[PDF] Promouvoir et protéger les droits des minorités

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Promouvoir et protéger

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Un guide pour les défenseurs

Un guide pour les défenseurs

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Promouvoir et protéger

les droits des minorités

Un guide pour les défenseurs

Genève et New York, 2012

Note Les appellations employées dans la présente publication et la pré sentation des données qui y gurent n'impliquent de la part du Secrétariat de l'Organisation des Nations Unies aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou z ones, ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites. Les cotes des documents de l'Organisation des Nations Unies se compos ent de lettres majuscules et de chiffres. La simple mention d'une cote dans un texte signie qu'il s'agit d'un document de l'Organisation.

HR/PUB/12/7

© 2012 Nations Unies

Tous droits réservés pour tous pays

Avant-propos

C'est pour moi un plaisir de vous présenter cette nouvelle publica tion, Promouvoir et protéger

les droits des minorités: Un guide pour les défenseurs, l'année même où nous célébrons le

vingtième anniversaire de l'adoption de la Déclaration des droi ts des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques. Cet anniversaire nous offre l'occasion de nous pencher sur ces vingt années de promotion de la Déclaration et d'utiliser cet acquis pour élaborer des plans et stratégies d'avenir, décider comment mettre davantage la Déclaration au premier plan des débats relatifs aux d roits de l'homme dans le monde entier et examiner son application. Nous espérons que le Guide consti tuera un véritable vade-mecum qui aide la société civile à s'engager encore mieux dans cet te tâche essentielle et immense. Qu'il s'agisse de renforcer la démocratie après les soulè vements en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, de garantir les droits de l'homme dans le contexte du r alentissement économique mondial, de promouvoir le développement durable au titre de la Confé rence des Nations Unies sur le développement durable de 2012 ("Rio+20») ou d'assur er la participation réelle des minorités, notamment des femmes et des jeunes lles qui en sont is sues, dans tous les domaines de la vie à l'échelle mondiale, les questions relatives aux min orités doivent conserver leur juste place parmi les préoccupations des hauts responsables. En cette année commémorative, le Haut-Commissariat renforce son en gagement en faveur des droits des minorités. Nous organisons une série de manifestations, aux échelons sous-régional et régional, qui visent à aborder les questions relatives aux mino rités les plus actuelles, tout en poursuivant différentes activités de sensibilisation. Nous montron s la voie en coordonnant le Réseau des Nations Unies sur la discrimination raciale et la protecti on des minorités, nouveau moyen mis en place pour renforcer la coopération et le dialogue sur les minorités au sein des organismes des Nations Unies. Toutes ces dispositions s"ajoutent aux activités en cours sur les droits des minorités, notamment un engagement hors siège pour les droits des minorités, un renforcement des capacités des militants pour les droits des minorité s grâce au Programme de bourses en faveur des minorités, un appui au mandat de l"expert indépendant sur les questions

relatives aux minorités et le Forum annuel sur les questions relatives aux minorités. N"hésitez pas

à consulter notre site Web pour y découvrir les toutes dernières informations sur ces activités.

En tant que défenseurs des droits de l"homme, il nous appartient de faire valoir et prendre en considération les droits de minorités nationales ou ethniques, rel igieuses et linguistiques. Nous espérons que le Guide sera utile aux défenseurs des droits des min orités, en les aidant à inscrire ce thème dans leur programme, si ce n"est déjà fait, ou à ve iller à l"y maintenir et à dûment le traiter. Dans les débats internationaux, régionaux et nationaux reposant sur le principe "tous l es droits de l"homme pour chacun», nous devons de concert nous assurer que les minorités ne sont pas exclues. À cette n, le Guide explique d"une manière adapté e au lecteur quels sont les principaux intervenants sur les questions relatives aux minorités dans le système des Nations Unies et dans les principales organisations régionales et quels sont les meilleurs moyens de les faire participer. Les minorités sont la richesse de la société dans tous les pays . En nous attachant à préserver leurs droits, nous devons surtout chercher à ce que nul n"hésite à se reconnaître comm e membre d"une

minorité, par crainte d"être défavorisé, à ce que la vie et l"identité de personnes appartenant à

des minorités soient protégées et à ce que ces personnes bénécient réel lement des principes de participation et de non-discrimination. Employons-nous, grâce au présent Guide, à faire de ces principes une réalité pour tous ceux qui appartiennent aux minorités où qu"ils soient.

