[PDF] Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 La mise en place

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FINANCES ET COMPTES PUBLICS

LES FINANCES

PUBLIQUES LOCALES

2020

Rapport sur la situation financière

et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics

Fascicule 3

La mise en place des métropoles :

un premier bilan peu convaincant

Décembre 2020

Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire

Procédures et méthodes ................................................................................ 5

Délibéré .......................................................................................................... 9

Synthèse ........................................................................................................11

Introduction ..................................................................................................19

Chapitre I Un statut juridique spécifique sans réel effet

structurant ....................................................................................................25

I - Un statut juridique spécifique ....................................................................25

A - Des compétences proches de celles des communautés urbaines ..................... 25 B - Des situations et des statuts divers qui traduisent la prise en compte

de situations locales .............................................................................................. 27

II - Un statut encore sans réel effet structurant ..............................................30

A - Une mutualis ........ 30

B - .................................. 33

Chapitre II La transformation en métropoles : des promesses qui

restent à concrétiser .....................................................................................39

I - Des transferts de compétences limités .......................................................40

A - Un accroissement limité des compétences communales transférées ............... 40 B - Des transferts de compétences départementales encore minimes ................... 41 C - Des difficultés et des lenteurs dans les transferts de compétences .................. 43 II - Des métropoles qui tardent à monter en puissance ..................................44 A -

et leurs compétences ............................................................................................. 44

B - Deux exemples emblématiques : Lyon et Marseille ....................................... 51 C - Une gouvernance très marquée par le poids des maires .................................. 54 III - Des objectifs de rayonnement peu traduits sur le terrain ........................58

A - Des périmètres géographiques inchangés ....................................................... 58

B - ................ 60

C - Des modalités de coopération multiples ......................................................... 62

D - Un apport au dynamisme économique territorial difficile à évaluer ............... 69 Chapitre III Une trajectoire financière structurellement favorable mise à l ...........................75 I - Des capacités financières structurellement importantes ............................76 A - dynamisme de la fiscalité économique et à une faible baisse des dotations .......... 76

B - Une progression générale des investissements................................................ 83

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COUR DES COMPTES

4 II -

de la crise .......................................................................................................85

A - .................................................................... 86 B - Une trajectoire financière favorable affectée par la crise sanitaire

de 2020 ................................................................................................................. 87

Conclusion générale .....................................................................................93

Glossaire .......................................................................................................95

Liste des abréviations ..................................................................................99

Annexes .......................................................................................................101

Réponses des administrations et organismes concernés .........................117 Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes certification des comptes du régime général de la sécurité sociale (en juin), des lois de financement de la sécurité sociale (en juin et en octobre). En -8 d u code d es juridictio ns financières, la Cour des comptes publie également chaque année un rapport portant sur la situation financière et la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. En 2020, ce rapport sur les finances publiques locales se présente sous la forme de tro is fas cicules. Ap rès un premier fascicule publié en ju in, consacré à la situation financière des collectivités locales en 2019, deux autres sont publi és en décembre : le fasc icule 2 p orte sur les conséqu ences de ; le fascicule 3 sur la mise en place des métropoles. nt sur les trav au x de la formation interjuridictions " Finances publiques locales » qui associe la Cour et les chambres régionales et territoriales des comptes.

Trois principes fon

de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales et territoriales la contradiction et la collégialité. institutionnelle des juridiction s fin ancières et statutaire de leu rs m embres g arantit que les contrôles effec tués et les La contr adiction implique que to utes les co nstatations et toutes les o bs ervations et recommandations f ormulées ensuite, sont systématiquement soumises aux r esponsables des admin istrations ou organismes conc responsables concernés. Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

6 port est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié

à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapp

définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre magistrats assur e le rôle de con tre-rapporteur et veille à la qu alité d es contrôles. analyse développée dans le présent fascicule porte sur 21 des 22 en r aison de son statut particulier. Elle se f onde notamment sur les observations des chambre s rég ionales des comptes qui ont contrôlé 13 s s comptes de gestion des 21 métropoles, centralisés par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et mis à la disposition de la Cour. es en prenant en compte les nationales de collectivités locales. Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé, puis délibéré le 9 octobre 2020, par une formation commune à la Cour des comptes et aux chambres régionales et territoriales des comptes présidée par M. T hornary, conseiller maître, et composée de MM. Martin, Guib ert, Monteils, Vallernaud , Mme Toraille, MM . Meddah, Vught, Roguez , Duguépéroux, conseillers maîtres, Mmes Bergogne et Guillot, conseillères référendaires et M. Carnot, conseiller maître en service extraordinaire, et en tant q ue rappo rteurs généraux, MM. Cab aret et Doumeix, en tant qu e rapporteurs, Mme Pistone et MM. Auzilleau et Rolin, assistés de Mme Le Teuff Lefrere, vérificatrice, et, en tant que contre-rapporteur, M. Advielle, conseiller maître, président de chambre régionale des comptes. Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

PROCÉDURES ET MÉTHODES

7 Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 20 octobre 2020, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, M. Morin, Mme Pappalardo, rapporteure générale du comité, MM. A ndréani, Terrien, Mm e Podeur , MM. Charpy, Gautier, présidents de chambre et Mme Hirsch de Kersauson,

Procureure générale, entendue en ses avis.

Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La Documentation Française. Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Délibéré

La Cour des com ptes, d élibérant en chambre du conseil en formation plénière, a adopté le rapport sur Les fi nances publiques locales 2020 Fascicule 2 : U ne inci dence financière de la crise sanitaire très inégale ent re collectivités locales en 2 020 et, Fascicule 3 : La mise en place des métropoles : un premier bilan peu convaincant. Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable au Premier minis tre et aux organismes concernés , et des réponse s adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont part icipé au délibéré : M. Moscovici, Premier pr ésident, M. Morin, Mme Pappalardo, MM. Andréani, Terrien, Mme Podeur, M. Charpy, présidents de chambre, Mme Moati, présidente de chambre maintenue en activité, MM. Barbé, Bertucci, Tournier, Mme Darragon, MM. Diricq, Ténier, Lair, Guibert, Guaino, Zerah, Mousson, Guéroult, Mme Bouygard, MM. Feller, Viola, Mme Démier, MM. C lément, Rousselot, Laboureix, Glimet, Mmes Latare, Dardayrol, MM. Brunner, Albertini, Guillot, Berthomier, Potton, Vallernaud, Mmes de Coincy, Périn, MM. Miller, Saudubray, Mme Casas, MM. Chatelain, Basset, Fulachier, Soubeyran, Mm e Faugère, MM. Rocca, A ppia, Mme Fontaine, M. Strassel, