[PDF] RAPPORT DINFORMATION 10 feb 2021 La mission

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N° 3871

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 février 2021.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA MISSION D'INFORMATION

sur la rénovation thermique des bâtiments AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE (1)

ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

ET PRÉSENTÉ PAR

M. V

INCENT DESCOEUR,

Président,

ET

MME MARJOLAINE MEYNIER-MILLEFERT,

Rapporteure,

Députés.

(1) La composition de la mission d'information se trouve au verso. La mission d'information sur la rénovation thermique des bâtiments est composée de : MM. Guy Bricout, Jean-Louis Bricout, Mme Danielle Brulebois, MM. Jean-Charles Colas- Roy, Paul-André Colombani, M. Vincent Descoeur, Jean-Luc Fugit, Mmes Florence Lasserre, Marjolaine Meynier-Millefert, M. Loïc Prud'homme, Mme Véronique Riotton, M. Martial Saddier, Mme Nathalie Sarles, MM. Vincent Thiébaut, Hubert Wulfranc et Jean-Marc Zulesi. - 3 -

SOMMAIRE

___ Pages AVANT-PROPOS DE M. VINCENT DESCOEUR, PRÉSIDENT DE LA

MISSION D'INFORMATION

..................................................................................... 9

INTRODUCTION ........................................................................................................... 11

PREMIÈRE PARTIE : LA RÉNOVATION THERMIQUE DES BÂTIMENTS : DES OBJECTIFS AMBITIEUX ENCORE LOIN D'ÊTRE

ATTEINTS

........................................................................................................................ 17

I. LA RÉNOVATION THERMIQUE DOIT DEVENIR UN DES PILIERS DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE, ENVIRONNEMENTALE ET SOCIALE DES

PROCHAINES ANNÉES ............................................................................................. 17

A. LES BÉNÉFICES ENVIRONNEMENTAUX, ÉCONOMIQUES ET SOCIAUX

DE LA RÉNOVATION THERMIQUE ................................................................... 17

1. Les bénéfices environnementaux ............................................................................ 17

2. Les bénéfices économiques .................................................................................... 19

3. Les bénéfices sociaux ............................................................................................. 21

B. LES BESOINS EN RÉNOVATION DU PARC IMMOBILIER ............................ 23

1. État des lieux du parc résidentiel ............................................................................ 23

2. État des lieux du parc tertiaire ................................................................................ 26

II. DES OBJECTIFS AMBITIEUX FIXÉS PAR LA LOI MAIS DES OUTILS DE MESURE QUI DEMEURENT TRÈS INSUFFISANTS ........................................... 29 A. UN CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE QUI FIXE DÉJÀ DES

OBJECTIFS TRÈS AMBITIEUX ........................................................................... 29

1. Les objectifs de rénovation thermique du parc de logements ................................. 30

2. Les objectifs de réduction de la consommation d'énergie du parc immobilier

tertiaire ................................................................................................................... 32

3. L'éradication des " passoires thermiques » inscrite dans la loi .............................. 33

B. LE NOMBRE DE RÉNOVATIONS EST DÉCEVANT ET LE SUIVI DES POLITIQUES MENÉES EST LACUNAIRE ......................................................... 33

1. Des résultats décevants qui doivent être précisés ................................................... 34

- 4 -

2. L'outil de suivi de la politique de rénovation thermique est encore à inventer ...... 37

DEUXIÈME PARTIE : LES FREINS PERSISTANTS AU DÉPLOIEMENT D'UNE POLITIQUE AMBITIEUSE DE RÉNOVATION . 41 I. LE PILOTAGE DE LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DOIT

IMPÉRATIVEMENT ÊTRE AMÉLIORÉ ................................................................... 41

A. DE NOMBREUX ACTEURS INTERVIENNENT À TOUS LES ÉCHELONS

PUBLICS .................................................................................................................. 41

1. L'échelon national .................................................................................................. 41

2. Les échelons territoriaux ......................................................................................... 43

B. UNE PLANIFICATION COMPLEXE ET ENCORE PEU COORDONNÉE ..... 44 C. LES PROCESSUS D'ÉLABORATION DES DÉCISIONS NATIONALES APPELLENT UNE MEILLEURE CONCERTATION .......................................... 46 D. UNE NÉCESSAIRE STABILISATION DES ORIENTATIONS ET DES DISPOSITIFS SUR LE LONG TERME ............................................................... 49 II. DES INCITATIONS FINANCIÈRES QUI DOIVENT ÊTRE CLARIFIÉES ET

MIEUX ARTICULÉES .................................................................................................. 51

A. LES AIDES AUX PARTICULIERS : UN PANORAMA DIVERSIFIÉ MAIS

COMPLEXE À UTILISER ...................................................................................... 51

1. Un panel d'aides diversifié... ................................................................................. 51

a. MaPrimeRénov'................................................................................................... 51

b. Le programme Habiter Mieux Sérénité ................................................................ 53

c. Les primes CEE ................................................................................................... 54

d. Les aides des collectivités territoriales ................................................................. 55

e. Les aides d'Action Logement ............................................................................... 55

f. Autres aides ......................................................................................................... 56