Navi Pillay

Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme

Remerciements

Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme souhaite exprimer sa vive reconnaissance à M.Hurst Hannum, professeur de droit international à la Fletcher School of Law and Diplomacy, pour son précieux concours à l'élaboration du présent Guide . Il convient de mentionner et de remercier tout particulièrement nos partenaires du système des Nations Unies et les organisations régionales qui ont contribué à la publicat ion.

Table des matières

P age

Avant-propos

.................................................. iii Introduction ................................................... 1 PREMIÈRE PARTIE - PLACE DES DROITS DES MINORITÉS AUX NATIONS UNIES

Chapitres

I. Aperçu de la mise en oeuvre des droits des minorités dans le droit international ... 2 II. Le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l"homme ........... 8 III. Le conseil des droits de l"homme et ses organes subsidiaires ............. 22 IV. Les procédures spéciales des Nations Unies ......................... 31 V. Les organes conventionnels relatifs aux droits de l"homme ............... 46 DEUXIÈME PARTIE - LE SYSTÈME DES NATIONS UNIES VI. Le Programme des Nations Unies pour le développement ............... 68 VII. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés ............... 72 VIII. Le Fond des Nations Unies pour l"enfance .......................... 77 IX. L"Organisation internationale du Travail ............................ 82 X. L"Organisation des Nations Unies pour l"éducation, la science et la culture ... 87

TROISIÈME PARTIE - SYSTÈMES RÉGIONAUX

XI. Le système des droits de l"homme de l"Union africaine ................. 97 XII. Le Conseil de l"Europe ........................................ 109 XIII. L"Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe .............. 131 XIV. L"Union européenne ......................................... 141 XV. Le système interaméricain des droits de l"homme ..................... 152

Annexes

I. Documents de base

Déclaration des Nations Unies des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiq ues ....... 159 Commentaire du Groupe de travail sur les minorités sur la déclarat ion des Nations Unies sur les droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiq ues ....... 163 II. Sites Web utiles ........................................... 183 1

INTRODUCTION

Aujourd'hui, les questions liées aux droits des personnes appartenant à des minorités sont prises

en considération dans la plupart des instruments et des structures relatifs aux droits de l'homme.

L'Organisation des Nations Unies et d'autres organisations intergou�vernementales reconnaissent

que les droits des minorités sont essentiels pour protéger ceux qu�i désirent préserver et cultiver des

valeurs et des pratiques qu'ils partagent avec d'autres membres de leur groupe. Ces institutions

reconnaissent également que les membres des minorités contribuent �largement à la richesse et

à la diversité de la société et que les États qui prennen�t de justes mesures pour reconnaître et

promouvoir leurs droits y gagnent en tolérance et en stabilité.

Le présent

Guide informe des normes et mécanismes élaborés pour protéger les droits des personnes appartenant à des minorités nationales, ethniques, religieuses ou linguistiques. Il

renseigne également en détail sur les procédures et les instanc�es qui permettent de traiter les

questions relatives aux minorités dans le système des Nations Unie�s et les systèmes régionaux. En

s'attachant aux travaux liés aux minorités et en traitant des i�nstitutions spécialisées et mécanismes

régionaux particuliers, le présent Guide complète les renseignements �gurant dans le manuel

Travailler avec le Programme des Nations Unies pour les droits de l'ho mme: un manuel pour la société civile (HCDH, 2008) qui offre des orientations pratiques sur les mécanism�es des Nations Unies relatifs aux droits de l'homme en général 1 . Les renseignements �gurant dans le Guide sont

à jour au 1

er �janvier 2012.

Il faut souhaiter que le Guide serve à aider les défenseurs des minorités à pleinement recouri�r

aux mécanismes internationaux et à ainsi promouvoir et protéger les droits garantis en� vertu des

instruments internationaux. 1 Disponible sur (site consulté le 29�novembre

2012). Le

Manuel

existe en anglais, arabe, chinois, espagnol, français et russe; en l�igne, il est également

disponible en farsi, en géorgien et en népali. Il est assorti d'un DVD édité en 2011.

2 PROMOUVOIR ET PROTÉGER LES DROITS DES MINORITÉS

PREMIÈRE PARTIE

PLACE DES DROITS DES MINORITÉS AUX NATIONS UNIES

CHAPITRE I

APERÇU DE LA MISE EN ŒUVRE DES DROITS DES MINORITÉS

DANS LE DROIT INTERNATIONAL

Résumé: L'adoption de "traités sur les minorités» sous les auspices de la Société des Nations

a été la première tentative marquante de détermination des droits des minorités reconnus

internationalement. Lors de la création de l'Organisation des Nations U nies (ONU), l'attention s'est tournée vers les droits de l'homme universels et la décolonisation.

