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Rapport public thématique - Les polices municipales
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LES POLICES
MUNICIPALES
Rapport public thématique
Octobre 2020
Les polices municipales - octobre 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesSommaire
Procédures et méthodes ................................................................................ 7
Délibéré .......................................................................................................... 9
Synthèse ........................................................................................................11
Récapitulatif des recommandations ...........................................................17Introduction ..................................................................................................19
Chapitre I L'essor des polices municipales ...............................................27 I - Des polices municipales plus répandues et aux effectifs plusimportants ......................................................................................................27
A - La croissance des effectifs des forces municipales de sécurité ....................... 27B - La répartition territoriale des polices municipales .......................................... 30
C - La diversité des choix opérés par les élus locaux en matière de créationd'une police municipale ........................................................................................ 34
D - La lente émergence des polices intercommunales .......................................... 37E - Le cas de Paris ................................................................................................ 44
II - L'accroissement des prérogatives des polices municipales ......................47 A - Le développement des prérogatives dévolues aux agents de policemunicipale ............................................................................................................ 47
B - Un accès encore trop limité aux fichiers de police au regard des exigences opérationnelles des services de police municipale ............................... 52 III - Une banalisation de l'armement, une diffusion de l'armementlétal ................................................................................................................54
A - Plus de la moitié des policiers municipaux sont désormais équipésd'une arme à feu ................................................................................................... 54
B - Des conditions d'armement des policiers municipaux récemment assouplies en contrepartie d'un renforcement de leur professionnalisation .......... 57 C - Un armement conditionné par la demande du maire ....................................... 58 D - L'usage des armes par les policiers municipaux : un cadre juridiqueélargi ..................................................................................................................... 60
E - Un coût de l'armement essentiellement dû à la formation .............................. 61
IV - Un usage croissant de la vidéoprotection : de nouvellestechnologies qui font débat ............................................................................62
A - Le développement des caméras de surveillance de la voie publique .............. 64 B - Parc et implantation des caméras : une connaissance qui resteapproximative ....................................................................................................... 65
C - La vidéoprotection et les caméras-piétons : des dispositifs coûteux ............... 66
D - Une efficacité de la vidéoprotection insuffisamment mesurée ....................... 69 E - Des nouvelles technologies qui se développent à la faveur d'un videjuridique persistant ............................................................................................... 72
Les polices municipales - octobre 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesCOUR DES COMPTES 4
Chapitre II Les missions : des polices de proximité, de préventionou d'intervention ? .......................................................................................79
I - Par-delà la diversité des doctrines d'emploi des polices municipales, une activité accrue et davantage tournée versl'intervention ..................................................................................................79
A - La diversité des doctrines d'emploi, un constat toujours d'actualité .............. 79 B - Une augmentation du volume d'activité des polices municipales et undéveloppement des doctrines axées sur l'intervention .......................................... 82
II - Une coordination reposant autant sur des outils formalisés que surdes contacts réguliers désormais banalisés ....................................................83
A - Des conventions de coordination banalisées et enrichies................................ 83 B - Une coordination reposant sur la fréquence des contacts et sur lepartage d'outils opérationnels de communication ................................................. 85
III - Des polices municipales devenues les principales forces detranquillité publique .......................................................................................88
A - Des effectifs des forces de sécurité de l'État et des polices municipalesaux évolutions divergentes ................................................................................... 88
B - Sur le plan des missions, un effet de substitution constaté dans les communes dotées d'une police municipale étoffée et interventionniste ............... 90 C - Au-delà de la tranquillité publique, une évolution de l'activité de certaines polices municipales vers les missions des forces de sécurité del'État ..................................................................................................................... 94
IV - La nécessité d'une politique plus active de l'État vis-à-vis despolices municipales ........................................................................................99
Chapitre III La gestion et le fonctionnement des policesmunicipales .................................................................................................105
I - Une concertation nationale limitée, principalement assurée au sein de la commission consultative des polices municipales ...............................105 A - Un suivi des polices municipales réparti entre différentes directions duministère de l'intérieur ........................................................................................ 106
B - Une commission consultative qui ne remplit qu'imparfaitement sonrôle ...................................................................................................................... 106
II - Un effort financier des communes mal connu, qui correspondprincipalement à des coûts salariaux ............................................................108
A - La masse salariale ......................................................................................... 109
B - Les coûts de la formation .............................................................................. 111
III - La gestion des ressources humaines et les problèmes de la filièred'emploi .......................................................................................................112
A - Des cadres d'emplois à rénover .................................................................... 113
B - Personnel d'exploitation des images : un métier territorialinsuffisamment encadré ...................................................................................... 117
C - Un dispositif de formation qui a favorisé la professionnalisation de lafilière mais qui peut être mieux organisé ............................................................ 118
