[PDF] La dépense publique en Côte dIvoire / J.M. Adou

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PREMIER MINISTRE

Master en administration publique

Des Fonctionnaires internationaux

2004-2005

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU

Sous la tutelle du Professeur Gilbert ORSONI

Professeur au centre d'études fiscales

de l'Université d'Aix-Marseille

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 I

SOMMAIRE

SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.............................. 10 SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET......................... 11

I. Au niveau central.................................................................................................. 11

1. La prévision....................................................................................................... 11

2. La discussion budgétaire.................................................................................. 12

3. L'adoption.......................................................................................................... 13

II. Au niveau décentralisé......................................................................................... 14

1. Au niveau des collectivités décentralisées....................................................... 14

2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux.......................................... 14

PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE...............16 Chapitre I : PROCEDURE D' EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE....... 17 SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE ........................................... 17

I. Le cadre juridique................................................................................................ 17

II. L'appréciation globale........................................................................................ 17

1. Les Acteurs........................................................................................................ 17

1.1 Les ordonnateurs...........................................................................................17

1.2 Le contrôleur financier..................................................................................18

1.3 Le comptable public......................................................................................19

2. Le processus...................................................................................................... 19

2.1 En administration centrale............................................................................19

2.2 Au niveau décentralisé..................................................................................22

2.3 Dans les autres administrations....................................................................22

SECTION 2 : LES MARCHÉS PUBLICS..................................................................... 23

I. Le processus de passation des marches.............................................................. 23

1. La procédure normale..................................................................................... 23

1.1 De la préparation du dossier de commande à la réception des offres..........23

1.2 L'Ouverture et le jugement des offres...........................................................24

2. Les procédures d'exception............................................................................. 24

2.1 Les appels d'offres restreints ........................................................................24

2.2 Le marché de gré à gré .................................................................................24

II. L'approbation des marchés................................................................................ 25

Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE................................... 26 SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A PRIORI................................ 26

I. Le contrôle financier, pivot du contrôle a priori............................................... 26

II. Le contrôle budgétaire, une spécificité ivoirienne............................................ 27

SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRÔLE A POSTERIORI..................... 28 I. Le contrôle de la Chambre des comptes de la Cour suprême.......................... 28

1. Le contrôle juridictionnel de la Chambre des comptes................................ 29

1.1 Sur les comptes des comptables publics........................................................29

1.2 Sur les ordonnateurs .....................................................................................29

2. L'attribution de contrôle de gestion............................................................... 30

3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes............................................. 30

II. Le contrôle des Assemblées délibérantes.......................................................... 31

III. Le contrôle de l'Inspection Générale des Finances........................................ 31

1. Les missions.......................................................................................................... 31

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 II

2. L'Organisation................................................................................................. 32

2.1 Les inspecteurs..............................................................................................32

2.2 Les auxiliaires...............................................................................................32

IV. Le contrôle de l'Inspection Générale d'Etat................................................... 32

1. Les attributions................................................................................................. 32

2. L'organisation................................................................................................... 33

DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE...........................34 Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE..................... 35 SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF .............................................................. 35

I. Le cadre juridique................................................................................................ 35

1. La fonction budgétaire..................................................................................... 35

1.1 Rappel historique ..........................................................................................36

1.2 Les innovations..............................................................................................36

2. La fonction d'ordonnateur.............................................................................. 37

2.1 Historique......................................................................................................37

2.2 Les innovations de la fonction d'ordonnateur ..............................................38

3. La fonction de contrôleur................................................................................ 38

3.1. Le Contrôle financier...................................................................................38

3.2 Le Contrôle budgétaire .................................................................................38

4. Le cas particulier des marchés publics........................................................... 39

4.1 Historique......................................................................................................39

4.2 Les Innovations attendues.............................................................................40

II. Le cadre organique............................................................................................. 41

1. La suppression du SACO et celle de la DIP................................................... 41

2. La réorganisation de la Direction des Marchés Publics..................................... 41

3. La Création de la Direction Générale du Budget et des Finances............... 42

III. La modernisation des moyens.......................................................................... 42

1. Historique.......................................................................................................... 42

2. L'évolution des moyens.................................................................................... 42

2.1. Le SIGFIP ....................................................................................................43

2.2. Les autres applicatifs ...................................................................................44

2.3 Le renforcement des capacités......................................................................45

SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE ................................................................... 46

I. Cadre juridique de l'exercice du métier de comptable..................................... 46

1. Historique.......................................................................................................... 46