Toutefois, l'Organisation

a progressivement élaboré un ensemble de normes, de procédures et de mécanismes liés aux

questions des minorités et la Déclaration des Nations Unies des dr oits des personnes appartenant

à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (1992) constitue l'instrument

fondamental qui, aujourd'hui, oriente les activités de l'Organisation dans ce domaine.

Les notions de "minorité» et "majorité» sont relativem�ent récentes en droit international, malgré des

distinctions manifestes entre les communautés tout au long de l'hi�stoire. Certains systèmes politiques

confèrent à leurs minorités des droits communautaires spécia�ux, qui, toutefois, ne sont pas en règle

générale fondés sur une reconnaissance de "droits» intrinsèques des minorités. Ainsi, le système des

millet de l'Empire ottoman accordait une certaine autonomie culturelle et religieuse aux communautés

religieuses non musulmanes, telles qu'orthodoxes, chrétiennes, arméniennes, juives et autres. Les

révolutions française et américaine, à la n du dix-huitième siècle, ont proclamé le libre exercice de

la religion en tant que droit fondamental, sans cependant jamais aborder directement la question plus vaste de la protection des minorités. Le Congrès de Vienne en 1815 , qui a démantelé l"Empire

napoléonien, a reconnu les droits des minorités dans une certaine mesure, de même que le Traité de

Berlin en 1878 qui a reconnu des droits spéciaux à la communauté religieuse du Mont Athos.

Au dix-neuvième siècle, la plupart des préoccupations internationales, d"ordre juridique et politique,

tendaient à justier davantage l"unication des "nations» linguistiques, fondée sur le principe de

l"autodétermination, que la protection de groupes minoritaires en tant que tels. Avec l"attrait grandissant

du nationalisme, les personnes qui ne partageaient pas dans leur pays l"identité ethnique, linguistique

ou religieuse de la majorité se trouvaient de plus en plus menacée s. Le regroupement d"États selon des critères linguistiques, l"expansion du commerce et les besoins cro issants des populations alphabétisées

qui pouvaient prospérer dans le contexte de la révolution industrielle ont pesé sur de petites communautés

moins puissantes pour qu"elles se plient aux normes linguistiques et culturelles dominantes. Quand la

Première Guerre mondiale a éclaté en 1914, les préoccupation s nationales ou les problèmes des minorités étaient au premier plan de la politique internationale, au moins en Europe.

La Société des Nations

Dès la �n de la Première Guerre mondiale, les questions relativ�es aux minorités sont devenues un

enjeu essentiel pour la Société des Nations. Une série de "t�raités sur les minorités» a été adoptée

pour protéger certains groupes, portant sur leurs principales préoccupations. Place des droits des minorités aux Nations Unies 3 Les protections couramment prévues sont entre autres les droits à l"égalité et à la non-discrimination, le droit à une nationalité pour une personne qui, ayant sa rési dence ordinaire dans un nouvel

État (ou un État délimité par de nouvelles frontières), le souhaite; le droit d"utiliser sa langue dans

le domaine public et privé, le droit des minorités d"établir leurs propres institutions religieuses, culturelles, caritatives et éducatives, une obligation pour l"État de fournir un appui nancier équitable aux écoles des minorités qui dispensent une instructi on primaire dans la langue maternelle de la minorité et la consolidation des lois qui protègent le s minorités pour qu"elles ne puissent être modiées par des dispositions ultérieures. Le système de surveillance établi par la Société des Nations était plus polit ique que juridique et

ne permettait pas aux minorités lésées de traiter avec les États sur un pied d"égalité ou de s"y

opposer, mais il assurait par le biais du Secrétariat de la Société des Nations un certain suivi.

