[PDF] MINISTERE DE LEDUCATION NATIONALE

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Rapport à

Monsieur le ministre de l'Ġducation nationale

Madame la ministre de l'enseignement supĠrieur, de la recherche et de l'innoǀation

établi par :

François WEIL

Conseiller d'tat Olivier DUGRIP

Recteur de la région

académique Nouvelle

Aquitaine,

recteur de l'acadĠmie de Bordeaux

Marie-Pierre LUIGI

Inspectrice générale

de l'administration de l'Ġducation nationale et de la recherche

Alain PERRITAZ

Inspecteur général

de l'administration de l'Ġducation nationale et de la recherche

2018-029

Mars 2018

................................................................................................................................. 1

: une étape vers une nouvelle organisation des services

déconcentrés ............................................................................................................................... 3

1.1.1. Les objectifs initiaux ............................................................................................................................. 3

1.1.2. Les pouvoirs du recteur de région académique .................................................................................... 4

1.1.3. Les services communs obligatoires ...................................................................................................... 6

1.1.4. Une forte incitation à la mutualisation ................................................................................................ 8

....................................................................................... 13

2.1. De treize régions académiques à treize académies ͗ les scĠnarios d'Ġǀolution ...................... 14

2.1.1. Les régions académiques comparables aux académies existantes .................................................... 15

2.1.2. Les quatre régions académiques les plus étendues............................................................................ 15

2.1.3. La particularité de la région Île-de-France ......................................................................................... 16

2.2. La réorganisation des relations des académies avec les structures et établissements du

monde éducatif ..................................................................................................................................... 18

2.2.1. De nouveaux services académiques et de nouveaux métiers............................................................. 18

2.3. Les rapports des nouǀelles acadĠmies aǀec l'administration centrale .................................... 23

2.3.1. L'Ġǀolution de la gestion des budgets opĠrationnels de programme académiques (BOPA) .............. 23

2.3.2. L'Ġǀolution de la gestion des ressources humaines ............................................................................ 24

2.4. La nĠcessitĠ d'une transition.................................................................................................... 24

................................................................................................................................. 27

..................................................................................................................................... 29

1

Par lettre du 8 novembre 2017, le ministre de l'éducation nationale et la ministre de l'enseignement

supérieur, de la recherche et de l'innoǀation ont confiĠ ă une mission nationale composĠe d'un

conseiller d'tat, d'un recteur et de deux inspecteurs gĠnĠraudž de l'administration de l'éducation

nationale et de la recherche, le soin de proposer différents scénarios possibles relatifs à

l'organisation territoriale des serǀices dĠconcentrĠs de leurs deudž ministğres.

Ces scénarios, qui pourront être divers selon les régions, deǀront s'inscrire dans une dĠmarche de

simplification et de meilleure efficience des organisations, permettre d'assurer la meilleure

ministères, garantir une animation de proximité des établissements scolaires et des écoles, faire vivre

le dialogue de l'tat aǀec les universités, veiller à une articulation effective des stratégies

d'enseignement supĠrieur et de recherche au niveau déconcentré, et garantir la cohérence, à

l'Ġchelle territoriale, des actions conduites ă l'articulation entre enseignement secondaire et

enseignement supérieur. Il faut souligner le contexte particulier dans lequel intervient cette mission, deux ans seulement

après la création des régions académiques par le décret du 10 décembre 2015, précédée par la

remise en avril 2015 du rapport de l'IGAENR intitulé Yuelle Ġǀolution de l'tat territorial pour

serǀices de l'tat en rĠgion impulsĠe par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation

des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, et

la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui ont

abouti à un redécoupage de la France métropolitaine en treize régions, à la place des vingt-deux

régions préexistantes. Alors que la plupart des administrations publiques se sont alignées sur cette nouvelle carte des

régions en simplifiant leurs organisations administratives au niveau régional, le ministère de

l'Ġducation nationale, de l'enseignement supĠrieur et de la recherche, alors unifiĠ, a prĠfĠrĠ

conserver, par le décret du 10 décembre 2015, une organisation territoriale autour de vingt-six

académies métropolitaines qui recouvrent essentiellement les anciennes régions administratives

(même si dans trois cas2, une ancienne région administrative pouvait contenir plusieurs académies).

Toutefois, pour prendre en compte les Ġǀolutions interǀenues ă l'occasion de la mise en place des

nouvelles régions, les vingt-six académies métropolitaines ont été regroupées au sein de treize

régions académiques, qui peuvent être mono- ou pluri-académiques et qui correspondent aux

nouvelles régions crées par la loi du 7 août 2015, avec à leur tête un recteur de région académique.

