréviations

AMAP : Association pour le Maintien de l'Agriculture Paysanne

APP : Analyse des Politiques Publiques

CNASEA : Centre National pour l'Aménagement des Structures des Exploitations Agricoles

CC : Communauté de communes

CDML : Comité de Développement des Monts du Lyonnais

CGP : Commissariat général du plan

CLD : Conseil local de développement

CSP : Catégories socio-professionnelles

CIME : Comité interministériel de l'évaluation CIVAM : Centre d'initiatives pour valoriser l'agriculture et le milieu rural

CNE : Comité national de l'évaluation

CSE : Conseil scientifique de l'évaluation

DATAR : Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale DIACT : Délégation à l'aménagement et à la compétitivité des territoires

DP : Direction de la prévision

ENTPE : École nationale des travaux publics de l'État EPCI : Établissement public de coopération intercommunale FEDER : Fond européen de développement rural FEOGA : Fond européen d'orientation et de garantie agricole

FSE : Fond social européen

MDL : Monts du Lyonnais

OSER : Organisation d'une structure régionale

PAC : Politique agricole commune

PADD : Plan d'aménagement et de développement durable

PAR : Plan d'aménagement rural

PIM : Programme intégré méditerranéen

PME : Petites et moyennes entreprises

PMI : Petites et moyennes industries

PNR : Parc naturel régional

RCB : Rationalisation des choix budgétaires

RREPEL : Réseasux et recherches des politiques économiques locales SFE : Société française de l'évaluation SIMOLY : Syndicat intercommunautaire des Monts du Lyonnais

SIVOM : Syndicat à vocation multiple

TPE : Très petites entreprises

TPU : Taxe professionnelle unique

UCA : Union commerciale et artisanale

1

Introduction

La territorialisation et l'évaluation des politiques publiques sont deux mouvements de fond de

l'action publique depuis le début des années 80. L'un et l'autre possèdent un objectif

commun : augmenter l'efficacité de l'action publique. Cependant, ils ont aussi un souci

commun : faire la preuve de leur propre efficacité. En effet, les instruments censés

opérationnaliser ce double mouvement peinent aujourd'hui à démontrer leur utilité. Aussi

bien les territoires de projet que l'évaluation des politiques territoriales, qui seront examinés

dans cette recherche, font face à des critiques à la hauteur des espoirs qu'ils ont suscités.

L'analyse se trouve alors dans une situation où il n'est plus évident de distinguer qui de

l'instrument, ou de la définition du problème qu'il est censé résoudre1, est défaillant. Afin de

faire progresser conjointement la territorialisation et l'évaluation de l'action publique, cette

thèse propose de mettre en regard les territoires de projet et l'évaluation des politiques

territoriales : le premier suppose l'efficacité du territoire, tandis que le second suppose le

territoire de l'efficacité2. Ce croisement semble ainsi propice à interroger à la fois le

" territoire » et " l'efficacité » ou, plus exactement, le déploiement spatial de l'efficacité

politique dont il sera finalement question au fil des pages.

Les territoires de projet

On prête volontiers au " local » le statut de " laboratoire »3 pour étudier les modes de

gouvernants ou de gouvernance4. Une fois n'est pas coutume, la territorialisation de l'action

publique sera abordée à travers l'analyse de deux " territoires de projet », c'est-à-dire des

espaces contractuels de coopération supra communaux, issus du programme européen de développement territorial LEADER. Les critères de définition des territoires de projet sont

peu précis : " l'initiative LEADER+ est destinée à des territoires de dimension réduite à

caractère rural, formant un ensemble homogène du point de vue physique (géographique),

1 Autrement dit, le besoin auquel l'instrument est censé répondre.

2 On retrouve là un paradoxe classique de la territorialisation qui met en jeu la construction de la crédibilité de la

dialectique territoire / efficacité. Olivier Soubeyran l'avait mis à jour à propos du développement de la

prospective territoriale : SOUBEYRAN, Olivier. Comment se fabrique un territoire de la prospective ? Espaces

et sociétés, 1994, n° 74-75, p. 137-164 ; BERDOULAY, Vincent, SOUBEYRAN, Olivier. Retour de la

prospective et crise de la modernité. Espaces et sociétés, 1994, n° 74-75, p. 3-10

3 LE GALÈS, Patrick. Les politiques locales et la recomposition de l'action publique. In. Politiques locales et

transformations de l'action publique en Europe. Grenoble: CERAT, 1998. p. 101 - 114

4 Pour une liste des définitions susceptibles d'être rangées sous le terme de gouvernance : HAYWARD, Jack.

Rapport de synthèse. Gouvernabilité et gouvernance. In. Politiques locales et transformations de l'action

publique en Europe. Grenoble: CERAT, 1998. p. 69 - 74 2

économique et social ». Le système d'acteurs mobilisé dans les territoires de projet reste

