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VHFRXUV SRXU JMUMQPLU OM PRGHUQLVMPLRQ GH OM VpFXULPp FLYLOH IMFH

GHV PHUULPRLUHV FRQPUMVPpV

Auteur : Sébastien SALÊS

GLUHFPULFH GH PpPRLUH (16263 $XGUH\ 025(I6(1$725( GLUHFPULFH GH PpPRLUH $L[0MUVHLOOH8QLYHUVLPp $QMwV 6$H17 -216621

0pPRLUH UpMOLVp GMQV OH FMGUH GX 0MVPHU GURLP HP 0MQMJHPHQP 3XNOLFV GHV

FROOHFPLYLPpV 7HUULPRULMOHV

H03*7 $L[HQ3URYHQFH

6HSPHPNUH

VpFXULPp FLQLOH IMFH j GHV PHUULPRLUHV FRQPUMVPpV

2 " Les opinions exprimées dans ce mémoire sont propres à leur auteur et n'engagent pas l'Institut de Management Public et Gouvernance Territoriale, ni l'École Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs-

Pompiers. »

Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 3

© Unie dans la diversité ª

Devise de l'Union européenne

© La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. (...). Son organisation est décentralisée. ª Article Premier de la Constitution du 4 octobre 1958 ©La sécurité civile, (...), a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation

et la mise en °uvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'etat, des collectivités

territoriales et des autres personnes publiques ou privées. (...)ª Article L. 112-1, alinéa 1, code de sécurité intérieure

©L'etat est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la

doctrine et coordonne ses moyens. (...) ª Article L. 112-2, alinéa 1, code de sécurité intérieure

©Il est créé dans chaque département un établissement public, dénommé © service

départemental d'incendie et de secours ª, qui comporte un corps départemental de sapeurs-

pompiers, composé dans les conditions prévues à l'article L.1424-5 et organisé en centres

d'incendie et de secours. Il comprend un service de santé et de secours médical (...) ª Article L. 1424-1, alinéa 1, code général des collectivités territoriales

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REMERCIEMENTS

Ce mémoire s'inscrit dans le cycle de formation du Master 2 Droit et Management Publics des Collectivités Territoriales option droit et management des services d'incendie et de secours

réalisé en alternance entre l'ENSOSP et l'IMPGT d'Aix-Marseille Université commencé à la

rentrée universitaire de septembre 2016. Il n'a pu être possible qu'avec le soutien de plusieurs

personnes. Tout d'abord, je tiens à remercier le Service Départemental d'Incendie et de Secours d'Indre- et-Loire et les directeu rs success ifs , le Colon el Marc RE VER CHO N et l e Colonel Ivan

PATUREL pour la confiance et l'intérêt qu'ils m'ont accordés dans la réalisation de ce projet

professionnel ainsi que le Lieutenant-Colonel -ean-Luc MATRAT, directeur de la formation du SDIS 37 pendant cette première année universitaire. Ensuit e, j'asso ci e à ces remerciem ents l 'équipe p éda gogique d e l'ENSOSP et particulièrement, Mme Anne-Cécile THERON qui a accompagné notre promotion de Master

sur les deux années par son soutien, ses éclairages sur les enseignements et sa disponibilité. -e

lui souhaite une pleine réussite professionnelle dans ses nouvelles fonctions. Avec le même état d'espri t, je remerc ie l'IMP GT et Mad ame S ophie LAMO UROUX, c ha rgée de notre formation, pour son engagement dans la réussite de notre cursus universitaire. -'adresse ma reconnaissa nc e à Mme A udrey MOREL-SEN ATORE, Do cteur en Droit et

responsable du Centre d'Études et de Recherches Interdisciplinaire sur la Sécurité Civile au

sein de l'ENSOSP et directrice de mon mémoire, qui m'a orienté dans mes recherches et a su répondre à mes interrogations dans mes travaux. -e profite également de cette occasion pour remercier toutes les personnes rencontrées dans le cadre des recherches pour ce mémoire et qui ont participé par leurs témoignages et informations à argumenter mon travail. Enfin, je remercie l'ensemble des personnels sapeurs-pompiers du centre de secours de Tours centre, en particuli er le Capit aine Be njamin S AUV AGE, le Lieutenant Stéphane CHANONAT, mes adjoints et M. Cédric BAUDOUIN qui ont permis d'assurer la continuité du centre pendant ces semaines de formation. Pour conclure, mes remerciements sont pour mes cinq camarades de promotion avec qui j'ai

