[PDF] Rapport : Lallocation aux adultes handicapés (AAH)

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L'ALLOCATION

AUX ADULTES

HANDICAPÉS

Rapport public thématique

L'allocation aux adultes handicapés

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Sommaire

Procédures et méthodes ................................................................................ 7

Délibéré .........................................................................................................11

Synthèse ........................................................................................................13

Récapitulatif des recommandations ...........................................................19

Introduction ..................................................................................................21

Chapitre I Un minimum social à part, dont le nombre de

bénéficiaires augmente continûment ..........................................................27

I - L'ambiguïté d'un minimum social, également outil de la politique

du handicap ....................................................................................................28

A - Un minimum de ressources garanti aux personnes handicapées ..................... 28 B - Un contraste marqué entre le déploiement de l'AAH et celui plus limité de la prestation de compensation du handicap (PCH) ................................ 34 II - Depuis 2008, une forte augmentation du nombre d'allocataires ..............36 A - Une dynamique forte de l'AAH-2 contrastant avec la stabilité de

l'AAH-1................................................................................................................ 36

B - L'impact de la réforme de 2005 ...................................................................... 38

III - Des taux d'attribution d'AAH disparates entre départements ................39 A - Une grande disparité du nombre d'allocataires selon les départements .......... 39 B - Des différences pouvant s'expliquer par les pratiques locales comme

par les paramètres sociodémographiques .............................................................. 41

IV - Une dépense qui a augmenté de près de 6 % par an depuis dix ans .......43

A - Une part croissante dans le budget de l'État ................................................... 43

B - Une augmentation qui devrait se poursuivre, induisant des arbitrages

budgétaires ............................................................................................................ 45

Chapitre II La notion de handicap : des critères larges aux frontières du champ médical et du champ social ......................................49 I - Infirmité, invalidité, handicap : évolutions sémantiques et

ambiguïtés associées ......................................................................................50

A - De l'infirmité au handicap : volonté d'intégration et égalité des

chances ................................................................................................................. 50

B - Une approche sociale et environnementale du handicap promue par les

instances internationales ....................................................................................... 51

C - Des conséquences concrètes sur le champ de la population concernée

par le handicap en France ..................................................................................... 52

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COUR DES COMPTES 4

II - Un élargissement de la notion de handicap qui se heurte au besoin de critères objectifs pour fonder les décisions administratives .....................54 A - Une version initiale du guide-barème sous la forme de chapitres par

déficience .............................................................................................................. 54

B - Après la loi de 2005, de nouveaux critères transversaux de nature

sociale et environnementale .................................................................................. 57

III - Une connaissance insuffisante des bénéficiaires de l'AAH et de

leurs handicaps ...............................................................................................59

A - Le système d'information des MDPH : une obligation légale non

respectée ............................................................................................................... 59

B - Selon les données existantes, la part importante d'allocataires

concernés par des déficiences psychiques ............................................................ 62

Chapitre III AAH et emploi : un rapport ambigu, entre

substitution et incitation ..............................................................................67

I - L'accès à l'emploi : un nouvel objectif qui n'a de sens que pour

une partie des allocataires ..............................................................................68

A - Renoncement à l'emploi ou incitation à l'activité : un changement

majeur d'objectif à partir de 2006 ......................................................................... 68

B - Des résultats mitigés, justifiés par des situations de handicap et

d'employabilité très diverses ................................................................................ 71

II - La prise en charge par l'AAH-2 de situations de précarité ou de

désocialisation ................................................................................................73

A - La restriction substantielle et durable dans l'accès à l'emploi : une

notion complexe et mal maîtrisée ......................................................................... 73

B - Des passages fréquents du RSA vers l'AAH-2 ............................................... 78 Chapitre IV Le circuit de décision confronté au traitement de

masse .............................................................................................................81

I - L'instruction des demandes d'AAH par les MDPH : des objectifs contradictoires et des situations diverses selon les départements ..................81 A - Un taux d'accord stable au niveau national, proche de 70 % mais

masquant des disparités départementales importantes .......................................... 82

B - Une pression forte sur les MDPH pour respecter des délais de réponse

inférieurs à quatre mois ........................................................................................ 83

II - Des modalités d'attribution qui ne respectent plus l'esprit de la loi ........84 A - Les demandes d'AAH : un examen en temps restreint, presqu'exclusivement sur dossier et sans rencontre préalable .............................. 85

B - Le caractère exceptionnel des visites médicales ............................................. 93

C - La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), une instance de décision n'examinant que 2 % à 5 % des

demandes .............................................................................................................. 95

III - Un angle mort en matière de contrôle .....................................................96

A - L'AAH : une allocation relativement moins contrôlée que les autres............. 96 B - Une procédure qui ne garantit pas la détection des recours frauduleux .......... 98

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SOMMAIRE 5

Chapitre V La gestion de l'AAH : l'État-financeur marginalisé ..........103 I - Des compétences partagées entre l'État et les départements ...................104 II - Une gestion éloignée de l'équilibre prévu par la loi de 2005 .................106 A - Le fonctionnement théorique des MDPH et des CDAPH ............................. 106 B - En pratique : prépondérance du département, désengagement de l'État

et présence active des associations ..................................................................... 108

C - Le pilotage de l'AAH par l'État-financeur : un objectif devenu

inaccessible ......................................................................................................... 110

III - Une forme originale de co-gestion : la participation des associations de personnes handicapées à la gestion des MDPH et de

l'AAH ..........................................................................................................114

A - De nombreuses instances de concertation, de co-construction et de co-

gestion ................................................................................................................ 114

B - La participation des associations à la rédaction des textes législatifs et

réglementaires ..................................................................................................... 116

C - La co-rédaction des guides et formulaires relatifs à l'AAH et la

participation directe à l'évaluation des demandes............................................... 118

Conclusion générale ...................................................................................123

Liste des abréviations ................................................................................127

Annexes .......................................................................................................129

Réponses des administrations et des organismes concernés ...................179

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Procédures et méthodes

En ap plication de l'article L. 1 43-6 du code des juri dictions financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public annuel et des rapports publics thématiques. Au sei n de la Cour , ces travaux et leur s suites, notamment l a préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l'une des six chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plus ieurs chambres et/ou plus ieurs chambres r égionales ou territoriales des comptes. Trois princi pes fondamenta ux gouvernent l'organis ation et l'activité de la Cour, ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien l'exécution de leurs contrôles et enquêtes que l'élaboration des rapports publics : l'indépendance, la contradiction et la collégialité. L'indépendance institutionnelle des juridictions fi nanci ères et statutaire de leurs m em bres garantit que les contrôles eff ectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d'appréciation. La co ntradiction implique que toutes l es constatations et appréciations ressortant d'un contrôle ou d'une enquête, de même que toutes les observatio ns et recommandations f ormulées ensuite, sont systématiquement soumises aux resp onsables des ad minis trations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu'après prise en compte des réponses reçues et, s'il y a lieu, après audition des responsables concernés. La publication d'un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux res ponsables des o rganismes concernés, ainsi qu'aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.

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COUR DES COMPTES 8

Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d'instruction, comme leurs projets ultérieurs d'observations et de rec ommandations, provisoires et déf initives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats. L'un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapports publics. La présente enquête a été réalisée par la cinquième chambre de la Cour. Elle est tout d'abord fondée sur des constats effectués dans dix maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) : pour cinq MDPH, ces constats sont issus des travaux de chambres régionales des comptes, réalisés entre 2012 et 2018 et, pour cinq autres, des visites sur place organisées spécifiquement en 2018 et 2019 afin d'examiner le circuit d'attribution de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Ont également fait l'objet de visites sur place une direction départementale de la cohésion sociale (DDCS), un conseil départemental, la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et les services de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du ministère chargé des affaires sociales. Cette méthode a permis d'observer les pratiques existantes et de recueillir les témoignages des agents qui examinent les dossiers de demande d'AAH ainsi que de leur encadrement proche. Le cho ix des cinq mais ons dépar tementales des pers onnes handicapées, plus spé cifiquement examinées , a veillé à retenir des départements illustrant des situations diverses, aussi bien en termes de caractéristiques socio-démographiques et socio-économiques qu'au regard des tendances observées pour l'AAH. Ces déplacements ont été complétés par d'autres investigations dont l'analyse des données n ational es fo urnies par la CNSA, qui recueille chaque année une collection importante d'informations auprès de chaque MDPH, et par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère chargé des affaires sociales. Ces données statistiques, qui concernent l'ensemble des départements, sont pour la plupart publiées pour la première fois. Sur la base de ces c onstats , la C our a organisé une lar ge contradiction avec les responsables des ministères chargés des affaires sociales et du b udget, de l' Assemblée des dépar tements de France (ADF), de la CNSA, ainsi qu'avec les douze associations de personnes concernées par le handicap et siégeant au conseil de la CNSA (titulaires et suppléants).

