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DOCUMENT DE TRAVAIL N

O

15 - AVRIL 2011

LAB / ADMIN

Etude sur les sanctions

et mesures correctives de l'inspection du travail: le cas de la France

Philippe Auvergnon

Programme d'administration

et d'inspection du travail - LAB/ADMIN

Bureau international du Travail (BIT)

4, route des Morillons

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Suisse

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Document de travail numéro 15

Programme d"administration et d"inspection du travail

LAB/ADMIN

Etude sur les sanctions et mesures correctives

de l"inspection du travail: le cas de la France

Philippe Auvergnon

Organisation internationale du Travail - Genève

Avril 2011

ii Copyright © Organisation internationale du Travail 2011

Première édition 2011

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Auvergnon, Philippe

Etude sur les sanctions et mesures correctives de l"inspection du travail : le cas de la France / Philippe Auvergnon

; Bureau international du Travail. - Genève: ILO, 2011 1 v. ISBN: 9789222249121 (print) ; 9789222249138 (web pdf)

International Labour Office

inspection du travail / administration du travail / sanction / procédure judiciaire / législation du travail /

commentaire / France

04.03.5

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Imprimé en Suisse

iii

Table des matières

Introduction ..................................................................................................................................... 1

1. Les fondements légaux de l"intervention de l"inspection du travail ..................................... 3

1.1. Les fondements normatifs du relevé et du signalement des infractions pouvant

conduire à sanctions pénales ................................................................................................. 4

1.1.1. Le champ et les agents du constat par procès-verbal d"une infraction ............. 4

1.1.2. Le "signalement» d"une infraction au procureur de la République .................. 6

1.2. Les fondements juridiques et limites du pouvoir de saisine du juge civil .................. 6

1.2.1. Le référé "hygiène et sécurité» ......................................................................... 6

1.2.2. Le référé "accident du travail» ......................................................................... 7

1.2.3. Le référé "entreprise de travail temporaire» ..................................................... 7

1.2.4. Le référé "repos dominical» ............................................................................. 8

1.3. Le fondement et l"étendue du pouvoir de "sanctions administratives» ...................... 8

2. La nature et la portée des pouvoirs de l"inspection du travail en cas d"infraction .............. 10

2.1. Les réponses possibles des inspecteurs du travail face à l"infraction ....................... 10

2.1.1. La lettre d"observations .................................................................................. 10

2.1.2. La mise en demeure ........................................................................................ 11

2.1.3. La décision d"arrêt de travaux ou d"activité ................................................... 12

2.1.4. La saisine du juge des référés ......................................................................... 13

2.1.5. Le relevé d"infraction(s) par procès-verbal .................................................... 14

2.1.6. Le signalement au procureur de la République .............................................. 15

2.2. Les effets sur la sanction de la gravité ou de la répétition de l"infraction ................ 16

2.3. La liberté d"avertir et conseiller plutôt que de proposer des poursuites ................... 17

2.4. Les sanctions pour entrave ou "pression» sur les inspecteurs de travail .................. 19

2.5. L"absence de mécanisme automatique d"ajustement du taux des amendes .............. 21

2.6. Les variables de détermination de l"adéquation de la sanction et du quantum des

amendes .................................................................................................................... 22

2.7. Le suivi des procédures engagées, des sanctions infligées et de leur mise en oeuvre

par l"inspecteur du travail ......................................................................................... 23

3. Les caractéristiques principales du processus de poursuite en cas d"infraction .................. 24

3.1. L"amorce des poursuites judiciaires et le rôle de l"inspecteur du travail .................. 24

3.2. Les possibilités d"implication des partenaires sociaux dans les poursuites .............. 25

3.3. A propos du caractère opportun, accessible ou coûteux des poursuites ................... 27

3.4. L"éventuelle contribution de l"inspection du travail en cours de procédure ............. 28

3.5. Les choix possibles du Parquet, en charge de l"engagement (ou non) des poursuites29

3.6. Les relations entre l"inspection du travail et le Parquet sur les suites des procès-

verbaux d"infraction .................................................................................................. 31

3.7. Le rôle marginal de l"inspecteur du travail dans la mise en oeuvre de la décision du

tribunal ...................................................................................................................... 33

