[PDF] N° 3399 ASSEMBLÉE NATIONALE 31 déc. 2020 parlementaires

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N° 3399

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 2020.

RAPPORT

FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2021 (n° 3360),

PAR M. LAURENT SAINT-MARTIN,

Rapporteur général

Député

ANNEXE N° 13

DÉFENSE :

PRÉPARATION DE L'AVENIR

Rapporteur spécial : M. F

RANÇOIS CORNUT-GENTILLE

Député

____ - 3 -

SOMMAIRE

___ Pages

AVANT-PROPOS : ....................................................................................................... 7

DES DÉBATS BUDGÉTAIRES ET DU CONTRÔLE

PARLEMENTAIRE

....................................................................................................... 7

I. LA CRISE DU COVID 19 ET LA MISSION DÉFENSE ........................................... 17 A. LE MINISTÈRE DES ARMÉES ET LA CRISE SANITAIRE ............................. 17

1. Une crise anticipée ? ............................................................................................... 17

2. L'opération Résilience ............................................................................................ 23

3. La DGA mobilisée .................................................................................................. 27

4. Une exécution budgétaire 2020 faiblement impactée par la crise ? ........................ 39

B. LA BITD FACE À LA CRISE .................................................................................. 44

1. Pas de plan de relance spécifique pour la BITD française...................................... 45

2. Qu'attendre d'un plan de relance spécifique pour la BITD ? ................................. 51

3. De la BITD à la BITS, base industrielle de technologies stratégiques ................... 56

II. ENGAGER UN VRAI DÉBAT AUTOUR DE LA RÉVISION DE LA LPM ........... 68 A. LES HYPOTHÈSES ÉCONOMIQUES DE CONSTRUCTION DE LA LPM

SONT OBSOLÈTES ............................................................................................... 69

B. LA COHÉRENCE CAPACITAIRE DE LA LPM EN QUESTION ...................... 74

C. L'EUROPE DE LA DÉFENSE EN CRISE ........................................................... 75

1. Le fonds européen de la défense divisé par deux ................................................... 75

2. Les coopérations bilatérales européennes en suspens ............................................. 81

3. L'OTAN en état de mort cérébrale ......................................................................... 90

D. REFONDER LA LPM PAR UN DÉBAT RÉELLEMENT PUBLIC .................... 91 - 4 - III. LE PLF 2021, UN BUDGET INDIFFÉRENT À LA CRISE ? ................................ 93 A. PRINCIPALES DONNÉES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION DÉFENSE

POUR 2021 .............................................................................................................. 94

B. LE PROGRAMME 144 ............................................................................................ 99

1. Recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France .. 102

a. Renseignement extérieur - DGSE ........................................................................ 102

b. Renseignement de sécurité de défense - DRSD .................................................... 105

2. Prospective de défense ............................................................................................ 107

a. Analyse stratégique .............................................................................................. 110

b. Prospective des systèmes de forces ...................................................................... 115

3. Études amont et soutien à l'innovation ................................................................... 116

4. Relations internationales et diplomatie de défense ................................................. 140

5. ONERA ................................................................................................................... 141

6. Les écoles sous tutelle de la DGA .......................................................................... 144

a. ENSTA ParisTech................................................................................................ 147

b. ENSTA Bretagne ................................................................................................. 149

c. ISAE - Supaéro ................................................................................................... 151

d. École polytechnique............................................................................................. 153

e. Institut Polytechnique de Paris ............................................................................. 164

C. LE PROGRAMME 146 ............................................................................................ 166

1. Dissuasion ............................................................................................................... 174

a. Composante aéroportée ........................................................................................ 176

b. Composante océanique ........................................................................................ 178

c. Transmission stratégique ...................................................................................... 182

d. Simulation ........................................................................................................... 183

2. Commandement et maîtrise de l'information ......................................................... 184

a. Capacités spatiales ............................................................................................... 186

b. Capacités aériennes .............................................................................................. 195

c. Systèmes d'information et de commandement ...................................................... 202

d. Géographie numérique ......................................................................................... 206

3. Projection, mobilité, soutien ................................................................................... 207

a. Capacités terrestres .............................................................................................. 210

b. Aéromobilité ....................................................................................................... 211

c. Capacités navales ................................................................................................. 218

d. Capacités aériennes .............................................................................................. 222

- 5 -

4. Engagement et combat ............................................................................................ 238

a. Capacités terrestres et aéroterrestres ..................................................................... 240

b. Capacités navales ................................................................................................. 253

5. Protection et sauvegarde ......................................................................................... 280

a. Capacités navales ................................................................................................. 281

b. Capacités aériennes .............................................................................................. 290

6. Préparation et conduite des opérations d'armement ............................................... 293

7. Pas d'efficience des équipements sans MCO performant....................................... 314

a. Le MCO terrestre ................................................................................................. 314

b. Le MCO naval ..................................................................................................... 317

c. Le MCO aéro ....................................................................................................... 320