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PROCÉDURES ET MÉTHODES 9

Enfin, la Cour a examiné, à titre de comparaison, les caractéristiques des prest ations équivalentes à l'AAH dans quatre p ay s européens : l'Allemagne, le Royaume-Uni, le Danemark et les Pays Bas1. Le projet de rapport soumis pour adoption à la chambre du conseil a été préparé, puis délibéré le 19 juillet 2019, par la cinquième chambre, présidée par M. T errien, président de chambre, et com posée de Mmes Soussia, Latournarie, Régis, conseillères maîtres, MM. Clément, Cabourdin, Montarnal , Seiller, conseiller s maîtres, Bouvi er, conseiller maître en serv ic e extraordinaire, et, en tant que contre-rapporteur, M. Giannesini, conseiller maît re, ainsi que, en tant que r apporteurs, Mme Mondoloni, conseillère maître, Mme Gastaldo, conseillère maître en service extraordinaire et M. Dufoix, conseiller référendaire. Il a été examiné et approuvé, le 24 septembre 2019, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Migaud, Premier président, Mme Moati, M. Morin, Mme Pappalardo, rapporteure générale du comité, MM. Andréani, Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre, et Mme Hir sch de Kersauson,

Procureure générale, entendue en ses avis.

Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le sit e inte rnet de la Co ur et des chambres r égi onales e t territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La Documentation Française.

1 Ces comparaisons internationales sont présentées en annexe.

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Délibéré

La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation ordinaire, a adopté le rapport public thématique intitulé L'allocation aux adultes handicapés. Elle a arrêté ses positions au vu du projet communiqué au préalable aux m inistres, organismes et associations concernés et des r éponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont part icipé au délibéré : M . Mi gaud, Premier pr ésident , Mme Moati, MM. Morin, Andréani, Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre, M M. Dur rleman, Bri et, Mme R atte, M. Duchadeuil, présidents de chambre maintenus, MM. Barbé, Bertucci, Mme Darragon, MM. Ténier, Guédon, Zerah, Guéroult, Mme Bouygard, MM. Fe ller, Le Mer, Glim et, Cabourdi n, Mmes Bouzanne des Mazery, Soussia, MM. F ulachier, D ubois, Bouvard, Vugh t, Sciacaluga, Mme Lemmet Severino, MM. Montarnal, Vallet , Mme Merce reau, conseillers maîtres, Mme Revel, conseil lère maître en service extraordinaire.

Ont été entendus :

- en sa présentation, M. Terrien, président de la chambre chargée des travaux sur lesquels les opinions de la Cour sont fondées et de la préparation du rapport ; - en son ra pport, Madame Pappalar do, rapport eure générale, rapporteure du projet dev ant la chambre du conseil, ass istée de M. Clément, conseiller maître, Mme Mondoloni, conseillère maître, et de M. Du foix, conseiller référendaire, rapport eurs devant la chambre chargée de le p répare r, et de M. Giannesini, co nseill er maî tre, contre-rapporteur devant cette même formation ; - en ses conclu sions, sans avoir pri s part au déli béré, Mme Hi rsch de Kersauson, Proc ureure générale, accompagnée de Mme Cam by, Première av ocate générale et de M. Luprich, substitut général. M. Lefort, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.

Fait à la Cour, le 19 novembre 2019.

