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Ecole doctorale des Sciences économiques et de gestion de l" Université d"Aix-Marseille II Faculté des Sciences économiques et de gestion Université de la Méditerranée - Aix Marseille II Laboratoire d"économie et sociologie du travail

Thèse

pour l"obtention du titre de

Docteur en sociologie

présentée et soutenue publiquement par

Vincent TIANO

LES INSPECTEURS DU TRAVAIL

A L"EPREUVE DE L"EVALUATION DES RISQUES

UNE PROFESSION SOUS TENSION

le 19 décembre 2003

1Ecole doctorale des Sciences économiques et de gestion

de l" Université d"Aix-Marseille II Faculté des Sciences économiques et de gestion Université de la Méditerranée - Aix Marseille II Laboratoire d"économie et sociologie du travail

Thèse

pour l"obtention du titre de

Docteur en sociologie

présentée et soutenue publiquement par

Vincent TIANO

LES INSPECTEURS DU TRAVAIL

A L"EPREUVE DE L"EVALUATION DES RISQUES

UNE PROFESSION SOUS TENSION

JURY Nicolas DODIER, rapporteur, Directeur de recherche à l"INSERM, Cermes-Villejuif, directeur d"études à l"EHESS, Claude DUBAR, Professeur de Sociologie, Université de Saint

Quentin en Yvelines,

Jean MARIMBERT, Conseiller d"Etat, ancien Directeur des relations du travail, Jean SAGLIO, rapporteur, Directeur de recherche au CNRS,

Laboratoire Cristo-Grenoble,

Eric VERDIER, directeur de thèse, Directeur de recherche au CNRS, Laboratoire d"économie et de sociologie du travail- Aix en Provence Vincent VIET, Chargé de mission à la Mission Recherche du Ministère des Affaires sociales, du travail et de la solidarité

19 décembre 2003

Volume I

L"Université n"entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans les thèses : ces opinions doivent être considérées comme propre à l"auteur. 2

3 Avant propos et remerciements

Cette thèse porte sur les inspecteurs du travail.

Après quinze années de pratique en qualité d"inspecteur du travail, et passionné par la

problématique de l"évaluation des risques, j"ai éprouvé le désir de prendre de la distance à

l"égard de mon métier et d"approfondir mon regard sur les problèmes auxquels le soumettait cette nouvelle arme de la prévention qu"est l"évaluation des risques professionnels.

Ainsi cette thèse résulte d"un désir d"action et de réflexion, de continuité et de rupture,

d"efficacité professionnelle et de développement personnel. Elle n"aurait pas pu être accomplie sans les divers concours dont j"ai bénéficié. Aussi, je tiens à remercier en premier lieu les agents de l"inspection du travail qui se sont

prêtés à mes enquêtes et dont beaucoup m"ont encouragé. Qu"ils sachent que mon désir

d"élucider les ressorts de leur action a toujours été parcouru de la crainte de diminuer la

spontanéité de leur dévouement à l"accomplissement de leur mission de protection des

salariés. Mes remerciements vont aussi au différents échelons et services du ministère du travail qui

ont tous marqué leur intérêt pour cette thèse et m"ont accordé les facilités nécessaires à sa

réalisation, dans un respect total de l"indépendance du chercheur. Je remercie aussi les chercheurs du Laboratoire d"économie et de sociologie du travail d"Aix en Provence pour l"encadrement de mes travaux et leur grande disponibilité à l"égard d"un étudiant tardif. Un merci aussi aux membres de la communauté scientifique et aux praticiens de la prévention qui ont accepté de me faire part de leur point de vue sur mes travaux.

Un merci, encore, à toutes celles et tous ceux qui m"ont apporté une aide matérielle précieuse

pour mes travaux. Enfin, que mes proches reçoivent tous mes remerciements pour la patience dont ils ont fait preuve à l"égard de cette aventure personnelle. 4

SOMMAIRE

INTRODUCTION GENERALE ....................................................................................................8

PREMIERE PARTIE

CHAPITRE 1 LA DIMENSION NORMATIVE DE LA PREVENTION DES RISQUES ....30

1. LES NORMES ISSUES DE L"ETAT.......................................................................................33

1.1 La lente affirmation de la légitimité de l"Etat en matière de protection de la

santé/sécurité des travailleurs ........................................................................................33