Les polices municipales - octobre 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesSOMMAIRE 5
IV - L'évaluation de l'activité et de la performance des policesmunicipales, un " angle mort » pour l'État ..................................................122
V - Un contrôle externe à renforcer .............................................................124
A - Le dispositif de contrôle ............................................................................... 124
B - Un risque déontologique faible, mais non nul............................................... 126
C - Un renforcement des contrôles externes opportun et qui fait consensus ....... 127Conclusion générale ...................................................................................133
Liste des abréviations ................................................................................135
Annexes .......................................................................................................137
Réponses des administrations et organismes concernés à la datedu 13 octobre 2020 .....................................................................................173
Les polices municipales - octobre 2020
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Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesProcédures et méthodes
En app lication de l'article L. 143- 6 du code des ju ridictions financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public annuel et des rapports publics thématiques. Ces travaux et leurs suites sont réalisés par l'une des six chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes. Trois principes fondamentaux gouvernent l'organisation et l'activité de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, donc aussi bien l'exécution de leurs contrôles et enquêtes que l'élaboration des rapports publics : l'indépendance, la contradiction et la collégialité. L'indépendance institutionnelle des juridiction s financi ères et l'indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d'appréciation. La contradiction implique que toutes les cons tatations et appréciations faites lors d'un contrôle ou d'une enquête, de même que toutes les o bservations et recommanda tions formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux r esponsables des ad ministra tions ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu'après prise en compte des réponses reçues et, s'il y a lieu, après audition des responsables concernés. Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du Gouvernement, la publication d'un rapport est nécessairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu'aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses sont présentées en annexe du texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Le rapport d'instruction, comme les projets ultérieurs d'observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont exa minés et délibérés d e faç on collégiale, par une for mation comprenant au moins trois magistrats. L'un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.Les polices municipales - octobre 2020
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La pr ésente enquête a été pilotée par u ne formation inter- juridictions. E lle a associé la Cou r des comptes et sept cham bres régionales des comptes : Au vergne-Rhône-Alpes, Hauts-de-France, Île- de-France, La Réunio n, N ormandie, Occitanie et Provence-Alpes-Côt e d'Azur. L'échantillon territorial était constitué de polices municipales de communes et d'intercommunalités, réparties sur le territoire métropolitain et à L a R éunio n, en milieu urbain comme rural, e t présentant des caractéristiques variées. Des échanges ont eu lieu avec les principaux acteurs concernés au niveau tant national que local, les associations nationales d'élus locaux du " bloc communal », en leur qualité d'employeurs, ainsi que des membres d'organisations représentatives des personnels municipaux. Les travaux se sont pou rsuivis pendant la péri ode de confi nement résultant de l'état d'urgence sanitaire et des questionnaires complémentaires ont été envoyés aux principaux acteurs concernés. L'enquête de terrain a été complétée par des comparaisons sur les polices locales ou municipal es en Eu rope et sur le déploiement de l a vidéoprotection. Le projet de rapport soumis pour adoption à la chambre du conseil a été préparé, puis délibéré le 16 juin 2020, par la formation interjuridictions, présidée par M . Andréan i, présid ent de chambre, et composée de MM. Martin, Lair, Mme D émier, M. Micha ut, cons eillers maîtr es, de Mme Courcol, M. Launay, présidents de section et de M. Bailly, premier conseiller, ainsi que, en tant que rapporteur général, M. Ortiz, conseiller maître, en tant que rapporteurs, M. Sciacaluga, conseiller maître, Mme Thin, auditrice, MM. Genève et Fouq ue, premiers consei llers, assistés de Mme Schapira, vérificatrice et, en tant que contre-rapporteur, M. Vught, conseiller maître. Il a été examiné et approuvé, le 8 juillet 2020, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, Mme Moati, M. Morin, MM. Andréani et Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre, et Mme Hirsch de Kersauson, Procureure générale, entendue en ses avis. La rapporteure générale du comité, Mme Pappalardo, empêchée, était remplacée par son adjoint, M. Hauptmann. Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La Documentation Française.Les polices municipales - octobre 2020
Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @CourdescomptesDélibéré
La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil en formation ordinaire a adopté le rapport intitulé Les polices municipales. Elle a arrêté ses positions au vu du projet communiqué au préalable au Premier ministre, aux organismes et aux collectivités locales concernés et des réponses adressées en retour à la Cour. Des exemplaires ont été adressés, pour information, au Garde des sceaux, ministre de la justice, au ministre de l'économ ie, des finances et de la relan ce, au ministr e de l'intérieur, à la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales ainsi qu'au ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont parti cipé au délibéré : M. Moscovici, P remier prési dent, M. Morin, Mme Pappalardo, M M. Andréani, Terrien , Mme P odeur, MM. Charpy, Gautier, présidents de chambre, Mme Moati, présidente de chambre maintenue en activité, Mme Darragon, MM.Lefebvre, Guédon, Guéroult, Mme Bouy gard, MM Viola, Clément, Dahan, Gl imet, de Nicolay, Miller, C hatelain, Fulachier, Soubeyran, Appia, Strassel , Mmes Latournarie-Willems, Hamayon, M. Bouvard, Mmes Riou-Canals, MM. Bichot, Bonnaud, conseillers maîtres, MM. Cordet, Bouvier, Richier, conseillers maîtres en service extraordinaire.Ont été entendus :
- en sa prés entation, M. Andréani pr ésident de la form ation interjuridictions chargée des travaux sur lesquels les opinions de la Cour sont fondées et de la préparation du rapport ; - en son rapport, Mme Pappalardo, rapporteure générale, rapporteure du projet devant la chambre du con seil, assistée de Mme Démier, conseillère maître, vice-présidente de la formation interjuridictions, M. Sciacaluga conseiller maître, Mme Thin, auditrice, rapporteurs de la chambre chargée de le préparer, et de M. Vug ht, conseiller maîtr e, contre-rapporteur devant cette même chambre ; - en ses conclu sions, sans avoir pri s part au déli béré, Mme Hirsch de Kersauson, Procureure générale, accom pagnée de Mme Cam by, Première av ocate générale et Mme Roche avocate générale. M. Lefort secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.Fait à la Cour, le 13 octobre 2020.
Les polices municipales - octobre 2020
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