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Synthèse

Créée en 1975, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) est une allocation destinée à assurer un minimum de ressources aux personnes en situation de hand icap qui ne disposent pas de revenus d'act ivité. Son montant mens uel est de 900 . Pour les allocataires vivant seuls qui perçoivent le complément de ressources qui s'ajoute à l'allocation, l'AAH peut atteindre 1 040 par mois, soit près du double du RSA. Entièrement financée par l'État, la dépense liée à l'AAH s'est élevée à 9,7 Md en 2018 et atteindrait 10,3 Md en 2019. Avec plus d'un million d'allocataires, l'AAH est ainsi le deuxième minimum social en France. Il représente à lui seul 35 % des 26,5 Md consacrés à ces dispositifs en 2017 et il est, de fait, à la fois l'un des principaux instruments de la politique de lutte contre la pauvreté et un élément majeur de la politique en faveur des personnes handicapées. Bien qu'anci enne, l'AAH connaît une croissance inin terrompue depuis sa création, croissance qui tend à s'accentuer depuis une dizaine d'années. Entre 2007 et 2017, son coût a ainsi connu une augmentation régulière d'environ 400 M en moyenne par an, soit + 70 % en dix ans.

Il existe en réalité deux AAH distinctes :

l'AAH-1 pour les personnes dont l'incapacité reconnue est supérieure à

80 % (handicaps lourds), dont le nombre de bénéficiaires croît à peu près

au même rythme que la croissance démographique ; l'AAH-2 pour les personnes dont l'incapacité est évaluée entre 50 % et

80 % et qui sont considérées comme éloignées de l'emploi : le nombre

de ces allocataires augmente de près de 7 % par an depuis 2008. Le nombre d'allocataires de l'AAH-2 a ainsi été multiplié par deux depuis 2008. Avec plus d'un demi-million de personnes concernées, les allocataires de l'AA H-2 représentent désormais près de la moitié de l'ensemble des allocataires de l'AAH. La Cour des comptes a déjà consacré plusieurs publications à l'AAH depuis 2005, mais elle n'avait pas encore dressé un tableau d'ensemble de cette all ocation. Le présent rappor t élar git et complèt e ces travaux et analyse la con ception d' ensemble de l 'AAH, ses modalit és concrètes d'attribution et sa gestion.

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COUR DES COMPTES 14

La notion de handicap a considérablement évolué depuis le début des années 2000 Des travaux de recherche universitaires, relayés par des instances internationales comme l'Organisation mondiale de la Santé et l'ONU ont proposé depuis une vingtai ne d'années une nouvelle définit ion du handicap. Celle-ci est fondée sur une al tération de fonction - psychologique, physiologique ou anatomique - qui se combine avec des facteurs extérieur s ou environnementaux, indépendants de la personne, pour créer une entrave à l'autonomie ou affecter la vie quotidienne ou sociale. C'est désormais cette combinaison qui constitue la " situation de handicap » et non plus seulement une incapacité objectivable à partir d'un diagnostic médical. Cette évolution conceptuelle a élargi considérablement le champ du handicap. Selon la définition large retenue par la direction générale de la cohésion soci ale (DGCS), il y aurait ainsi 12 m illions de pers onnes concernées par l e handicap en Fr ance. Cette dé fi nition n ouvelle a été introduite dans le code de la sécurité sociale et le code de l'action sociale par la loi d'orientation sur le handicap du 11 février 20052. Cette évolution importante est passée relativement inaperçue et le mot de handicap, dans son acception courante, renvoie toujours au domaine médical et à l'idée d'une atteinte corporelle ou intellectuelle grave et irréversible. L'élargissement de la notion de handicap se heurte au besoin de disposer de critères d'attribution les plus objectifs possibles La difficulté voire l'impossibilité de dégager des critères objectifs pour car actériser la situation i ndividuel le des demandeurs explique la grande disparité départementale des taux d'attribution de l'AAH. Celle-ci n'est que part iellem ent imputable aux caractéristi ques socio- démographiques des population s et rév èle souvent des différences d'appréciation sur la portée de la loi de 2005 et de ses textes d'application. Si un certain niveau de diversité des pratiques et des décisions a toujours été obs ervé, y co mpris, avant 20 05, ent re les commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), l'écart est dés ormais si important qu'il pos e un problè me d'équité territoriale et d'égal accès aux droits pour les personnes souffrant d'un handicap. Les effo rts de la DGCS pour fourni r des o util s d'aide à la

2 Loi n° 2 005-102 pour l'égalité de s droits et des chances, la particip ation et la

citoyenneté des personnes handicapées du 11 février 2005.

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