également très ouvert : " les "groupes d'action locale" doivent constituer un ensemble

équilibré et représentatif de partenaires des différents milieux socio-économiques du

territoire ». À propos des " Pays » qui ont généralisé en France le principe des territoires de

projet, Le Guide des Pays de la DATAR5 évoque " un territoire suffisamment vaste pour

permettre l'élaboration et la mise en oeuvre dans la durée d'un projet de développement

permettant d'apporter des réponses crédibles aux besoins exprimés par les citoyens », qui

s'approche du " bassin de vie ou d'emplois »6, alors que d'autres préfèrent les notions de " territoires quotidiens ou territoires vécus »7.

En fait, l'idéologie des territoires de projet que nous présenterons dans la première partie

repose sur l'idée " qu'au commencement, existaient déjà les territoires »8, c'est-à-dire des

espaces collectifs de sens distincts des espaces politico-administratifs. Dans cette perspective,

la territorialisation cherche à capter ces " territoires » pour améliorer la cohérence de l'action

publique et, in fine, son efficacité. Après avoir été fondé sur une vision organique

d'inspiration gaullienne du fonctionnement des territoires, dont le principe des blocs de compétence inscrit dans les lois de décentralisation ne s'est pas véritablement

départi, l'aménagement du territoire français a abandonné la spécialisation des niveaux

territoriaux tout en conservant la logique de l'emboîtement9. Chaque niveau territorial est

désormais considéré comme une entité autonome visant à articuler développement et

solidarité à travers un " projet global de développement ». " Un territoire, un projet, un contrat » deviendra l'axiome de la politique d'aménagement du

territoire des années 90, généralisant certaines expérimentations des années 70-80. Les

territoires de projet sont ainsi issus de cette conception de la territorialisation, qui cherche le

territoire entre le " dégonflement »10 de l'État et la recomposition de " l'émiettement

communal »11. Ils s'inscrivent ainsi dans un enjeu omniprésent en France depuis le début des

5 DATAR. Guide méthodologique pour la mise en oeuvre des Pays. Paris: DATAR, 2004. 60 p.

6 http://www.projetdeterritoire.com/

7 BOUTET, Annabelle. Contractualisation territoriale. Un mode d'action publique en renouveau permanent ou

un outil d'avenir pour l'aménagement ? Paris: DATAR, 2003. p. 12

8 GUMUCHIAN, Hervé, et al. Les acteurs, ces oubliés du territoire. Paris: Economica, 2003. p. 87

9 BEHAR, Daniel. L'intercession territoriale. In O. COUTARD. Le bricolage organisationnel, Crise des cadres

hiérarchiques et innovation dans la gestion des entreprises et des territoires. Paris: Elsevier, 2001

10 MERCIER, Michel. Rapport d'information : bilan de la décentralisation. Sénat, 2000. 620 p.

11 LE SAOUT, Rémi. Avant propos. L'intercommunalité : un objet à explorer. In R. LE SAOUT.

L'intercommunalité, logiques nationales et enjeux locaux. Rennes: Presses Universitaires de Rennes, 1997. p. 9-

10 3

années 80, rappelé par Jacques Lévy : " c'est bien une nouvelle association entre compétences

politiques et échelons géographiques qui se trouve au centre des discussions »12. Autrement dit, ils fournissent l'amorce d'une " recomposition territoriale » définie par Martin Vanier comme " le processus par le lequel les pouvoirs institutionnels travaillent (...) à modifier leur

organisation »13. Ce renouveau de l'aménagement du territoire dans les années 90 s'est traduit

quotesdbs_dbs23.pdfusesText_29

[PDF] LA COURSE D 'ORIENTATION

[PDF] Franke robinetterie classique catalogue - Maison Energy

[PDF] Cours sur le dessin technique

[PDF] CHAPITRE 4

[PDF] charte graphique du bureau de dessin de l 'OIB - European

[PDF] Martigues Aix-en-Provence Horaires - ML La Ciotat

[PDF] Aix-en-Provence Aéroport Marseille Provence - Lepilote

[PDF] Trets Marseille Horaires : TretsMarseille Horaires - Lepilote

[PDF] Trets Marseille Horaires : TretsMarseille Horaires : MarseilleTrets

[PDF] Tickets magnétiques Pass Provence - RDT13

[PDF] Caryotype - Laboratoire CERBA

[PDF] Ranger les chromosomes* par paires d ' homologues* et par ordre

[PDF] DSCG UE5 corrigé 2015 - ENOES

[PDF] BTS w TERTlAIRES MAb

[PDF] BREVET DE TECHNICIEN SUPÉRIEUR TERTIAIRE SESSION 2013