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CONSEIL D"ÉTAT

Étude annuelle 2015

L"action économique

des personnes publiques

Rapport adopté

par l"assemblée générale du Conseil d"État le 23 juillet 2015

En application de la loi du 11 mars 1957 (art. 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1

er juillet

1992, complétés par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la

présente publication est strictement interdite sans autorisation expresse de l"éditeur.

Il est rappelé à cet égard que l"usage abusif et collectif de la photocopie met en danger l"équilibre écono-

mique des circuits du livre.

Reproduit d"après documents fournis

© Direction de l"information légale et administrative, Paris 2015

ISBN : 978-2-11-010097-9

1 __________

Les rapports du Conseil d"État

(ancienne collection

Étude et documents du Conseil d"État)

Fondateur

René CASSIN

Comité de direction

Jean-Marc SAUVÉ, vice-président du Conseil d"État. Bernard STIRN, Henri TOUTÉE, Bernard PÊCHEUR, Philippe MARTIN, Christian VIGOUROUX, Maryvonne DE SAINT PULGENT, Jean-Denis COMBREXELLE, présidents de section, Catherine BERGEAL, secrétaire générale du Conseil d"État. Jacky RICHARD, président adjoint et rapporteur général de la section du rapport et des études. Directeur de la publication : Maryvonne DE SAINT PULGENT, présidente de la section du rapport et des études. Secrétaire de rédaction : Corinne MATHEY, secrétaire de la section du rapport et des études 2 Publications du Conseil d'État chez le même éditeur Collection " Les rapports du Conseil d"État» (ancienne collection " Études et documents du Conseil d"État», EDCE) - Sécurité juridique et complexité du droit (EDCE n° 57), 2006. - L"administration française et l"Union européenne: Quelles inuences? Quelles stratégies? (EDCE n° 58), 2007. - Le contrat, mode d"action publique et de production de normes (EDCE n° 59), 2008. - Droit au logement, droit du logement (EDCE n° 60), 2009. - L"eau et son droit (EDCE n° 61), 2010. - Consulter autrement, participer eectivement, (EDCE n° 62), 2011. - Les agences: une nouvelle gestion publique? - étude annuelle 2012, n° 63. - Le droit souple - étude annuelle 2013, n° 64. - Le numérique et les droits fondamentaux - étude annuelle 2014, n° 65. - L"action économique des personnes publiques - étude annuelle 2015, n° 66. Collection " Les études du Conseil d"État» - Les recours administratifs préalables obligatoires, 2009. - La révision des lois bioéthiques, 2009. - Les établissements publics, 2010. - Développer la médiation dans le cadre de l"Union européenne, 2011. - Vers l"institution d"un parquet européen, 2011. - Le rescrit : sécuriser les initiatives et les projets, 2014. - L"application du nouveau principe " silence de l"administration vaut acceptation», 2014. - Les commissaires du Gouvernement dans les entreprises, 2015.

Collection " Droits et Débats»

- Le droit européen des droits de l"homme, n° 1, 2011. - Les développements de la médiation, n° 2, 2012. - La valorisation économique des propriétés des personnes publiques, n° 3, 2012. - La démocratie environnementale, n° 4, 2012. - Consulter autrement, participer eectivement, n° 5, 2012. - Le patrimoine immatériel des personnes publiques, n° 6, 2013. - Santé et justice : quelles responsabilités?, n° 7, 2013. - Les agences : une nouvelle gestion publique?, n° 8, 2013. - Les enjeux juridiques de l"environnement, n° 9, 2014. - La décentralisation des politiques sociales, n° 10, 2014. - 1952-2012 : le juge français de l"asile, n° 11, 2013. - Corriger, équilibrer, orienter : une vision renouvelée de la régulation économique - Hommage à Marie-Dominique Hagelsteen, n° 12, 2014. - La sanction : regards croisés du Conseil d"État et de la Cour de cassation, n° 13, 2015 - Ou va l"État? - Tome 1 et Tome 2, (à paraître) - Impôts et cotisations, (à paraître)

Collection " Histoire et mémoire»

- Conférences Vincent Wright - Volume 1, n° 1, 2012. - Le rôle du Conseil d"État dans le développement économique de la France au XIX e siècle, n° 2, 2014. - Faire des choix ? Les fonctionnaires dans l"Europe des dictatures, 1933-1948, n° 3, 2014.