2. ... dont l'articulation est particulièrement complexe ............................................. 57

B. LES AIDES POUR LES RÉNOVATIONS DE BÂTIMENTS TERTIAIRES

PRIVÉS SONT RÉDUITES ................................................................................... 59

III. LES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES DE LA RÉNOVATION THERMIQUE DES

LOGEMENTS SOCIAUX ............................................................................................ 61

IV. UNE COMMUNICATION ET UN ACCOMPAGNEMENT ENCORE

PERFECTIBLES ........................................................................................................... 65

A. L'IDENTIFICATION DES MOTIVATIONS ET DES FREINS À LA

RÉNOVATION ......................................................................................................... 65

B. LE PÉRIMÈTRE DU SERVICE PUBLIC DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DE L'HABITAT (SPPEH) DOIT ÊTRE CONSOLIDÉ .......... 67

1. L'assistance administrative et financière ................................................................ 67

2. L'accompagnement technique et la question de l'assistance à maîtrise d'ouvrage 68

C. LE DÉPLOIEMENT DU SPPEH DOIT ÊTRE FINALISÉ .................................. 70 - 5 - D. LE CONSEIL ET L'ACCOMPAGNEMENT DES COLLECTIVITÉS ................ 74 V. LES CONTRAINTES ET DIFFICULTÉS STRUCTURELLES DU CÔTÉ DE

L'OFFRE DE RÉNOVATION ...................................................................................... 76

A. L'ABSENCE D'UN GRAND MARCHÉ STRUCTURÉ DE LA RÉNOVATION 76 B. UNE NÉCESSITÉ D'INVESTIR MASSIVEMENT DANS LA FORMATION ... 79

1. La question de la formation initiale ........................................................................ 79

2. La question de la formation continue ..................................................................... 81

C. DU DIAGNOSTIC AU CONTRÔLE DES TRAVAUX : DES AVANCÉES À

CONSOLIDER ......................................................................................................... 83

1. Renforcer le diagnostic de performance énergétique pour des évaluations

vraiment performantes ........................................................................................... 83

2. Les critères sur lesquels se fonde le DPE ............................................................... 85

3. L'opposabilité du DPE et le contrôle des travaux .................................................. 87

D. LA NÉCESSITÉ D'UNE APPROCHE GLOBALE DE LA QUESTION

ÉNERGÉTIQUE POUR LES BÂTIMENTS ......................................................... 89

1. Réaffirmer l'objectif central de procéder à des rénovations globales .................... 89

2. Inscrire la rénovation énergétique des bâtiments dans une stratégie énergétique

globale .................................................................................................................... 91

TROISIÈME PARTIE : LES LEVIERS D'AMÉLIORATION FINANCIERS ET RÉGLEMENTAIRES POUR DÉVELOPPER UNE VÉRITABLE POLITIQUE DE RÉNOVATION DES BÂTIMENTS .............. 93 I. QUESTIONNER L'OPPORTUNITÉ D'UNE TRADUCTION CONCRÈTE DES PROPOSITIONS DE LA CONVENTION CITOYENNE POUR LE CLIMAT ET ÉLARGIR L'ACCÈS AUX DISPOSITIFS D'AIDE .................................................. 93 A. DANS QUELLES CONDITIONS FAUT-IL RENDRE OBLIGATOIRE LA RÉNOVATION GLOBALE DES LOGEMENTS ? .............................................. 94 B. INTERDIRE LA LOCATION DE PASSOIRES ÉNERGÉTIQUES ET

RENFORCER LE DÉCRET " DÉCENCE » ....................................................... 97

C. PERMETTRE AUX LOCATAIRES DE MENER DES TRAVAUX DE RÉNOVATION ET DE BÉNÉFICIER DES AIDES ............................................. 100 II. SE DOTER D'UNE STRATÉGIE FINANCIÈRE ET BUDGÉTAIRE

ADÉQUATE ................................................................................................................... 101

A. LES BESOINS DE FINANCEMENT POUR LES LOGEMENTS ET LES

BÂTIMENTS TERTIAIRES PRIVÉS .................................................................... 101

1. Quels besoins financiers dans les années à venir ? ................................................. 101

2. Un investissement public actuellement en deçà des attentes .................................. 104

B. LE FINANCEMENT DE LA RÉNOVATION THERMIQUE DES BÂTIMENTS

PUBLICS EST ENCORE OPAQUE ..................................................................... 106

1. L'investissement de l'État pour la rénovation de son parc est difficilement

analysable ............................................................................................................... 106

- 6 -

2. L'État se dote progressivement d'outils pour piloter la rénovation de

ses bâtiments .......................................................................................................... 107