La mission a ĠtudiĠ le systğme mis en place ă partir de l'Ġtude de l'ensemble des documents mis ă sa

disposition par les services du secrétariat général et des différents rapports qui traitent de cette

1 Rapport IGAENR n° 2015-021, Yuelle Ġǀolution de l'tat territorial pour l'Ġducation nationale, l'enseignement supĠrieur et

la recherche ?, avril 2015.

2 Rhône-Alpes (acadĠmies de Lyon et de Grenoble), PACA (acadĠmies d'Aidž-Marseille et de Nice) et Île-de-France

(académies de Créteil, Paris et Versailles). 2

question depuis 2015. Elle a Ġgalement eu accğs audž notes de suiǀi permanent relatiǀes ă l'actiǀitĠ

plusieurs reprises au fonctionnement des structures académiques. Elle a enfin procédé à de

reprĠsentants des institutions de l'enseignement supĠrieur et les inspecteurs d'acadĠmie, directeurs

académiques des serǀices de l'éducation nationale. Elle a également entendu des membres de la

Cour des comptes et du corps préfectoral, des élus locaux et d'autres partenaires ministĠriels.

o[]µšOEÀµAEUou]]}v}všš'µUvoµOEšOEPOEvui}OE]š U]všOEo}µšµOE

u!u 'µ[]o uv µv µZ [ vOEP] ‰}µOE (}vš]}vvOE ]u‰OE(]šuvšX La conclusion

fonctionnement plus lisible, plus opérationnel, et plus rationnel.

> u]]}v ‰OEšP }všš š ‰OE}‰}   vOE]} [ À}oµš]}v OEš]µo  µš}µOE µAE

1) µOEOEo}Z OEvoOE‰OE všš]}vu]v]šOEZOEP o[ µš]}vvš]}voU

2) adapter les dispositifs retenus à la diversité des situations territoriales.

o[}OEPv]š]}všOEOE]š}OE]oOEÀ] }vv

créées en 2015, en particulier afin de rétablir une fluidité de relations avec les collectivités

OE P]}vo š o µšOE OEÀ] }vvšOE  o[ššU }vš o v}µÀoo }OEPv]š]}v

ont désormais en place.

La mission décrit d'abord ces possibles scĠnarios d'Ġǀolution liés aux caractéristiques des académies

(superficie, nombre d'Ġlğǀes, d'Ġtudiants et de personnels ă gĠrer).

Elle s'intĠresse ensuite ă l'organisation interne des acadĠmies dans leurs relations avec les

dĠpartements, les Ġtablissements d'enseignement supĠrieur, les établissements publics locaux

d'enseignement (EPLE) et les Ġcoles.

Elle souligne la nécessité de réviser, par une déconcentration accrue, les rapports entre

l'administration centrale et les nouvelles académies sur le plan des ressources humaines comme sur

celui des relations administratives et des délégations budgétaires et financières. complexes. 3 gions académiques a permis une évolution de o[}OEPv]š]}všOEOE]š}OE]oOEÀ]o[ducation nationale

Afin de prĠparer l'Ġǀolution de l'État territorial consécutive à la nouvelle carte des régions, le Premier

ministre avait confiĠ ă l'IGAENR en septembre 2014 une mission de rĠfledžion sur l'organisation des

académies.

Le rapport de l'IGAENR d'aǀril 20153, destiné à nourrir la réflexion en vue des décisions à venir, avait

conclu : conditions alors avancées paraissaient remplies dans quatre cas (Bourgogne-

complète des académies, compte tenu de leur étendue et de leurs spécificités, au regard

de départements supérieur à huit. » ;

réservait le cas des trois acadĠmies d'Île-de-France en raison de la complexité du sujet.

Le décret du 10 décembre 2015 relatif aux régions académiques traduisait plutôt la volonté

d'edžpĠrimenter la coordination inter académique dans le cadre de certaines des nouvelles régions. Il

aux vingt-deux anciennes régions métropolitaines, treize régions dont certaines sont très étendues

géographiquement treize OE P]}v }OEOE‰}v }OEu]U ‰}µOE o[ µš]}v

Uo[v]Pvuvšµ‰ OE]µOEšoOEZOEZ[µv [Àvš uOE2015.