1.2. L"organisation légale de la prévention .........................................................................35

1.3. L"extension des assujettis aux règles de sécurité du code du travail.............................52

1.4. Une production réglementaire abondante .....................................................................55

1.5. La sanction du non-respect des normes ........................................................................59

2. LE DISPOSITIF NORMATIF PRIVE....................................................................................66

2.1. Une production unilatérale des employeurs..................................................................66

2.2. Une production partagée ...............................................................................................69

3. L"IMPULSION SUPRA NATIONALE...................................................................................80

3.1. L"Europe source majeure d"impulsion normative.........................................................81

3.2. L"Organisation internationale du travail.......................................................................85

4. LE DISPOSITIF NORMATIF RELATIF A L"EVALUATION DES RISQUES................87

4.1. Une importation Européenne.........................................................................................87

4.2. Un dispositif légal " souple et contraignant .................................................................88

4.3. La contribution limitée des acteurs privés au dispositif normatif.................................90

4.4. Une prescription qui marque le reflux des prescriptions juridiques ?...........................92

CHAPITRE 2 : LA DIMENSION COGNITIVE DE LA PREVENTION

DES RISQUES

1. QUEL " SENS » POUR LA PREVENTION.........................................................................101

1.1. Adhésions et conflits autour du compromis civique - marchand ...............................102

1.2. Quelle approche globale de la prévention ?.................................................................127

1.3. Une approche prescriptive et sur déterminée par le risque.........................................150

1.4. L"évaluation des risques accélère la mutation.............................................................166

2. LES EXPERTISES ET LA CONNAISSANCE MOBILISEES POUR LA

PREVENTION ............................................................................................................................183

2.1. L"expertise de l"inspection du travail..........................................................................184

2.2. Les différentes connaissances mobilisées dans le champ de la prévention.................192

2.3. les controverses autour de l"expertise dans le champ de la prévention.......................195

2.4. L"évaluation des risques, facteur de reconfiguration des expertises..........................201

3. LA FABRIQUE DU SENS ET DE L"EXPERTISE..............................................................204

3.1. La faiblesse des indicateurs handicape la production d"un sens commun de

3.2. Les débats et la formation : le forum ..........................................................................209

53.3. Les négociations autour de la prévention : l"arène .....................................................211

3.4. La production d"un sens commun de l"évaluation des risques ...................................217

CHAPITRE 3 : LA POLITIQUE PUBLIQUE DE PREVENTION

DES RISQUES PROFESSIONNELS

1. LES ORIENTATIONS D"ENSEMBLE DU MINISTERE CHARGE DU TRAVAIL ....226

1.1.La priorité à l"emploi....................................................................................................226

1.2.La primauté du " dialogue social » ..............................................................................229

1.3. Le management de l"inspection du travail ..................................................................231

2. LES ORIENTATIONS EN MATIERE DE PREVENTION DES RISQUES ...................233

2.1. Les canaux d"expression des orientations données à l"inspection ..............................233

2.2. Les problèmes identifiés par le ministère ...................................................................234

2.3. Les objectifs du ministère du travail en matière de prévention ..................................235

2.4. La configuration des acteurs et la conduite de projet portées par les circulaires .......239

2.5. Les ressources déployées au service de ces orientations ............................................244

2.6. Quels apprentissages ..................................................................................................262

3. L"EVALUATION DES RISQUES .........................................................................................263

3.1. Le sens donné à l"évaluation des risques ....................................................................263

3.2. La configuration des acteurs dessinées par le dispositif relatif à l"évaluation des

risques ................................................................................................................................266

3.3. Les procédures et outils de la politique publique d"évaluation des risques ................273

SECONDE PARTIE

CHAPITRE 4 : L"UNITE DE L"INSPECTION DU TRAVAIL

1. LE MARCHE INTERNE DE LA PROFESSION ...............................................................300

1.1. Les délimitations du corps ..........................................................................................300

1.2. La carrière des inspecteurs .........................................................................................306

1.3. Socio-démographie des inspecteurs du travail en section d"inspection aujourd"hui ..315

2. LA " LICENCE » DES INSPECTEURS ET SES INTERPRETATIONS ........................319

2.1. Une profession libérale ? La question de l"indépendance...........................................319

2.2. L"hygiène et la sécurité au coeur d"une compétence généraliste ................................324

3. LES MISSIONS DES INSPECTEURS DU TRAVAIL .......................................................330

3.1. La défense des salariés et de l"ordre public ................................................................330

3.2. Les missionnaires sur le terrain ..................................................................................355