eu plaisir à échanger et travaille r dans de très bonne s r ela tion s ; et bien sûr, mon cercle

rapproché Florence, Suzie, Simon et Sam pour leur patience et leur encouragement

Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 5

TABLES DES ABReVIATIONS

$NUpYLMPLRQ GpILQLPLRQ $G) Assemblée des Départements de France $0) Association des Maires de France et des Présidents d'Intercommunalité $I85 Accès au Logement et un Urbanisme Rénové $56 Agence Régionale de Santé %030 Bataillon des Marins Pompiers de Marseille %633 Brigade des Sapeurs-Pompiers de Paris

F$3 Commission Administrative Paritaire

F$76H6 Commission Administrative et Technique des Services d'Incendie et de

Secours

FFG639 Comité Consultatif Départemental des Sapeurs-Pompiers Volontaires

FF+ Code de la Construction et de l'Habitation

FG Conseil Départemental

F*F7 Code Général des Collectivités Territoriales F*(7 Commissariat Général à l'Egalité des Territoires F+6F7 Comité d'Hygiène, de Sécurité et des Conditions de Travail

FHF Centre Interministériel de Crises

FI(F7 Commission Locale d'Evaluation des Charges Transférées F16H6 Conférence Nationale des Services d'Incendie et de Secours F2*HF Centre Opérationnel de Gestion Interministérielle des Crises FR755L0 Contrat Territorial de Réponse aux Risques et aux effets potentiels des

Menaces

F2= Centre Opérationnel de =one

F5F Chambre Régionale des Comptes

F6H Code de la Sécurité Intérieure

F7 Comité Technique

F7$3 Conférence Territoriale de l'Action Publique G$7$5 Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale

G*) Dotation Globale de Fonctionnement

G*6F*F Direction Générale de la Sécurité Civile et de la Gestion des Crises (0H=G6 Etat-Major Interministériel de la =one de Défense et de Sécurité (3FH Etablissement Public de Coopération Intercommunale (16263 Ecole Nationale Supérieure des Officiers de Sapeurs-Pompiers )163) Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France *)3 Groupements à Fiscalité Propre H03*7 Institut de Management Public et Gouvernance Territoriale H16(( Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques

H3F Indice des Prix à la Consommation

-2 -ournal Officiel -2$1 -ournal Officiel de l'Assemblée Nationale

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6 $NUpQLMPLRQ GpILQLPLRQ

0$37$0 Modernisation de l'Action Publique Territoriale et d'Affirmation des

Métropoles

026F Modernisation de la Sécurité Civile

1275H Nouvelle Organisation Territoriale de la République

3$76 Personnels Administratifs et Techniques

6GFH Schéma Départemental de Coopération Intercommunale

6GH6 Service Départemental d'Incendie et de Secours

6G0H6 Service Départemental-Métropolitain d'Incendie et de Secours

6H98 Syndicat Intercommunal à Vocation Unique

65$GG(7 Schéma Régional d'Aménagement, de Développement Durable et

d'Egalité des Territoires

633 Sapeur-Pompier Professionnel

639 Sapeur-Pompier Volontaire

65G(HH Schéma Régional de Développement Economique, d'Innovation et

d'Internationalisation

76F$ Taxe Spéciale sur les Conventions d'Assurance

8G63 Union Départementale des Sapeurs-Pompiers

8HH6F Unité d'Instruction et d'Intervention de la Sécurité Civile

8563 Union Régionale des Sapeurs-Pompiers

Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 7

SOMMAIRE

REMERCIEMENTS ...................................................................................................... 4

TABLES DES ABRÉVIATIONS .................................................................................. 5

SOMMAIRE ................................................................................................................... 7

INTRODUCTION .......................................................................................................... 9

CHAPITRE PRÉLIMINAIRE : LA MÉTHODE DE RECHERCHE ......................... 17 PARTIE 1 - LES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS FACE A L'EVOLUTION DE L'ORGANISATION TERRITORIALE ............................ 25