En intégrant les nouveaux périmètres régionaux, ce décret entend concilier la nécessité de garantir

l'unicité d'action des ministères dans le champ de l'action éducative sur le territoire régional et celle

de préserver les éléments de spécificité propres à assurer efficacement un pilotage et une gestion de

proximité, répondant aux besoins et aux exigences de la conduite du service public de l'éducation.

Dans les conditions de gestion de masse et de maillage territorial resserré que connaissent nos

organisations, la nécessité d'un accompagnement de proximité fut en effet l'un des arguments

principaux pour le maintien des académies préexistantes lors des arbitrages interministériels

de juillet 2015.

3 Rapport n° 2015-021 de l'IGAENR dĠjă citĠ.

4

Depuis la parution du décret de décembre 2015, un recteur de région académique est désigné parmi

les recteurs des académies de la région.

Dans les neuf régions académiques comprenant plusieurs académies, le recteur de région

académique préside un comité régional académique où siègent les autres recteurs de la région.

Instance de gouvernance stratégique, ce comité est installé dans chaque région pluri académique

depuis le début de l'année 2016, y compris en Ile-de-France, où il remplace le comité des recteurs de

la région Île-de-France qui existait depuis 1972.

Le recteur de région académique dispose de pouvoirs propres qui garantissent l'unité et la cohérence

de l'action de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche dans les champs

de compétences partagés avec la région ou dans les matières intéressant le préfet de région. est

ainsi devenu o[]všOEo}µšµOEµv]'µµ‰OE (šOE P]}všµprésident du conseil régional dans ces

domaines, et s'est vu confier une fonction de représentation des académies de la région, auprès des

autorités régionales ou dans les instances régionales. À ce titre, le décret du 10 décembre 2015

prévoit la substitution du recteur de région au(x) recteur(s) d'académie précédemment désigné(s)

par les textes, dans les instances régionales présidées par le préfet de région ou le président du

conseil régional, notamment le CAR ou le CREFOP. S'agissant du CAR, seules deux régions

pluri-académiques sur les neuf existantes appliquent strictement cette disposition, toutes les autres

ou en suppléance du recteur de région académique. Les préfets de région invitent, selon les cas, le

préséance au recteur de région académique.

L'article R. 222-3-2 du code de l'éducation, qui codifie ces nouvelles dispositions, prévoit que les

recteurs de région académique disposent de pouvoirs propres. Ainsi fixent-ils, après avis du comité

régional académique, les orientations stratégiques des politiques de la région académique requérant

une coordination avec la région ou le préfet de région dans les domaines suivants : définition du schéma prévisionnel des formations des établissements publics du second degré ; formation professionnelle, apprentissage et orientation tout au long de la vie professionnelle ; enseignement supérieur et recherche ; lutte contre le décrochage scolaire ; service public du numérique éducatif ; utilisation des fonds européens ; contrats prévus par le chapitre 3 de la loi n° 82-653 du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.

Cet article R. 222-3-2 donne au recteur de région académique pouvoir d'arbitrage dans ces domaines

- qui relèvent principalement du partage de compétences avec la collectivité régionale - pour y

5

arrêter la position de l'État en région. Il dispose donc théoriquement d'un pouvoir de décision lui

dans les différentes régions académiques. La carte des formations est le dossier phare qui mobilise les recteurs et leurs conseillers (DAFPIC, selon les deux académies (in extenso Montpellier et Toulouse), la méthode est en cours de rapprochement. Un courrier cosigné des recteurs et de la présidente de teforme "carte des formations" développée par le CARIF-OREF Occitanie est commune aux deux rectorats et au conseil régional. Elle permet de partager les informations relatives co professionnelle et technologique désigné "CINCRO"5. Par ailleurs, dans le cadre T6 par apprentissage offertes en région ».

Les autorités compétentes (rectorat de région académique, collectivité régionale, DRAAF) ont pu

afficher leurs priorités partagées dans plusieurs régions (en Occitanie, Nouvelle-Aquitaine, Auvergne-

Rhône-Alpes, Bourgogne-Franche-Comté notamment). Le contrat de plan régional de

développement des formations et de l'orientation professionnelle (CPRDFOP) fait également l'objet

recteurs des académies constituant la région Nouvelle-Aquitaine à définir des règles et procédures

communes dans le logiciel AFFELNET pour faciliter la mobilité des élèves et la poursuite d'études sur

l'ensemble du territoire régional.