EXAMEN EN COMMISSION .................................................................................... 322

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR

SPÉCIAL

.......................................................................................................................... 323

ANNEXES ........................................................................................................................ 325

DONNÉES INTERNATIONALES ................................................................................... 325

PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT DANS LES ENTREPRISES DE DÉFENSE. ........ 330 LISTE DES PRINCIPALES ENTREPRISES FRANÇAISE D'ARMEMENT DISPOSANT D'ACTIONNAIRES ÉTRANGERS ......................................................... 332 DÉTAIL DES DIX AXES STRATÉGIQUES DE RECHERCHE DE L'ONERA ....... 352 ÉTAT DES LIEUX DES 14 CHANTIERS DE MODERNISATION DU

MINISTÈRE DES ARMÉES ............................................................................................. 354

- 7 -

AVANT-PROPOS :

DES DÉBATS BUDGÉTAIRES ET DU CONTRÔLE PARLEMENTAIRE Lorsque vient l'automne parlementaire, le projet de loi de finances initiale est un ouvrage achevé, aux équilibres complexes et fragiles. Son adoption par le Parlement est une pure formalité juridique pour l'exécutif. Il ne saurait s'en dispenser mais il peut affronter l'épreuve sans crainte. La V e République protège

l'exécutif de l'indocilité parlementaire qui perdit les précédents régimes. Non

seulement, l'initiative budgétaire est désormais du monopole de l'exécutif, mais la

capacité des députés et sénateurs à amender le texte est doublement limitée : limitée

par l'article 40 de la constitution qui déclare irrecevable tout amendement diminuant les ressources publiques ou aggravant les charges publiques ; limitée par le fait majoritaire qui préserve le Gouvernement de toute incartade de l'Assemblée nationale. Et c'est tant mieux. Une loi de finances est un point d'équilibre fragile entre les impératifs des nombreuses et parfois contradictoires politiques publiques, les contraintes héritées des exercices passés (les anciens services votés), les objectifs politiques du Président de la république et de son Premier ministre sous la pression des circonstances et des stratégies de communication, la contrainte européenne... Les finances publiques sont une science assurément subtile, incontestablement inexacte et politiquement sensible. Certes, l'examen budgétaire occupe les deux assemblées d'octobre à décembre et contraint les ministres à de longues séances, mais, au final, le texte adopté par le Parlement ressemble comme deux gouttes d'eau à celui initialement présenté par le Gouvernement. Sur le plan des principes, certaines voix peuvent déplorer cette réduction du débat budgétaire à une formalité longue et apparemment inutile. L'article 14 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ne reconnait-il pas aux citoyens le droit de " constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi,

et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée » ? Dans les faits,

l'exécutif dispose de l'intégralité des leviers budgétaires. Aucun gouvernement sous la V e République n'a vu son projet de loi de finances être rejeté. Certes, au cours de la législature 1988-1993, il a été nécessaire de recourir aux dispositions de l'article

49 alinéa 3 de la constitution. Mais Édith Cresson et Pierre Bérégovoy ne pouvaient

alors compter que sur une majorité relative au Palais-Bourbon. Preuve de la confiance de l'exécutif dans l'issue de l'examen budgétaire parlementaire, depuis 1992, aucun Premier ministre n'est intervenu dans l'hémicycle pour défendre son budget. Pourtant le seul membre du Gouvernement qui devrait rendre des comptes budgétaires devant le Parlement, c'est bien le Premier d'entre eux. C'est lui qui dirige l'action du gouvernement (article 21 de la Constitution). C'est sous son autorité que le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances (article 38 de la loi organique relative aux lois de finances). C'est à Matignon que les derniers arbitrages budgétaires sont décidés. - 8 - Rien n'y fait. Il revient aux seuls ministres et secrétaires d'État de répondre d'arbitrages et d'orientations dont ils n'ont pas eu la maîtrise. Le temps budgétaire parlementaire est-il pour autant un temps inutile ? Ce serait se méprendre sur le sens qu'il convient de donner aux rapports et avis parlementaires sur les missions budgétaires, aux discussions et amendements budgétaires portés dans les deux hémicycles de la République. Le temps budgétaire parlementaire est moins un temps législatif qu'un temps de contrôle et d'évaluation. D'où des tensions entre un gouvernement qui souhaite avoir face à lui des assemblées dociles, se contentant d'approuver son projet de loi de finances, et le Parlement qui attend des ministres des réponses à leurs interpellations. Interpellations formulées par des questionnaires budgétaires préparatoires aux rapports et avis venant analyser le budget en devenir au regard des exécutions passées, mais aussi par des amendements déposés en commission et en séance qui visent à challenger les choix opérés par l'exécutif sur telle ou telle disposition. Les questionnements parlementaires participent à un travail d'explication et d'acceptation de l'impôt et de la dépense publique à destination des Français dont l'actuel rapporteur général souligne à juste titre l'importance. Ce travail est double : les députés et sénateurs sont d'abord les porte- parole de leurs électeurs ; ils se font le relais de leurs préoccupations, nombreuses, hétérogènes, contradictoires. Ils agissent pleinement dans le cadre de leur mandat de représentants de la Nation dont ils sont les seuls à pouvoir se prévaloir. Certes les préoccupations exprimées ne s'insèrent que très rarement dans les schémas administratifs et budgétaires de l'État mais elles n'en constituent pas moins le coeur de l'action publique. Ainsi, ces interpellations sont rarement bien perçues et le plus souvent incomprises par les membres du Gouvernement. La demande légitime d'une explication sur une politique publique est presque toujours ressentie comme une remise en cause personnelle. En réagissant ainsi, les ministres commettent une erreur fondamentale : refuser le questionnement pour privilégier une communication lisse n'a jamais permis de conforter l'action publique. Le temps des débats budgétaire est le moment institutionnel où s'exprime la réalité vécue ou perçue par les Français et où s'amorce l'oeuvre de pédagogie devant accompagner systématiquement la complexité de l'action publique. Lorsque l'exécutif se pense suffisamment fort pour contourner ou négliger l'intermédiation parlementaire entre lui et les Français, il se trouve rapidement dépassé. Pour preuve, la résurgence, la multiplication et l'amplification des mouvements de jacquerie fiscale depuis 2012 (pigeons, bonnets - 9 - rouges, gilets jaunes...). Et ce ne sont pas des grands débats, des conventions de citoyens tirés au sort ou encore des augmentations exponentielles des budgets de communication qui suffiront. Loin de sortir grandi de ce contact direct avec les