Section 1 - Une nouvelle étape de la décentralisation .......................................... 25

BB GX 6H98 MX[ QRXQHOOHV FMUPHV LQPHUFRPPXQMOHV ............................................. 25 BB GX GpSMUPHPHQP MX UHQIRUFHPHQP GHV FRPSpPHQFHV GH OM UpJLRQ ..................... 28 BB 9HUV XQH PHQGMQFH j OM PpPURSROLVMPLRQ GX PHUULPRLUH ...................................... 31 Section 2 - Les enjeux pour les services d'incendie et de secours ....................... 35 BB )MFH j GHV PHUULPRLUHV pFRQRPLTXHV HP GpPRJUMSOLTXHV FRQPUMVPpV................. 35 SUpSMUMPLRQ GHV VLPXMPLRQV GH JHVPLRQ GH FULVH ............................................... 38

Conclusion de la Partie 1 ........................................................................................ 39

PARTIE 2 - VERS UNE DIFFeRENCIATION DE L'ORGANISATION DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS ...................................................... 41 Section 1 - Le travail de recherche : enqurte de terrain sur dix-neuf SDIS ..... 41 BB IM UHSUpVHQPMPLQLPp GMQV OHV RUJMQHV GpOLNpUMQPV ............................................. 41 BB IM UpSMUPLPLRQ GHV FRQPULNXPLRQV ILQMQFLqUHV GHV FROOHFPLQLPpV ORFMOHV ............. 43 BB IHV FULPqUHV GH FMOFXO GH OM FRQPULNXPLRQ FRPPXQMOH....................................... 47

BB $QLV GX PMJLVPUMP ILQMQFLHU .............................................................................. 48

Section 2 - Les propositions pour une modernisation des SIS face à des

territoires contrastés .................................................................................... 49

BB 3RXU XQ SMUPHQMULMP GHV FRQPULNXPHXUV ORFMX[ ................................................. 59

SURSUH ............................................................................................................. 61

BB GpOLNpUMPLRQV QRORQPMLUHV j H[SORUHU ............................................................... 64

Conclusion de la Partie 2 ........................................................................................ 66

CONCLUSION ............................................................................................................ 68

BIBLIOGRAPHIE........................................................................................................ 71

TABLE DES MATIERES ............................................................................................ 79

RÉSUMÉ / ABSTRACT .............................................................................................. 81

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Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 9

INTRODUCTION

Depuis la Révolution, l'organisation du service civil de lutte contre l'incendie relève des

autorité s municip ale s par une première c irculaire min i stérielle d u secr étaire d'Etat de

l'Intérieur , M. François-Xa vie r DE MONTESQ UIO U en 18151, pu is dan s la continuité, l'organisation des secours par la loi municipale du 5 avril 1884 venant conforter le rôle des

communes. La première moitié du XXème siècle, marquée par les guerres successives, la France

prend une série de mesures destinées à organiser la défense passive sur son territoire2. La

notion de défense passive est remplacée par l'idée de protection civile, de défense civile3 puis

par le dernie r conc ep t de séc urité civile af fir mée pa r la loi de 19874 porta nt sur son

organisation, la protection de la forêt contre l'incendie et la prévention des risques majeurs des

secours.

La dernièr e réform e structur an te de la sé curité civ il e d ate de plu s de vingt ans avec la

mutualisation des corps communaux et intercommunaux de sapeurs-pompiers, à un échelon

département al, organ isé e p ar la loi de département al isation de 19965 avec la création

d'établissement public administratif autonome. Première force de la sécurité civile et °uvrant

po ur une rational isa tion d es moy ens au nivea u d épartem ental, le service départemental

d'incendie et de secours se distingue avec une autorité de tutelle bicéphale entre d'une part sa

compétence opérationnelle, qui s'exerce sous le commandement du maire et du préfet, et une

compéten ce de g es tion, qu i s'impo se au conseil d'admin istration du service départemental

d'incendie et de secours6. Ces missions sont codifiées dans le CGCT à l'article L. 1424-27:

© IHV VHUQLFHV G

LQFHQGLH HP GH VHFRXUV VRQP FOMUJpV GH OM SUpQHQPLRQ GH OM SURPHFPLRQ HP GH OM OXPPH FRQPUH OHV LQFHQGLHVB HOV FRQFRXUHQP MQHF OHV MXPUHV VHUQLFHV HP SURIHVVLRQQHOV FRQFHUQpV j OM SURPHFPLRQ HP j OM OXPPH FRQPUH OHV MXPUHV MFFLGHQPV VLQLVPUHV HP FMPMVPURSOHV j O pQMOXMPLRQ HP j OM SUpQHQPLRQ GHV ULVTXHV PHFOQRORJLTXHV RX QMPXUHOV MLQVL TX

MX[ VHFRXUV G

XUJHQFHB

1 Circulaire du 6 février 1815, M. DE MONTESQUIOU, ministre de l'Intérieur, demandant aux préfets de

constituer, dans chaque commune, un service civil de lutte contre les incendies placé sous l'autorité du maire

2 Les lois du 8 avril 1935 portant organisation des mesures de sauvegarde de la population civile et du 11 juillet

1938 sur l'organisation générale de la nation en temps de paix

3 Ordonnance n°59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense

4 Loi n°87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre

l'incendie et à la prévention des risques majeurs

5 Loi n°96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours

6 Articles L. 1424-3 et L. 1424-24 du CGCT

7 Article L. 1424-2 du CGCT

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10 Dans le cadre de leurs compétences, ils exercent les missions suivantes :

1° La prévention et l'évaluation des risques de sécurité civile

2° La préparation des mesures de sauvegarde et l'organisation des moyens de secours

3° La protection des personnes, des biens et de l'environnement

4° Les secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes

ainsi que leur évacuation. ª

Une première remise en cause de cet établissement est évoquée dans les débats parlementaires

en 2001 dans le cadre de la loi de démocratie de proximité8, instituant un rattachement de

gestion au conseil général de l'époque avec un financement essentiellement abondé par cette

collectivité départementale. Cependant, la loi de modernisation de la sécurité civile9 abroge ces

disposit ion s et met un t erme à cette év entuelle " conseil-gén éra lisation » des services

départementaux d'incendie et de secours. Cette loi, codifiée dans le CSI10, définit dans son

premier article la notion de sécurité civile11 et confirme que l'Etat est garant de la cohérence de

la sécurité civile au plan national. Elle fixe également, dans son article 5112, la proportion des

différent s collèg es d' élus l ocaux (cons eillers dép artemen tau x, maires et représentants

d'établissement publics de coopération intercommunale) dans l'instance de gouvernance du conseil d'administration des services d'incendie et de secours. Cette loi de modernisation de la

sécurité civile définit le financement de cet établissement par les contributions obligatoires dans

les dépenses des communes et la participation financière dominante du conseil départemental13

confirmant la nécessité d'un maillage de proximité fort avec les territoires. Au travers de cette

8 Loi n°2002-276 du 27 février 2002, dite " démocratie de proximité »

9 Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile

10 Article L. 112-1 du CSI

11 Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, article 1er © La sécurité civile a pour

objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection

des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la

préparatio n e t la mi se en °u vre de mesu res e t de moyens a pproprié s r elevant de l'Etat, des collectivités

territoriales et des autres personnes publiques ou privées.

Elle concourt à la protection générale des populations, en lien avec la sécurité intérieure au sens de la

loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure et avec la défense civile dans les conditions prévues

par l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense.

L'Etat est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et

coordonne ses moyens. Il évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en °uvre des

mesures d'information et d'alerte des populations. Sans préjudice des dispositions relatives à l'organisation de

l'Etat en temps de crise et de celles du code général des collectivités territoriales, le ministre chargé de la

sécurité civile coordonne les opérations de secours dont l'ampleur le justifie. ª

12 Article L. 1424-24-1 du CGCT, créé par loi n°2004-811 du 13 août 2004 : © Le conseil d'administration

comprend quinze membres au moins et trente membres au plus. Sa composition est déterminée conformément

aux dispositions de l'article L. 1424-26. Les sièges sont répartis entre, d'une part, le département, et, d'autre

part, les communes et établissements publics de coopération intercommunale. Le nombre des sièges attribués au

département ne peut rtre inférieur aux trois cinquièmes du nombre total des sièges, celui des sièges attribués

aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale ne peut rtre inférieur au cinquième

du nombre total des sièges. ª

13 Article L. 1424-35 du CGCT, alinéas 1 et 4

Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 11 loi, le maire se trouve chargé de nouvelles mesures portant assistance à la population par la création d'une réserve communale14 et par la mise en °uvre de plan communaux de sauvegarde permettant l'information préventive et la protection de la population. L'émergence du droit des collectivités territoriales