3.8. Les possibilités de recours et d"appels ...................................................................... 34

iv

4. Les possibilités de simultanéité des procédures administratives, civiles et pénales ........... 35

5. Les informations statistiques sur les poursuites et les sanctions ......................................... 36

5.1. Les suites données à son intervention par l"inspection du travail ............................. 36

5.2. La relativité de l"impact financier des contrôles d"inspection du travail au regard

d"autres types de contrôles ........................................................................................ 37

5.3. Les difficultés d"identification de tendances quant au nombre et au type d"infractions

rencontrées ................................................................................................................ 39

5.4. Les infractions les plus communément rencontrées et/ou relevées .......................... 40

5.5. L"absence d"affectation des amendes à l"inspection ou au Ministère du Travail ..... 41

5.6. Les suites pénales de l"intervention de l"inspection du travail et leurs résultats ...... 42

5.7. La difficile identification de tendances quant aux suites judicaires de l"intervention

de l"inspection du travail ........................................................................................... 45

6. L"intervention des partenaires sociaux ................................................................................ 45

6.1. L"intervention spécifique des partenaires sociaux dans le processus de sanction .... 45

6.2. Les points de vue des organisations d"employeurs et de salariés sur les sanctions .. 49

6.3. L"absence d"accord entre partenaires sociaux et inspection du travail sur des

programmes de prévention. ....................................................................................... 52

7. Les approches proactives et innovatrices en matière de sanctions ...................................... 53

8. L"esquisse de processus d"inspection transnationale .......................................................... 55

Conclusion ..................................................................................................................................... 57

Bibliographie ................................................................................................................................. 61

Annexe 1 - Instruction technique DAGEMO/MICAPCOR/2002/03 du 28 mars 2002 relative

aux procès-verbaux de l"Inspection du travail ............................................................................... 65

Annexe 2 - Note d"orientation: Ministère de la Justice - Ministère de l"Emploi et de la

Solidarité/2002/04 du 28 mars 2002 ............................................................................................. 90

Annexe 3 - Circulaire DACG ministère de la Justice du 16 mars 2004 relative à la politique

pénale en matière de réponses alternatives aux poursuites ............................................................ 96

Annexe 4 - Note DGT/SAT/DAP du 14 mars 2007 relative à la mise en place d"un

observatoire des suites pénales réservées aux procès-verbaux de l"Inspection du travail ........... 108

1

Introduction

Le droit du travail a connu en France au cours des dernières années des évolutions majeures dans la quasi-totalité de ses champs d"application (formes et rupture du contrat de

travail, durée du travail, représentativité syndicale, négociation collective, ...). Par ailleurs,

le Code du travail, instrument du quotidien de l"inspecteur du travail, a fait l"objet d"une recodification intégrale, reconnue comme "à droit constant»

1, c"est-à-dire comme

constituant une rupture dans la forme, mais pas dans le fond

2. Le contenu des textes

antérieurs est repris dans le nouveau code, à l"exception des textes obsolètes, de sorte que

le droit positif (ensemble des règles juridiques en vigueur) demeure. L"une des principales modifications porte sur le plan du code, tant pour la partie législative que pour la partie réglementaire. Le nouveau code du travail contient donc plus d"articles que l"ancien

3 et sa

numérotation passe de trois à 4quatre chiffres

4. Certaines dispositions qui n"étaient pas

codifiées ont été intégrées dans le nouveau code

5, des corrections et des mises à jour ont eu

lieu, certains termes ont été remplacés par d"autres jugés plus actuels

6, certains articles de

l"ancien code ont été déplacés dans d"autres codes, jugés plus appropriés pour les

accueillir

7. Des corrections ont eu lieu concernant des renvois d"articles vers d"autres codes

qui avaient eux-mêmes été modifiés depuis 1973, date de la précédente recodification du

Code du travail.

En ce qui concerne les sanctions pénales encourues en cas d"infraction, elles font

désormais l"objet d"une subdivision qui leur est propre, en général en fin de chapitre. Il est

à noter qu"il n"est pas toujours spécifié dans le nouveau code du travail que les peines d"amende et d"emprisonnement sont doublées en cas de récidive, en application du Code pénal et sauf dispositions contraires. Il y a eu là un choix d"écriture qui n"emporte pas véritablement de conséquences

8; il ne témoigne pas nécessairement d"une volonté politique

d"afficher un droit et une inspection du travail potentiellement "moins répressifs». On peut

toutefois regretter ce "profil bas» en matière d"indication des sanctions, singulièrement en

1 Conseil constitutionnel, Décision no 561 du 17 janvier 2008 (Cf. not. Bernaud, V., Recodification

ou décodification du droit du travail? Le Conseil constitutionnel a tranché, Droit social 2008, p.