D'autres sujets mobilisent les acteurs, comme la thématique montante du numérique éducatif.

titre d'edžemple, en Bourgogne-Franche-Comté, les possibilités d'évolution du numérique éducatif

des deudž acadĠmies font l'objet d'un diagnostic, ă l'effet de formuler des prĠconisations. Un comitĠ

de pilotage et des référents ont été désignés pour assurer le suivi et la conduite de la mission. Les

directions académiques au numérique éducatif (DANE) sont étroitement associées aux travaux. Cette

les enjeux auxquels doivent faire face les deux académies. Des préconisations sont inscrites dans un

schéma de développement cohérent et pérenne du numérique éducatif qui associe les partenaires

régions et les rectorats de région académique réfléchissent à un ENT commun pour tous les lycées

académies, décembre 2017.

5 CINCRO : Catalogue des indicateurs communs de la région Occitanie.

6 AFFELNET pour affectation des élèves sur le net ͗ outil utilisĠ pour l'affectation des Ġlğǀes de 3ème en seconde, cette

affectation annuelle restant de la compĠtence de l'Ġducation nationale. 6 (Nouvelle-Aquitaine) ou ont mis en commun un processus de labellisation numérique des lycées

(Occitanie), le tout dans une recherche de cohérence avec les politiques départementales, voire

communales (Bourgogne-Franche-Comté).

Les recteurs de région académique tentent ainsi de favoriser l'évolution des modes de travail des

académies vers ence des politiques

académiques qui exigent une coordination et une interlocution solide avec les autorités régionales.

La région académique devient alors l'échelon d'exercice de la coopération institutionnalisée entre les

recteurs d'académie de la région, dans un cadre collégial à travers la mise en place d'un comité

régional académique.

Au-delă des domaines de compĠtences partagĠes aǀec les rĠgions, l'article R. 222-3-3 prévoit la

possibilité de mise en place de politiques coordonnées sur décision collégiale du comité régional

académique. Cette coordination des politiques embrasse potentiellement l'ensemble du champ des

compétences des recteurs d'académie, des politiques qu'ils conduisent et des ressources qu'ils

mobilisent. Elle doit résulter d'un choix justifié par la recherche d'une plus grande efficience de

l'action publique et privilégier les domaines pour lesquels l'harmonisation ou la mise en cohérence

sur un périmètre régional peuvent procurer des effets de levier significatifs en termes d'efficacité de

l'action administrative et de qualité de service rendu à l'ensemble des usagers.

académiques dans une multiplicité de domaines ͗ l'utilisation des fonds européens, les campus des

des actes des EPLE. Cette situation aboutit à un véritable renouveau des relations avec les

partenaires.

stratégiques et la coordination des politiques n'ont ĠtĠ accompagnĠs d'aucune modification dans les

périmètres académiques de gestion, notamment budgétaires et de ressources humaines, qui restent

dĠfinis et applicables selon les normes fidžĠes au plan national. Il s'agit lă d'une limitation trğs forte du

pouvoir accordé aux recteurs de région académique, qui ne disposent pas en pratique de la capacité

Pour l'exercice de ses compétences, en application de l'article R. 222-3, le recteur de région

académique dispose qui est notamment chargé

d'assurer la préparation et le suivi des réunions du comité régional académique. Ce service, qui est

rĠgional et deǀient le point d'entrĠe du traitement des dossiers.

supérieur, , a été créé dans chaque région pluri-académique. Il est chargé du contrôle

budgétaire des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPCSCP) et

du contrôle administratif et financier des délibérations des conseils d'administration et des décisions

7

des présidents et directeurs des EPCSCP et des établissements publics administratifs (EPA) relevant

du ministre chargé de l'enseignement supérieur.

Selon les configurations adoptées localement, le SAR est directement placé auprès du recteur de

région académique et limité au seul secrétariat des comités régionaux académiques, ou bien a des

compétences plus larges avec la coordination générale des dossiers et des expertises académiques.

o[émie siège de la région7 ͗ cette option a l'inconǀĠnient de placer le SAR dans une position de

compétence régionale.

le SIASUP est ou non intégré au SAR. Le plus souvent le SIASUP a été constitué par rattachement des

agents chargés du contrôle des établissements d'enseignement supérieur au sein des rectorats de la

région. Service unique, à défaut d'être unitaire, il est ainsi éclaté sur plusieurs sites et la conscience

des agents d'appartenir à un même service régional placé sous l'autorité du recteur de région reste à

construire.