3. Le financement de la rénovation thermique au sein des collectivités territoriales . 110

C. LE PLAN DE RELANCE, LEVIER FINANCIER POUR ACCENTUER LA

DYNAMIQUE DE RÉNOVATION ......................................................................... 112

1. Le plan et la rénovation des bâtiments publics ....................................................... 113

2. L'abondement du budget de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) .................. 117

3. Les crédits alloués à la rénovation des logements sociaux et aux entreprises ........ 118

D. UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE POUR LA RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES BÂTIMENTS SEMBLE NÉCESSAIRE ......................... 120 E. LE DISPOSITIF DES CEE : UN OUTIL EXTRA-BUDGÉTAIRE DE PLUS

EN PLUS SOLLICITÉ ............................................................................................. 122

1. Un dispositif faisant face à des difficultés structurelles ......................................... 123

2. L'efficacité énergétique du dispositif s'érode ........................................................ 125

3. Quelques pistes d'amélioration du dispositif .......................................................... 127

F. RENFORCER LES DISPOSITIFS FINANCIERS EN FAVEUR DES PARTICULIERS POUR LISSER AU MAXIMUM LE COÛT DES TRAVAUX 130

1. Développer un mécanisme dual de subventions et de prêts permettant de couvrir

l'intégralité des travaux des ménages modestes .................................................... 130

2. Renforcer l'éco-PTZ et interroger le rôle joué par les banques .............................. 133

3. Repenser la place des solutions de tiers-financement ............................................. 137

4. Faut-il instaurer une avance des fonds remboursable lors de la mutation du bien ? ... 139

G. AMÉLIORER L'ACCOMPAGNEMENT FINANCIER ET TECHNIQUE DES

COPROPRIÉTÉS .................................................................................................... 140

III. ENCOURAGER L'INNOVATION POUR LA RÉNOVATION THERMIQUE ...... 143 A. LES FREINS STRUCTURELS À LA RECHERCHE ET AU

DÉVELOPPEMENT ................................................................................................ 144

1. L'investissement est encore faible .......................................................................... 144

2. Les structures publiques de la recherche sont peu tournées vers la filière du

bâtiment .................................................................................................................. 145

B. LES FREINS ADMINISTRATIFS ET RÉGLEMENTAIRES .............................. 146

1. Des difficultés procédurales ne sont toujours pas résolues ..................................... 146

2. Les évolutions réglementaires sont source de crispations pour la recherche et

développement ....................................................................................................... 148

C. LES AIDES À LA RÉNOVATION NE FAVORISENT PAS NÉCESSAIREMENT LES PRODUITS INNOVANTS ....................................... 149 PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION ................................... 151 EXAMEN DU RAPPORT EN COMMISSION ..................................................... 159 - 7 -

ANNEXES ........................................................................................................................ 161

PLAN DE RÉNOVATION ÉNERGÉTIQUE DES BÂTIMENTS (2018) : QUELLE

MISE EN OEUVRE ? ..................................................................................................... 163

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ................................................................ 169

LISTE DES ACTEURS AYANT TRANSMIS DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES .. 177 - 9 - AVANT-PROPOS DE M. VINCENT DESCOEUR, PRÉSIDENT DE LA

MISSION D'INFORMATION

La rénovation thermique des bâtiments est un enjeu fort à la croisée des préoccupations environnementales (réduction des gaz à effet de serre et lutte contre le dérèglement climatique), mais aussi de pouvoir d'achat (réduction de la facture

énergétique), d'économie (emploi et activité des entreprises du bâtiment), de santé

et de qualité de vie. Un constat s'impose pourtant au terme des travaux de notre mission : celui d'une inadéquation des moyens, notoirement insuffisants pour atteindre les objectifs très ambitieux qui ont été fixés dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, et ceci malgré les efforts consentis par le plan de relance. Constat également d'une absence d'outils de suivi de cette politique et d'outils d'évaluation de l'efficacité énergétique des travaux engagés comme de leurs effets sur le recul

de la précarité énergétique qui, malheureusement, s'accroît. On peut regretter à ce

titre que ces objectifs aient été fixés sans véritable étude d'impact préalable et sans

tenir compte d'un principe de réalité qui se rappelle à nous à l'heure du premier bilan que dresse ce rapport. Le rythme des rénovations est trop lent, constat partagé qui s'explique par la mobilisation de moyens insuffisants pour susciter l'adhésion et l'intérêt de nos concitoyens ; l'illisibilité des dispositifs d'aide aggravée par leur instabilité dans le temps et la complexité administrative qui les caractérise ; l'absence enfin d'interlocuteurs clairement identifiés pour accompagner les projets de manière globale et sécuriser les investissements des maîtres d'ouvrage, particuliers, entreprises ou collectivités, pour garantir de fait leur efficacité. Sans aucun doute, il faudrait privilégier les rénovations thermiques globales

mais cette ambition se heurte à l'écueil du reste à charge, encore trop élevé pour une

grande majorité de ménages. Le recours au crédit, fût-il à taux zéro, est difficile

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