Presque toute personne ou tout groupe pouvait porter une situation à l"attention de la Société

des Nations et le Secrétariat pouvait également mener une enquê te d"ofce. Un débat public au

Conseil de la Société des Nations, voire l"adoption d"une résolution invitant un État à prendre

des mesures particulières, constituait la sanction ultime. Certains traités, tels que celui qui a fait

de Danzig une ville libre, prévoyaient la possibilité de saisir la Cour permanente de Justice

internationale (qui a précédé l"actuelle Cour internationale de Justice), laquelle a rendu un

certain nombre d"avis consultatifs marquants sur les questions relatives aux minorités 2 Bien que la portée des traités sur les minorités fût limitée, ne s"ap pliquant qu"à un nombre restreint d"États vaincus ou de nouveaux États et qu"aucun accord n" existât sur l"application universelle des

droits des minorités, leur importance ne saurait être sous-estimée. Ces instruments avaient des effets

concrets pour les minorités au sein de l"État et représentai ent un pas important vers l"élaboration d"un droit international relatif aux droits des minorités et aux droits de l"homme . Tout particulièrement,

la reconnaissance du principe de l"intérêt international au sort de minorités dans les États et de la

surveillance de leur situation a été décisive dans l"évolution du droit international, annonçant d"une

certaine façon la promotion ultérieure par les Nations Unies des droi ts de l"homme lato sensu.

Les Nations Unies

La Charte des Nations Unies ne mentionne pas explicitement les droits des minorités, mais elle

contient plusieurs dispositions relatives aux droits de l'homme, nota�mment le paragraphe�3 de

l'article premier qui énonce, parmi les buts des Nations Unies, la réalisation de la coopération

internationale "en développant et en encourageant le respect des droits� de l'homme et des

libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de la�ngue ou de religion».

En 1948, l'Assemblée générale a adopté la Déclaration �universelle des droits de l'homme, qui

a énoncé dans le détail le contenu de ces droits et demeure l'un des instruments internationaux

majeurs en la matière: ses dispositions sur la lutte contre la discrimination et autres articles

revêtent également une importance primordiale pour les personnes appartenant à des minorités.

L'Assemblée générale, qui n'a pu convenir d'aucune dé��nition dans la Déclaration concernant

les droits expressément des minorités, a considéré toutefois� que les Nations Unies "ne peuvent

pas demeurer indifférentes au sort des minorités.» Elle a ajouté dans la même résolution q�ui

a proclamé la Déclaration universelle qu'il était "dif��cile d'adopter une solution uniforme de

cette

question complexe et délicate qui revêt des aspects particuliers dans chaque État où elle

se�pose» 3 2

Voir, en particulier, Cour permanente de Justice internationale, Droits de minorités en Haute Silésie (Écoles

minoritaires), Allemagne c.

Pologne

, arrêt n o �12, 26�avril 1928;

Questions touchant les colons d'origine allemande

en Pologne , avis consultatif, Série�B n o �6, 10�septembre 1923; question des "Communautés» gréco-bulgares , avis consultatif, Série�B n o �17, 31�juillet 1930; Accès aux écoles militaires allemandes en Haute Silésie , avis consultatif,

Série�A/B n

o �40, 15�mai 1931;

Écoles minoritaires en Albanie

, avis consultatif, Série�A/B, n o �62, 6�avril 1935. 3

Résolution217C(III).

4 PROMOUVOIR ET PROTÉGER LES DROITS DES MINORITÉS

Alors que d"aucuns soutiennent qu"il serait préférable de traiter les questions relatives aux minorités en associant le respect des droits de l"homme individuel s à une attention accrue au droit des territoires coloniaux à l"autodétermination, les Nations Unies ont abordé ces questions dans un certain nombre de cas particuliers. Ainsi, la Convention de 1948 pour la prévention et la répression du crime de génocide interdit la de struction d""un groupe national, ethnique, racial ou religieux comme tel». En 1947, la Sous-Commission de la lutte contre les

mesures discriminatoires et de la protection des minorités a été créée comme composante de la

Commission des droits de l"homme; une étude autorisée a été

élaborée sur cette question, pour

la Sous-Commission, par M.Francesco Capotorti, rapporteur spécial et publiée en 1979 4 . Dans les années60, trois importants traités ont été adoptés également sur les droits de s minorités. En

1960, l"Organisation des Nations Unies pour l"éducation, la sci

ence et la culture (UNESCO) a adopté la Convention contre la discrimination dans le domaine de l"enseignement, qui reconnaît le droit des membres des minorités nationales d"exercer des activi tés éducatives qui leur soient propres, ycompris la gestion d"écoles et l"enseignement de leur propre langue. En 1965, les Nations Unies ont adopté la Convention sur l"élimination de tou tes les formes de discrimination raciale, qui interdit toute distinction "fondée sur la race, la co uleur, l"ascendance ou l"origine nationale ou ethnique». En 1966, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques

contient, en son article27, une disposition relative expressément aux minorités et constitue un