CONCLUSION ............................................................................................................................362

6CHAPITRE 5 : LES INSPECTEURS DU TRAVAIL AUX PRISES AVEC

L"EVALUATION DES RISQUES ............................................................................................365

1. L"ACTIVITE DES INSPECTEURS : LA DOMINATION PAR LES

1.1. L"activité des inspecteurs est dominée par les circonstances.....................................368

1.2. Une domination qui partage les inspecteurs...............................................................378

2. LES PRATIQUES DES INSPECTEURS LORS DES CONTROLES SONT

ATTEINTES PAR L"EVALUATION DES RISQUES........................................................381

2.1. Le diagnostic des IT : une forme d"évaluation des risques ?.....................................381

2.2. La prescription de l"évaluation des risques, un abandon de la posture protectrice....387

CHAPITRE 6 : LES REGULATIONS ET LES APPRENTISSAGES DES INSPECTEURS DU TRAVAIL, A L"EPREUVE DE L"EVALUATION DES RISQUES...400

1. UNE REGULATION DE CONTROLE PEU PROPICE AUX APPRENTISSAGES......403

1.1. La régulation par la loi...............................................................................................403

1.2. La faiblesse de la régulation de contrôle par les directives adressées aux

1.3. Les défaillances du contrôle sur les inspecteurs affaiblissent le prescrit et les

2. LA REGULATION AUTONOME DES INSPECTEURS NE FAVORISE PAS

L"APPRENTISSAGE ..................................................................................................................439

2.1. Les légitimités de la régulation autonome...................................................................439

2.2. Une régulation autonome limitée................................................................................440

2.3. Les raisons de cette régulation limitée et les difficultés d"auto évaluation des IT.....445

3. LES DIFFICULTES DE LA REGULATION CONJOINTE ET DE

L"APPRENTISSAGE ORGANISATIONNEL .........................................................................447

3.1. Quelle légitimité pour la régulation conjointe au sein du ministère ?.........................447

3.2. Les modalités de la régulation conjointe.....................................................................452

3.3. Une régulation conjointe instable ...............................................................................458

3.4. Efficacité de la régulation conjointe - les apprentissages qui en résultent.................461

CHAPITRE 7 : LES DIFFICULTES DE LA MISE EN PLACE D"UN TRAVAIL EN RESEAU AVEC LES AUTRES ACTEURS DE LA PREVENTION.....................................478

1. LES INSPECTEURS DU TRAVAIL ET LES AUTRES ACTEURS DE LA

1.1. Les porte-parole de l"inspection et les coopérations externes.....................................480

1.2. Le point de vue des inspecteurs sur les acteurs et leurs pratiques de coopération......482

2. LA FAIBLESSE D"UN CADRE ORGANISE POUR LES COOPERATIONS ................491

2.1. Les cadres dédiés à la prévention...............................................................................492

2.2. La résistance à la mise en place du Conseil national de l"inspection du travail.........495

CONCLUSION GENERALE .....................................................................................................501

7TABLE DES MATIERES...........................................................................................................516

TABLE DES ENCADRES...........................................................................................................527

TABLE DES ANNEXES .............................................................................................................529

SIGLES UTILISES......................................................................................................................531

ANNEXES, EN VOLUME II.

8

INTRODUCTION GENERALE

1. LE DEBAT SUR L"EVALUATION DES RISQUES

Eté 1999, une lettre ouverte de quatre inspecteurs du travail de la région parisienne adressée à

leur directeur régional circule parmi les inspecteurs. Ils lui demandent de ne pas suivre la

démarche préconisée par les agents de l"inspection du travail de la région Provence Alpes

Côte d"Azur (PACA) concernant la mise en oeuvre de la nouvelle obligation d"évaluation des risques :

" La démarche de contrôle proposée par le guide méthodologique PACA est en fait un leurre. Il ne s"agit pas en

effet de contrôle mais d"accompagnement de l"employeur : il faut conseiller, évaluer, puis valider. L"inspection

du travail devient coauteur de l"évaluation des risques professionnels. Quelle est alors sa légitimité à contrôler

ensuite le respect des obligations concernant ces mêmes risques ? A trop s"engager aux côtés de l"employeur,

l"agent de contrôle risque de se trouver encore à ses côtés en cas de recherche de responsabilité pénales »

1.