Le SIASUP se saisit désormais de nombreux sujets, parfois bien au-delà que ce que prévoit la

réglementation. Ainsi, dans les Hauts-de-France, il construit un projet de mutualisation des

formations des ESPĠ et rĠflĠchit ă la crĠation d'un Institut Carnot. En Occitanie, de nombreudž

en faveur du PIA 312, avancées pour les opérations campus, valorisation de la recherche, participation

à la fête de la science et de la culture scientifique et industrielle. En Nouvelle-Aquitaine et

en Bourgogne-Franche-ComtĠ, ce serǀice a pris en main les opĠrations d'affectation en master pour

chanceliers des universités de leur ressort géographique) et à la professionnaliser, ce qui est

important dans le nouveau contexte de responsabilités et compétences élargies (RCE), accordées aux

universités par la loi. Le SIASUP fonctionne souvent sous forme de compétences partagées entre

rectorats (deux exemples : en Nouvelle-Aquitaine avec Bordeaux pour le contrôle budgétaire,

Limoges pour le contrôle de légalité et Poitiers pour la vie étudiante ; en Bourgogne-Franche-Comté

avec Besançon pour le contrôle juridique et financier et Dijon pour le développement universitaire, la

ǀie Ġtudiante et l'enseignement supĠrieur priǀĠ).

contrôle budgétaire et de légalité des établissements d'enseignement supérieur de son ressort

académique et exerce à ce titre une autorité fonctionnelle sur le responsable du service inter

académiqueU u!u ] o[µš}OE]š Z] OEOEZ]'µ ‰‰OEš]vš µ OEšµOE o[ u]U ]P o

Cette formulation a d'ailleurs pu gêner le bon fonctionnement de ces services

dans la mesure où les autorités hiérarchique et fonctionnelle réparties entre deux ou trois recteurs

pouvaient créer une certaine confusion dans les échanges avec chaque recteur chancelier.

7 Dans six régions pluri-académiques sur neuf.

8 SchĠma rĠgional de l'enseignement supĠrieur, de la recherche et de l'innoǀation.

9 Initiatives d'excellence ; fait partie des investissements d'avenir.

10 Initiatives science, innovation, territoires, économie.

11 Contrat de projet État-Région.

12 Plan d'inǀestissement d'aǀenir.

8

Parallèlement à la reconfiguration des régions et des services préfectoraux, le décret n° 2009-589

du 25 mai 2009 relatif au délégué régional à la recherche et à la technologie, a été modifié par le

décret n° 2015-1834 du 30 décembre 2015, et a placé le délégué régional à la recherche et à la

technologie (DRRT) sous l'autoritĠ du secrétaire général pour les affaires régionales de la préfecture

de région et comme conseiller du seul recteur de région académique en matière de recherche, de

technologie, d'innovation et de culture scientifique, technique et industrielle. Tous les DRRT sont

situés au siège de la préfecture de région. Ils peuvent être assistés de délégués régionaux adjoints

destinés à assurer une présence locale de la délégation, et installés dans des villes sièges d'académies

au sein de la région. Dans quatre régions académiques dont le siège est différent du siège régional13

permet également, dans un objectif d'efficience et d'amélioration du service public, une

mutualisation des ressources des académies, notamment en vue d'atteindre une plus grande

professionnalisation des équipes et un renforcement des expertises. À cet effet, le décret met en

place le socle réglementaire nécessaire à la mise en commun des moyens et des compétences entre

les services des académies.

La mutualisation, qui peut prendre plusieurs formes, consiste à obtenir des gains d'efficacité et

d'efficience par la mise en commun des moyens des services en jouant sur différents leviers, tels que

la complémentarité, le regroupement et la spécialisation des expertises, la mise en commun

d'investissements (immobilier, systèmes d'information et numérique, etc.) et la dématérialisation

des processus de gestion. Elle doit être recherchée prioritairement dans les activités supposant des

besoins d'expertises rares ou coûteuses, ou présentant de forts enjeux d'articulation avec le niveau

régional des autres services de l'État, et en résumé pour toute activité, dès lors qu'elle permet

d'améliorer la qualité du service rendu.

Conformément aux dispositions de l'article R. 222-3-4, un schéma de mutualisation des moyens

entre les services académiques, est arrêté par le recteur de région académique après consultation du

comité régional académique.

De nombreuses initiatives ont fleuri dans ce cadre, dont quelques exemples peuvent être cités :

la correspondante de l'IGAENR dans l'acadĠmie de Lille souligne pour les rectorats d'Amiens et

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