2. L'évolution de la mission comptable.............................................................. 47

2.1 Les principes généraux..................................................................................47

2.2 Les principes d'amélioration au niveau technique.......................................47

II. Au plan organisationnel...................................................................................... 48

1. Le centralisme, pendant de l'ancienne architecture organisationnelle....... 48

1.1 Les différentes échelles de responsabilité.....................................................48

1.2 La centralisation de l'information comptable...............................................48

2. Les innovations................................................................................................. 49

III. La modernisation des moyens........................................................................... 50

1. Informatisation du circuit comptable............................................................. 50

1.1 L'organisation du Système............................................................................50

1.2 Les productions de ASTER............................................................................52

2. Le renforcement des capacités........................................................................ 53

SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS......................... 53 Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION.......................................... 55

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 III SECTION 1 : LE CADRE D'EXECUTION DE LA DEPENSE................................... 55 I. Les améliorations dans la phase administrative de la dépense......................... 55

1. Au niveau juridique......................................................................................... 55

2. Au niveau du cadre d'exécution du budget................................................... 56

2.1 Les passifs .....................................................................................................56

2.2 Les DENO .....................................................................................................57

2.3 La réduction des délais .................................................................................58

2.4 Les marchés publics......................................................................................58

Il. Dans la phase comptable..................................................................................... 60

1. Au niveau juridique......................................................................................... 60

2. Au niveau Institutionnel.................................................................................. 61

III. Le renforcement des capacités.......................................................................... 61

1. Les capacités institutionnelles......................................................................... 61

2. Au niveau humain............................................................................................ 61

3. Au niveau du suivi et de l'évaluation.............................................................. 62

4. Au niveau des moyens...................................................................................... 62

SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRÔLE A POSTERIORI....................... 62 SECTION 3 : L'IMPACT ECONOMIQUE DE LA RÉFORME.................................. 63

I. L'impact sur les Opérateurs économiques......................................................... 63

1. La norme de délai............................................................................................. 63

2. Sur l'attribution des marchés publics............................................................ 63

II. L'impact sur le cadre macro-économique........................................................ 64

Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RÉFORME.................................................. 66 SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE............................... 66

I. Le décalage des textes........................................................................................... 66

II. Les lenteurs dans l'adoption des textes............................................................. 67

III. La mauvaise application des principes............................................................ 68

1. Au niveau central............................................................................................. 68

2. Au niveau local................................................................................................. 68

SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET

ORGANISATIONNEL................................................................................................... 69

I. Les limites du développement institutionnel...................................................... 69

II. Les limites du développement organisationnel.................................................. 69

1. Au niveau de l'administration......................................................................... 70

2. Au niveau des appuis techniques.................................................................... 70

3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines........ 71

3.1 La mobilité des ressources humaines............................................................71

3.2 La question de la motivation des ressources humaines ...............................72

4. Le rapprochement entre informations comptables et budgétaires.............. 72

SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE................................. 73 I. Le calendrier budgétaire, gage de la légalité des dépenses de l'Etat........... 73

II. Les limites du cadre d'exécution de la dépense............................................ 74

1. Analyse test de la phase administrative.........................................................74

2. Analyse test de la chaîne de la dépense publique..........................................75

SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES.................................................................... 77

LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES.............................................................................95

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 IV

RESUME

La crise économique qui sévit en Côte d'Ivoire depuis la fin des années 80 et qui est allée

crescendo a imposé une nécessité de réforme de l'économie. Un des volets essentiels de ce

programme de réforme est la modernisation du circuit de la dépense publique. Cette modernisation est partie du constat de la faiblesse du cadre juridique et réglementaire du

budget et de la comptabilité publique (absence d'un plan comptable, cadre budgétaire désuet,

asymétrie entre information comptable et budgétaire, émiettement du budget de l'Etat). A ces

problèmes identifiés, il faut ajouter une faiblesse de l'organisation du circuit de la dépense

publique marquée par une mauvaise organisation de l'administration des finances publiques, des procédures inefficaces, une informatisation parcellaire des services et un besoin de renforcement des capacités des hommes et des femmes de cette administration. Ces problèmes identifiés ont pour corollaire l'impossibilité d'avoir une situation claire des engagements de l'Etat, un manque de confiance entre l'administration et le secteur privé par le fait de procédures d'attribution des marchés publics opaques, un gonflement des passifs de l'Etat, etc. C'est à cet ensemble de problèmes que la réforme s'assigne de donner des réponses par des mesures nouvelles. En effet, le renforcement du cadre organique de la dépense par les directives de l'UEMOA

réaffirme deux mesures essentielles qui concernent l'unité budgétaire marquée dorénavant

par l'adoption d'un budget unique de l'Etat intitulé " le budget de l'Etat » et l'unité de

caisse traduite par une gestion centralisée de la Trésorerie de l'Etat par les services du Trésor