Le droit de s collectivit és territorial es a p endant longtem ps os cillé en tre progression et

régression à l'égard des libertés locales. C'est sous la IIIème République qu'un réel tournant

s'effectue avec l'adoption de deux lois fondamentales, la loi de 187115 relative aux conseils

généraux qui prévoit que celui-ci délibère sur les objets d'intérêt départemental dont il est saisi

soit pa r une pro p ositio n du pr éfet soit s ur l' ini tiat ive de l'u n d e ses membres, et la loi

" municipale » de 188416 relative aux communes, qui prévoit le principe de l'élection du maire

(avec également des missions au nom de l'Etat) et instaure la clause de compétence générale

permettant d'intervenir dès lors qu'un intérêt public le justifie. Le maire se trouve en charge de

la police municipale tout en reprenant la distinction entre les fonctions proprement municipales du maire et les pouvoirs qu'il exerce comme représentant du pouvoir central (distinction entre

pouvoirs propres et pouvoirs délégués). Son article 97 précise que © OM SROLFH PXQLFLSMOH M

A l'exception de la période de Vichy, les libertés locales n'ont jamais été remises en cause. La

Constitut io n d e la Vème Républ ique r epr end le p rinci pe de libre a dministration pour les

communes et les départements. Les régions créées en 195618 ne constituent dans un premier

temps que des circonscriptions déconcentrées (avec une vocation à appliquer la politique de

planification de l'État dans vingt et une circonscriptions d'action régionale) puis transformées

en établissements publics en 1972.

La loi de 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions19

marque le véritable Ier acte de la décentralisation, confiant à un élu la présidence du conseil

général, la fonction d'exécutif étant jusqu'alors dévolue au préfet (avec pour la collectivité

14 Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile : articles 30 et 31

15 Loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux : création dans chaque département d'un conseil général

16 Loi du 5 avril 1884 relative aux communes

17 Loi du 5 avril 1884 relative aux communes, article 97 : © IM SROLFH PXQLFLSMOH FRPSUHQG QRPMPPHQP "

OH VRLQ GH SUpYHQLU SMU GHV SUpFMXPLRQV FRQYHQMNOHV HP FHOXL GH IMLUH FHVVHU SMU OM GLVPULNXPLRQ GHV VHFRXUV

QpFHVVMLUHV OH V MFFLGHQP V H P OH V IOpM X[ FMOMPL PHX[ PHOV TXH OHV LQFHQG LHV OHV LQR QGMP LRQV OHV PMOMGLHV

VXSpULHXUH " ª

18 Arrêté ministériel du 28 octobre 1956

19 Loi n°82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions

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12

régionale les premières élections en mars 1986). Elle consacre une grande liberté au profit de

ces trois catégories de collectivités supprimant la tutelle exercée par les préfets et remplacée par

u n contrôle a posteriori. La répartiti on des compé tence s entre l' État et les collectivités

territoriales s'opèr ent aut our d'un e mét hod ol ogie f on dée sur une logique de blocs de

compétences afin d'éviter l'enchevêtrement et les doublons et ainsi limiter les interventions de

plusieu rs catégor ie s de collecti vité s dans un mêm e d omaine . Si c ette approche paraît

intéressant e e t séduisa nt e en t héorie, c ell e-ci se montr e d éli cate dan s sa mise en °uvre

(exemple : dével oppeme n t économique ou l'aménagem ent du territ oire ) caractérisée par la

transversalité des compétences, l'interdiction de toute tutelle d'une collectivité sur une autre20

préservant le principe de libre administration de chaque collectivité. Le législateur prévoit déjà

à cette époque une organisation spécifique en ajoutant à ces différents textes généraux, des lois

applicables pour des territoires particuliers : la Corse21, Paris, Lyon, Marseille22 ou encore sur les régions de Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion23. A ce titre, l'interprétation

retenue par le Conseil Constitutionnel sur le principe d'égalité24 ne s'oppose pas à la prise en

compt e de singular ités caractéri sées dans cer taines colle ctivi tés avec l' élaboration d'une

législation différente.