instrument juridique essentiel pour promouvoir leurs droits. La Conventi on et le Pacte international sont examinés en détail au chapitreV. Ces initiatives étaient nécessaires, mais c"est à la n d e la guerre froide que la promotion de la protection des droits des minorités s"est accrue. L"importance de ces droits et leur contribution à la stabilité des États ont été de plus en plus reconnue s dans les travaux des institutions internationales, ycompris en Europe centrale, en Europe de l"Est et da ns l"ex-Union soviétique. En Europe, une brèche importante a été ouverte en 1990, quand une réunion d"examen de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (dé sormais Organisation pour la sécurité

et la coopération en Europe (OSCE), voir chap.XIII) a adopté une déclaration sur les droits de

l"homme, la démocratie, la primauté du droit et les droits des minorités. Ce document, dit de

Copenhague, engage les 56États participants (actuels) de l"OSCE à garantir un large éventail

de droits aux minorités. Nonobstant son caractère de déclaration, le document de Copenhague a eu une incidence notable et a contribué à la préparation de l a Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, juridiquement contraignante, adoptée par le Conseil de l"Europe en 1994. Ces instruments et d"autres initiatives du Conse il de l"Europe et de l"OSCE sont examinées aux chapitresXII et XIII, respectivement. À l"ONU, une déclaration sur les minorités a été exami née pendant plus de dix ans avant que l"Assemblée générale adopte la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités

nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (Déclaration sur les minorités) en 1992 (voir

annexeI). La Déclaration sur les minorités contient un langage novateur , notamment concernant la participation des minorités à la vie politique et économique de l"

État. En outre, le préambule

reconnaît "que la promotion et la protection des droits des minori tés contribuent à la stabilité politique et sociale des États dans lesquels [elles] vivent» et pa rallèlement "contribueraient au renforcement de l"amitié et de la coopération entre les peuples et les États». Les principales dispositions de fond sont notamment les suivantes:

Article premier

1. Les États protègent l"existence et l"identité nationale ou ethnique, culturelle,

religieuse ou linguistique des minorités, sur leurs territoires respe ctifs, et favorisent l"instauration des conditions propres à promouvoir cette identité 4 Study on the Rights of Persons Belonging to Ethnic, Religious and Lingui stic Minorities (Étude des droits des

personnes appartenant aux minorités ethniques, religieuses et linguistiques) réi�mpression dans la Série d'études

sur les droits de l'homme n o �5 (publication des Nations Unies, numéro de vente E.91.XIV.2). Place des droits des minorités aux Nations Unies 5

Article 2

2. Les personnes appartenant à des minorités ont le droit de participer pleinement

à la vie culturelle, religieuse, sociale, économique et publique.

3. Les personnes appartenant à des minorités ont le droit de prendre une part

effective, au niveau national et, le cas échéant, au niveau rég ional, aux décisions qui concernent la minorité à laquelle elles appartiennent ou les régions dans lesquelles elles vivent, selon des modalités qui ne soient pas incompatibles avec la législation nationale.

Article 4

2. Les États prennent des mesures pour créer des conditions propres à permettre

aux personnes appartenant à des minorités d"exprimer leurs propres particularités et de développer leur culture, leur langue, leurs traditions et leurs coutu mes, sauf dans le cas de pratiques spéciques qui constituent une infraction à la législation nationale et sont contraires aux normes internationales. [...] En 1995, la Commission des droits de l"homme a autorisé la Sous-Co mmission à établir "un groupe de travail composé de cinq de ses membres an d"examiner la promotion et le respect, dans la pratique, de la Déclaration, examiner les solutions possibles aux problèmes intéressant les minorités ... [et de recommander] l"adoption, le cas éché ant, de nouvelles mesures propres à assurer la promotion et la protection des droits des personnes appa rtenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques» 5 . Le Groupe de travail sur les minorités a tenu 12sessions entre 1995 et 2006 et offert aux représentants de minorités un cadre pour traiter de questions au sein du système des Nations Unies et entamer un dialogue directement avec les États. Le Groupe de travail est largement parvenu non seulement à conceptualiser

les droits des personnes appartenant à des minorités, mais également à instaurer de bonnes

pratiques et des mesures visant à promouvoir et protéger les minor ités 6 . En 2005, il a adopté le

Commentaire sur la Déclaration (voir annexeI).

C"est en 2005 que la Commission des droits de l"homme a créé le poste d"expert indépendant sur les questions relatives aux minorités. Après la création du

Conseil des droits de l"homme,

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