public. On note le changement structurel du budget qui a dorénavant une organisation fonctionnelle ; on note également la mise en place d'une norme comptable à travers l'adoption d'un plan comptable de l'Etat. La réforme établit désormais une compatibilité entre la nomenclature budgétaire et la nomenclature comptable. Cette évolution du cadre

structurel de la dépense publique pose les jalons d'une transparence dans la gestion financière

de l'Etat. Au-delà des améliorations évoquées précédemment, les changements concernent

surtout la modernisation du circuit de la dépense publique. Elle est juridique, organisationnelle et concerne le renforcement des capacités humaines. La modernisation juridique concerne avant tout l'application des directives de l'UEMOA, particulièrement un renforcement par la création d'institutions de contrôle a posteriori et l'amélioration du cadre réglementaire des marchés publics avec l'adoption d'un nouveau

code des marchés publics qui renforcent l'égalité des chances des opérateurs économiques.

Au niveau organisationnel, le changement est vu d'abord sous l'aspect de l'élargissement de

la compétence d'ordonnateur délégué du budget de l'Etat qui naguère était restreinte à un seul

service de l'Etat. Le changement s'opère à travers le regroupement de la quasi-totalité des services qui interviennent dans le processus budgétaire en une direction unique pour mieux intégrer leur action; il est également marqué par un élargissement du nombre de postes comptable supérieur pour assurer une meilleure efficacité de l'action comptable. La modernisation du circuit de la dépense publique reste marquée par une grande introduction de l'outil informatique dans la chaîne de la dépense à travers deux Progiciels intégrés, notamment le SIGFIP pour la partie administrative de la dépense et ASTER pour la partie comptable. Ces deux outils d'organisation contribuent à assurer une traçabilité de l'information et sa fluidité tout au long de la chaîne de la dépense publique. Ils visent

également à réduire les délais. Cette nouvelle organisation a l'avantage de réduire certaines

anomalies de l'exécution budgétaire. La modernisation prend en compte le renforcement des

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 V capacités humaines à travers la politique de formation continue des acteurs du circuit de la

dépense, gage de la réussite de cette grande ambition. La réforme donne des résultats qui

demeurent des avancées mais une revue du cycle de la dépense laisse apparaître quelques faiblesses qui donnent un goût d'inachevé. En effet, les retards d'adoption de certains textes d'accompagnement créent un décalage

juridique et constituent un frein à la mise en oeuvre de la réforme ; cela est évocateur d'une

administration aux procédures longues et qui peine à se réformer. La loi sur la création d'une

Cour des comptes qui est en attente d'adoption depuis l'année 2000, en est une belle

illustration. Les retards récurrents dans l'adoption du budget de l'Etat, laissent recourir à des

procédures d'exception qui tendent à s'ériger en norme. Au niveau organisationnel, certaines

préoccupations liées au manque de souplesse dans le fonctionnement de certaines administrations sont sans poser quelques difficultés pour le respect des délais de paiement. Les difficultés liées au fonctionnement des deux Progiciels posent quelques préoccupations.

A ce sujet, les pannes régulières d'ordinateur et les difficultés de mobilité des équipes

d'intervention quand elles doivent intervenir à l'intérieur du pays, le manque de procédures

palliatives en cas d'arrêt du système sont autant de difficultés qu'il est indispensable de solutionner pour une efficacité entière des dispositifs SIGFIP et ASTER. En plus, la

connexion entre ces deux progiciels laisse apparaître quelques difficultés dans la fidélité de la

transmission de l'information comptable au SIGFIP. Les politiques de formations laissent quelques faiblesses en ce sens qu'elles ne mettent pas l'accent sur la prise en compte de tous les acteurs de la chaîne de la dépense publique.

Le suivi de quelques paiements dans le circuit de la dépense laisse apparaître des résultats

bien en deçà des objectifs. On conclut que des efforts réels sont à faire par l'administration

ivoirienne pour atteindre une modernisation efficace de son système de dépense publique.

Modernisation du circuit de la dépense publique en Côte d'Ivoire et efficacité de la dépense

Jean Martial ADOU /Master d'Administration Publique - ENA promotion 2004-2005 VI

SUMMARY

The economic crisis which rages in Côte d'Ivoire since the end of the Eighties and which evolved increasingly imposed a need for reforms of the economy. One of the essential sections of this program of reform is the modernization of the process of public expenditure. This modernization started from observation of the weakness of legal and lawful framework of the budget and public accounts (absence of a chart of accounts, obsolete budgetary framework, asymmetry between accounting and budgetary information, crumbling of thequotesdbs_dbs28.pdfusesText_34

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