L'acte II de la décentralisation est affirmé par la révision de l'article Ier de la Constitution avec

la loi constitution ne lle de 200325, q ui ouv re une dispositio n embl ématique ajoutant que

l'organisation de la République française est décentralisée (consécration constitutionnelle de

l'organisation administrative française engagée depuis le début des années 80). Cette évolution

constitutionnelle est suivie de plusieurs lois organiques : les lois du 1er août 2003 relatives à

l'expérimentati on et au référ endum loc al, loi sur l 'autonomie financière26. A ces lois

organiqu es, s'a jou te la loi o rdinaire c onfian t de nouv ell es compétences aux collectivités

territoriales essentiellement aux départements et régions27.

20 Article 72 de la Constitution

21 Loi n°82-214 du 2 mars 1982 portant statut particulier de la région Corse (organisation administrative) et la

Loi n°82-659 du 30 juillet 1982 portant statut particulier de la région de Corse (compétences)

22 Loi n°82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des

établissements publics de coopération intercommunale

23 Loi n°82-11 7 1 du 31 déc emb re 1982 portant org ani sation d es régions d e G uadelou pe, de Guyane, de

Martinique et de La Réunion

24 Article 72-2 de la Constitution

25 Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République

26 Loi n°2003-704 du 1er août 2003 relative à l'expérimentation, loi n°2003-705 du 1er août 2003 relative au

référendum local, loi organ ique n°20 04- 758 du 29 j uill et 20 04 prise en ap pl ication de l' art icle 72-2 de la

Constitution relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales

27 Loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 13 Systématiquement, la modification de l'organisation territoriale par une nouvelle étape de décentralisat ion imp li que une évolution c ontemporaine de l'organisation des services

d'incend ie et de secours (départemental isa t ion en 19 96 puis la l oi de modernisation de la

sécurité civile en 2004).

Enfi n, une nouv el le ère de la déc entrali s ation, i nspirée du " Comité BALLADUR »28, est

annoncée et présente les prémices d'un acte III de la décentralisation engagés par une première

étape en 201029. Malgré le changeme nt de prési de nc e en 2012 , certai nes dispositions sont

maintenu es à l'ima ge de la cré ati on des m étropol es (statut d' étab lissement public de

coopération intercommunale). L'acte III de la décentralisation se confirme par une seconde

étape, à partir de 201430, au travers d'une série de lois avec l'objectif de renforcer l'efficacité

de la puissance de l'action publique et d'améliorer la qualité du service public en clarifiant les

compétences des collectivités territoriales garantissant une meilleure lisibilité pour le citoyen.

Concrètement, l'ambition initiale du président François Hollande est de faire disparaitre les

conseil s généra ux d' i ci 202 0, rédu ir e le n om bre de région s à tre ize, faire grossir les

intercommunalit és et abs orbe r les compé ten ces des dé par teme nts par les nouvelles métropoles31. Cette vol onté p olitiq ue asse z cl ai re est de faire du couple

Régions/Intercommunalités (notamment les métropoles) le moteur du développement territorial

(essentiellement axé sur le développement économique). Cette nouvelle projection n'est pas sans conséquence sur l'organisation actuelle des services

départementaux d'incendie et de secours, même si la collectivité départementale est maintenue

avec l'exercice de compétences, en qualité de chef de file, sur l'action sociale, l'autonomie des

personnes et la solidarité des territoires32.