424).

2 Cette recodification "à droit constant» n"en a pas moins fait l"objet de vifs débats (Cf. not. Dockès

E., La décodification du droit du travail, Droit social 2007, p. 388; Combrexelle J.-D., Une réponse

adaptée à un besoin manifeste, Revue de Droit du Travail 2007, p. 356; Radé Ch., Le nouveau Code

du travail et la doctrine: l"art et la manière, Droit social 2007, p. 513.

3 Plus de 3 500 articles contre 1 891 dans la version précédente du Code du travail.

4 Partie/livre/titre/chapitre.

5 Cf. not. La loi de 1978 sur la mensualisation de la rémunération.

6 Par exemple, le terme "délai congé» laisse place au terme "préavis».

7 Par exemple, les dispositions relatives aux cotisations sociales ont été déplacées dans le Code de la

sécurité sociale.

8 La suppression de la mention expresse du quantum de la peine encourue en cas de récidive résulte

de ce que cette mention est redondante avec l"article 132-10 du Code pénal, de portée générale.

2 ce qui concerne l"obstacle aux fonctions de l"inspection du travail9; on sait en effet le traumatisme subi par l"inspection française après le meurtre de deux agents de contrôle par un chef d"entreprise en 2004

10. Ces faits tragiques illustrent en tous cas les difficultés

d"une mission de contrôle dont n"est jamais véritablement absente l"hypothèse de sanctions. Dans un tel contexte et surtout après qu"ait été reconnue la responsabilité de l"Etat du

fait de sa carence fautive à prendre les mesures de prévention des risques liés à l"exposition

des travailleurs aux poussières d"amiante

11, un rapport remarquable sur l"inspection du

travail est intervenu en 2005

12; il a très largement inspiré un Plan de modernisation et de

développement de l"inspection du travail présenté en 2006

13. Outre l"annonce de la création

de 700 postes sur cinq ans, on a alors visé à systématiser une "politique du travail»

dégageant notamment des priorités pour le contrôle, ainsi qu"à améliorer le régime des

sanctions afin de garantir l"effectivité du droit et l"efficacité des contrôles

14. L"action

pénale est alors présentée "comme constituant le coeur du dispositif de sanctions en droit du travail. Il s"agit de conforter et renforcer les sanctions pénales, en particulier pour les infractions graves»

15. Pour ce faire, on informe que "le ministère tentera d"obtenir de la

Chancellerie et des Parquets la définition d"une véritable politique pénale du travail. Un observatoire des suites pénales au niveau national est mis en place (...). Ces actions visent à proposer au Parlement un renforcement des sanctions pénales dans les cas graves»

16. Par

ailleurs, on annonce que "les sanctions administratives doivent constituer un complément aux sanctions pénales». Il s"agirait d"assurer leur développement dans le domaine "contraventionnel», "le choix de la voie des sanctions administratives plutôt que pénales

serait privilégié dès lors que serait renforcée l"effectivité, notamment chaque fois que l"on

considère que leur mise en oeuvre est mieux appropriée que la sanction pénale et de nature à conduire le contrevenant à régulariser plus rapidement la situation»

17. Les thuriféraires

des sanctions administratives semblent toutefois, à ce jour, devoir se contenter d"un tel effet d"annonce.

9 Article L. 8114-1 du Code du travail.

10 Le jeudi 2 septembre 2004 à Saussignac en Dordogne, Sylvie Trémouille, contrôleur du travail, et

Daniel Buffière, agent du service de contrôle de la Mutualité sociale agricole, ont été assassinés lors

d"une inspection dans une exploitation agricole par le chef d"entreprise.

11 Conseil d"État 3 mars 2004 (Cf. http://www.conseil-etat.fr/cde/node.php?articleid=499).

12 Bessière J., L"inspection du travail, Rapport au ministre délégué aux Relations du travail, 2005, p.

128.

13 Cf. Conférence de presse sur le plan de modernisation et de développement de l"inspection du

travail du ministre Gérard Larcher du 9 mars 2006.

14 Kapp Th., Ramackers P., Terrier J.-P., Le système d"inspection du travail en France, Missions,

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