Français et de la mise à l'écart du Parlement, l'exécutif voit son autorité chaque jour

contestée, la parole des ministres ignorée. La violence, verbale et physique, a refait son apparition dans le champ politique. La problématique ainsi décrite n'est pas récente. De législature en législature, elle s'aggrave un peu plus. Rien ne semble pouvoir l'enrayer. Pas même la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui visait à refondre intégralement les discussions budgétaires en donnant la priorité non aux moyens mais aux résultats. On y parle de missions, de programmes, de performance. Selon ses auteurs, la LOLF devait rénover en profondeur l'action publique et renforcer les pouvoirs du Parlement, notamment de contrôle. Près de vingt ans après, le bilan est maigre. Le vocabulaire a certes changé. Les documents budgétaires présentent moult tableaux et indicateurs. Mais l'approche technocratique a la peau dure et la méfiance entre exécutif et législatif autour du contrôle ne s'est pas dissipée. Et les Français se défient chaque jour un peu plus des gouvernants. Faut-il changer de nouveau les règles constitutionnelles et organiques régissant l'examen des lois de finances et les rapports entre le Gouvernement et le Parlement ? Les réformes constitutionnelles ont beau se succéder, elles ne font qu'aggraver la défiance générale. Le génie de notre constitution est d'être souple, contrairement à ce qu'affirment ses pourfendeurs. Que le Gouvernement et le Parlement usent d'abord de leurs pouvoirs respectifs et des dispositions constitutionnelles actuels en tenant compte de la société de 2020, une société qui

veut être informée, qui veut comprendre les décisions publiques, qui veut être traitée

en adulte. Dans ce contexte général, qu'en est-il de l'examen des crédits dévolus à la mission Défense ? Les parlementaires n'ont assurément aucune marge de manoeuvre

budgétaire sur les crédits de la défense. Leurs pouvoirs, déjà limités, sont en outre

encadrés par la loi de programmation militaire (LPM) adoptée en début de

législature qui a été élaborée par les états-majors et arbitrée par le Présidence de la

République. Tout juste le Gouvernement accorde-t-il aux parlementaires le droit d'amender des crédits sur des actions perçues comme marginales, relatives à la mémoire ou à l'action sociale. Mais il est hors de question, par contre, qu'un député ou un sénateur ne s'aventure à redessiner le format de l'armée de l'air ou de la marine. Le contrôle parlementaire sur les questions de défense, notamment lors de l'examen budgétaire, demeure limité au nom d'un illusoire consensus. Au - 10 - cours de la guerre froide, les questions militaires bénéficiaient d'un large accord entre majorité et opposition. On s'en remettait à la sagesse non des assemblées mais des officiers pour protéger la France. Les militaires pouvaient se targuer d'avoir à l'Assemblée nationale une commission dédiée à leurs seuls sujets, preuve s'il en

était besoin de leur caractère à part. Les crédits budgétaires étaient adoptés dans une

quasi-indifférence et sans sourciller. Ce consensus est aujourd'hui trompeur. Malgré la lucidité de bon nombre d'officiers généraux, les armées et le ministère en général agissent comme dans les temps anciens, comptant sur le soutien de l'opinion. Mais, plus que l'institution, ce sont les soldats, aviateurs et marins qui bénéficient de la confiance de l'opinion. En avril 2019, au sortir du grand débat organisé à la suite des manifestations dites des gilets jaunes, l'institut Opinion Way interrogea les Français sur les mesures budgétaires permettant de financer lesquotesdbs_dbs42.pdfusesText_42

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