Après plus de vingt ans de mise en °uvre de la loi de départementalisation, le volet de l'acte III

de la décentralisation, la part croissante de la contrainte budgétaire qui pèse durablement sur les

28 Comité pour la réforme des collectivité s locales, © LO HVP PHPSV GH GpFLGHU ª rapport au présiden t d e la

République, le 5 mars 2009

29 Loi n°2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales

30 Acte III de la décentralisation à partir de 2014, en cinq volets juridiques :

x Loi n°2017-257 du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain

x Loi n°2015- 991 du 7 août 2015, portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe)

x Loi n°2015-292 du 16 mars 2015, relative à l'amélioration du régime de commune nouvelle, pour les

communes fortes et vivantes

x Loi n°2015-29 du 16 janvier 2015, relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et

départementales et modifiant le calendrier électoral

x Loi n°2014-58 du 27 janvier 2014, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation

des métropoles (MAPTAM)

31 Annonce de M François HOLLANDE devant les États généraux de la démocratie territoriale du 5 octobre

2012

32 Article L. 1111-9 alinéa III du CGCT, suite à la loi MAPTAM

VpFXULPp FLQLOH IMFH j GHV PHUULPRLUHV FRQPUMVPpV

14

budge ts loc aux et na tionaux, l'a f firmation d u ministre de l'Intérieur © (... ) pour une

organisation à la carte des secours qui corresponde mieux à la diversité de la France (...) ª33,

un e hypot hèse app araît mai nte nant dans l'adaptatio n stru cturelle de notre organisation des

services de secours face à ces nouvelles réalités. L'organisation des services d'incendie et de

secours doit-elle rester dans son mode de gouvernance uniforme et homogène sur l'ensemble

du territoire nationale " Des exceptions territoriales sont déjà historiquement actées pour Paris

et les départements de la petite couronne francilienne, o intervient la Brigade de sapeurs- pompiers de Paris34, Marseille35 o opère le Bataillon des Marins-pompiers de Marseille, et,

plus récemment, la métropole de Lyon et le département du Rhône, o est créé le premier

service départemental et métropolitain d'incendie et de secours36. Faut-il aller plus dans cette

différenciatio n d e l a gouve rnance a ctu elle des services dé parteme nta ux d'incendie et de

secours pour l'ad ap ter à des terri toires co nt ras tés " La repré s entativité du conseil

d'administration dans la gouvernance du SDIS, définie dans les articles L. 1424-24-1 à 1424-

24-3 du CGCT (datant de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004) n'est-elle pas en

contradiction avec les nouvelles possibilités de contributions financières des EPCI prévues par

l'article L. 1424-35 (modifié par la récente loi n°2015-991 du 7 août 2015) " Selon l'adage

© qui paye, commande ª, ne serait-il pas évident que les EPCI qui appliquent l'article 97 de la

loi NOTRe37 (montée en puissance des EPCI dans leurs champs de compétences possibles)

puisse nt êt re représe nt és au c onseil d'admin istration prop or tionnellement à leurs

contributi ons " Ces nouvelle s dispositio ns législat ives p euvent-e lles faire l'économie d'une

modernisation de la représentativité des membres élus (collèges du conseil départemental, des

commun es et des établisse ments p ublics de coopération i nte rcom munale) au sein des

principales instances délibérantes au vu de la mise en °uvre de l'acte III de la décentralisation"

Le champ d'étude du mémoire choisi se limite sur les territoires départementaux des services

d'incendie et de secours possédant une métropole de droit commun38. Cette catégorie EPCI représente 31% de la population française (ANNEXES I et II) avec une moyenne de 41,2% de

la part de la population départementale présente dans le périmètre du territoire métropolitain.

En excluant du domaine d'étude, la collectivité à statut particulier dénommée " la métropole du

33 Allocution de M. Gérard COLLOMB, ministre d'Etat, ministre de l'Intérieur, au 124e congrès national des

sapeurs-pompiers, samedi 14 octobre 2017 à Ajaccio

34 Napoléon prend des sanctions et crée par décret du 18 septembre 1811 le Bataillon de sapeurs chargé des

pompes à incendie de la Ville de Paris

35 Décret-loi du 29 juillet 1939 donnant naissance au bataillon de marins-pompiers de Marseille

36 Ordonnance n°201461543 du 19 décembre 2014, articles 23-I et 40, en vigueur au 1er janvier 2015

37 Loi n°2015-991 du 7 août 2015, portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe)

38 Article L. 5217-1 du CGCT, loi n°2014-58 du 27 janvier 2014, art. 43-I

Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 15

Gran d Paris39 », la collectivit é à stat ut particu li er de la M ét ropole de Lyon40 ainsi q ue la

Métropo le d'Aix-Marseille-Provence41, dix-n euf métr op oles de droit commun42 et do nc de

SDIS rentrent dan s c e cad re de la réfle xio n s ur la représenta tiv ité dans la composition de

l'organe délibérante suite à la possibilité pour les EPCI de déroger à l'alinéa 4 de l'article L.