Collection " Jurisprudences»

- Jurisprudence du Conseil d"État 2012-2013, 2014. 3

Sommaire

AVANT-PROPOS .....................................................................................................5

SYNTHÈSE ................................................................................................................9

Étude annuelle

L"ACTION ÉCONOMIQUE DES PERSONNES PUBLIQUES .....25

INTRODUCTION .................................................................................................27

u]Œ‰ŒŸ

QUELLE PLACE POUR L"ACTION ÉCONOMIQUE

DES PERSONNES PUBLIQUES ? ...............................................................31

QUELS FONDEMENTS JURIDIQUES DE L"ACTION

ÉCONOMIQUE DES PERSONNES PUBLIQUES ? ...........................89

Œ}]]u‰ŒŸ

QUELLES CONDITIONS DE L"EFFICACITÉ

DE L"ACTION ÉCONOMIQUE ? ..............................................................149

CONCLUSION .....................................................................................................205

RÉCAPITULATIF DES MESURES PROPOSÉES ............................207

ANNEXES ...............................................................................................................229

CONTRIBUTIONS .............................................................................................243

LISTE DES ABRÉVIATIONS ET DES ACRONYMES ...................279

TABLE DES MATIÈRES ................................................................................281

Ÿ}v }v}u]‹µ ....................................................289 4

WoX

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Avant-propos

de Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d"État

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Synthèse

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I. Quelle place pour cette action ?

1.1. Le transfert des leviers macroéconomiques majeurs

au niveau européen laisse de grandes libertés pour la conduite de la politique économique nationale

µAE}v ‹µvUµŒo‰}o]Ÿ‹µ }v}u]‹µvŸ}voUo[ uŒPv

Les conséquences du transfert du levier monétaire à la BCE îìíñ‰}µŒ}viµŒŒoŒ]‹µ GŸ}vX L"exercice du levier budgétaire dans le cadre de la surveillance européenne 11

®iµ]vîìíñX

L"émergence d"un levier budgétaire propre de l"Union européenne }v ‹µvX

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1.2. L"action économique des personnes publiques,

pour conserver sa portée, doit tenir compte des exigences d"une économie ouverte 12 Les conséquences de l"ouverture des économies en termes de territorialité >[u‰o}]o]‰o}uŸ }v}u]‹µ 13

1.3. La dispersion de l"action économique dans les politiques

publiques n"exclut pas un pilotage d"ensemble

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II� Quels fondements juridiques de l'action

économique des personnes publiques ?

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2.1. Un cadre constitutionnel souple mais dont il ne faut pas

sous-estimer les exigences pour l"action économique 16 er

2.2. Des normes conventionnelles plus structurantes

que contraignantes en matière économique et dont il est possible de mieux tirer parti Bien qu'imprégné par l"idée de marché, le droit de l"Union admet 17 18

2�3� Un bloc de légalité favorable à une action économique

des personnes publiques soumise à un contrôle juridictionnel rigoureux 19 u ŸŒµiµPo[Ÿ}v }v}u]‹µ‰Œ}vv‰µo]‹µ À}oµ}v [µv(}ŒuŸ}v‰ ].‹µoµŒiµPX

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économique ?

3.1. L"action doit être conduite par un nombre limité d"acteurs

étroitement coordonnés

Ÿ}vX

21

3�2� Des décisions mieux préparées et expertisées

jODFRPSOH[LWpHWjODWHPSRUDOLWp des questions économiques D]µAEAE‰ŒŸŒo ]]}v }v}u]‹µ 22
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3�3� Choisir l"outil le mieux adapté à l"objectif poursuivi

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Étude annuelle

L"action économique

des personnes publiques 27
__________

Introduction

ou}v]o]Ÿ}vX u}ŒoX 28

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Première partie

Quelle place

pour l"action économique des personnes publiques ? (1.1). [vuo(1.3).

1.1. Le transfert des leviers macroéconomiques

majeurs au niveau européen laisse de grandes libertés pour la conduite de la politique

économique nationale

32

1.1.1. Les conséquences du transfert du levier monétaire

à la Banque centrale européenne

1.1.1.1. Une indépendance et un mandat longtemps mal compris

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1

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14

1.1.1.2. Une politique monétaire qui laisse d"importantes marges

de manœuvre à la politique économique nationale

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36
se trouvera privé de compétences propres dans un domaine où sont en cause les 16 soit pas trop 17 18

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22

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23
et 1979 24
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et des comptes publics et de la Banque de France

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39

1�1�2� L"exercice du levier budgétaire dans le cadre

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au niveau européen

1.1.2.1. La surveillance renforcée des politiques budgétaires

et contraignant 32
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Un cadre excessivement lourd et complexe

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doit dès lors 43
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41
44
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Un cadre trop récent pour être réformé mais qui peut être interprété avec souplesse

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49
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1.1.2.2. Une politique budgétaire qui conserve de très importantes

marges de manœuvre dans un cadre normatif et procédural auquel il faut encore s"accoutumer budgétaires

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43
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ferts ; que, pas plus que les engagements antérieurs de discipline budgétaire, celui de res-

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