Janvier 2000, la revue Santé et Travail, éditée par la Fédération des mutuelles de France ouvre

un dossier " Rôle de l"inspection du travail, accompagner et/ou sanctionner ? » et pose le problème :

" L"inspection du travail doit-elle prendre part à l"évaluation des risques ? Au sein de ce corps des inspecteurs et

contrôleurs, le débat est vif. Les uns se proposent d"accompagner les entreprises dans cette démarche légale. Les

autres considèrent qu"ils doivent s"en tenir à l"exercice de leur pouvoir coercitif. Enquête ».

La revue donne alors la parole aux agents de l"inspection du travail et à leur deux principales associations professionnelles : " Villermé » et " L 611-10 ». (Cf. encadré n°0-1)

La première, créée en 1981, voit depuis 1997, non sans débat interne, dans l"évaluation des

risques le vecteur d"une transformation souhaitable de l"approche traditionnelle de la prévention par l"inspection du travail :

" L"approche classique de l"inspection tourne autour d"une logique de contrôle, établissement par établissement,

qui fait essentiellement fonctionner l"oeil, l"oreille et l"odorat et qui s"articule autour de règles régissant des

risques pré identifiés. Bien que généraliste, notre inspection du travail française n"a pas encore intégré comme

démarche naturelle une approche globale des risques professionnels, ni forcément décloisonné ses divers

domaines d"intervention. Enfin, reste posée la question de nos coopérations : elles relèvent plus du relationnel -

souvent parce que nous ne pouvons pas faire autrement - que d"une stratégie intégrée et systématique. La

directive cadre appelle une transformation radicale de cette approche. Il s"agit maintenant, à la fois d"embrayer

sur l"évaluation des risques et de mettre en place des coopérations ad hoc, seules à mêmes de ne pas nous

disqualifier à relativement brève échéance », (Interd"ITs janvier 1997, p.12).

Il s"agit pour l"association Villermé de contribuer à une " mise en mouvement » des acteurs :

" Le rôle de l"inspecteur du travail ne peut plus se limiter au seul contrôle du prescrit "technique", même s"il

reste essentiel bien entendu ; il doit s"y ajouter "la mise en mouvement" d"une démarche globale de prévention

des risques sous la forme la plus appropriée aux circonstances. Notre intervention pour être efficace, peut moins

que jamais être menée seule ; elle exigera dans l"entreprise et à l"extérieur de celle-ci une collaboration de

compétences diverses et complémentaires entre les préventeurs » (Richard-Mollard M., Pierret C., et alii, 2000)

2.

La seconde, à laquelle adhèrent les quatre inspecteurs précités d"Ile de France, s"est constituée

en réaction à cette thèse. Pour l"association L 611-10 :

" Le concept d"évaluation des risques est utilisé pour prôner la transformation fondamentale du rôle de

l"inspection du travail ». (Communiqué du 3 avril 2000).

1 Les auteurs de cette lettre lui ont annexé des extraits du guide méthodologique élaboré par la région PACA et à

titre d"exemple, une lettre type, signée Tiano V., proposée dans le guide. (Voir en annexe).

2Richard-Mollard M., Pierret C., et alii, (2000), " L"évaluation des risques pour une approche globale de la

prévention », Interd'ITs n°12, avril 2000. " Interd'ITs » est le titre du bulletin de l"association Villermé.

9Dans la revue Prévenir

3, elle dénonce l"évaluation des risques, comme :

un instrument d"autorégulation qui permet à l"employeur d"exercer une discrétion certaine pour décider quelle

est la marge de risque acceptable » et dès lors, " il va devenir extrêmement difficile aux représentants de l"Etat

d"affirmer la force de la loi et d"obtenir son application »

Et elle ajoute :

" La légitimité dont dispose l"inspection du travail face à un employeur ne réside, ni dans ses compétences

techniques (fort heureusement !), ni dans une soi-disant capacité de persuasion ou d"orchestration, mais bien

dans la mission qui lui a été confiée de faire appliquer la réglementation, y compris en utilisant ses pouvoirs

coercitifs ».

En avril 2000, dans la revue de l"association Villermé, son président donne pour titre à une

contribution de fond : " L"évaluation des risques : une nouvelle bataille d"Hernani ». On mesure ainsi l"ampleur de la controverse qui anime les inspecteurs du travail. Elle interpelle sur les mutations en cours du champ de la prévention et de l"inspection elle même. Cette controverse, qui constitue un matériau important mais pas exclusif de notre thèse, nous

invite à investir les constructions rhétoriques de la légitimité des inspecteurs qui ne sont pas

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