1424-35 (dépenses obligatoires des contributions communales aux bénéfices des SDIS) par le

transfert de la contribution communale membre d'un EPCI créé après le 3 mai 199643.

La problémati que définis san t le pr inci pa l axe de r ec her che qui se pose est désormais la

suivante : Les récentes évolutio ns législati ves de l' acte II I de la décentralisation

n'imposent-elles pas une adaptation des services départementaux d'incendie et de secours

actuels par une nécessité de modernisat ion dan s la représentat ivit é des collectivités

locales, et implicitement leurs contributions financières, dans les organes délibérants de ces services "

Après avoir présenté un chapitre préliminaire sur la méthodologie de recherche utilisée pour

ce mémoire , da ns une prem ière p ar tie, nou s ab orderons l es dif fé rentes étapes de la

décentralisat ion p ar un e nouvell e organisation ter ritorial es. Les dernières réformes

territoriales ont engagé de profondes modifications sur les compétences propres et partagées

des collectivités, de nouvelles limites géographiques pour les EPCI et les régions. Un constat

sera réalisé sur le phénomène de métropolisation du territoire et l'adaptation du législateur sur

ce type particulier d'EPCI.

En parallèle, le service d'incendie et de secours se transforme en un réel établissement public

qui se structure autour d'un modèle unique sur l'ensemble du territoire. Nous évoquerons les enjeux économiques et démographiques, la gouvernance partagée avec les parties prenantes

entre l'État et les collectivités locales ainsi que la capacité à prendre en compte les nouveaux

risques et menaces.

39 Article L. 5219-1, loi n°2015-991 du 7 août 2015

40 Article L. 3611-1 du CGCT, loi n°2014-58 du 27 janvier 2014, art. 26-I, en vigueur au 01/01/2015

41 Article L. 5218-1, loi n°2014-58 du 27 janvier 2014, art. 42-I, créé au 01/01/2016

42 Article L. 5217-1, loi n°2014-58 du 27 janvier 2014 et loi n°2017-257 du 28 février 2017, art. 70

43 Article L. 1424-35, alinéa 5 du CGCT, par la loi n°2015-991 du 7 août 2015) : © 3MU GpURJMPLRQ MX TXMPULqPH

MOLQpM GX SUpVHQP MUPLFOH OHV FRQPULNXPLRQV MX NXGJHP GX VHUYLFH GpSMUPHPHQPMO G

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16 Pour répondre à la problématique, dans une seconde partie, un travail de recherche sur le champ d'étude des dix-neuf SDIS ayant une métropole de droit commun dans leur périmètre

département al d o nnera u n ape rçu réel de cette représe ntat ivité d es a cteurs élus, des

contributions financières des collectivités locales.

Enf in, les précon isatio ns sero nt dév eloppée s dans l a dern ière s ection de cette partie. A

chaque proposition, une référence réglementaire sera précisée.

Vers une gouvernance adaptée des services d'incendie et de secours pour garantir la modernisation de la

sécurité civile face des territoires contrastés 17

CHAPITRE PReLIMINAIRE : LA MeTHODE DE RECHERCHE

Dans ce chapitre préambule, nous détaillerons la méthode qui nous a permis de tenter

répondre à la problématique par la rédaction de ce mémoire et ainsi insérer une ouverture par

des propositions de modernisation de la gouvernance de nos services d'incendie et de secours. La démarche explorato ire d ébu te par plusieur s re ncon tres avec Mme Audrey MOREL- SENATORE permettant d'orienter l'axe de recherche. Cette première phase est complétée par

un e participa tion p enda nt les de ux jou rnées dans le cadr e des re ncontres juridiques des

services d'incendie et de secours, les 8 et 9 juin, 2017 organisées par le BMPM. Au-delà des

thématiques d'actualités proposées pendant ces ateliers, un réel échange entre les participants,

les conférencier s e t le s organisate urs s'instau rent perm ettant d 'obtenir un instantané des

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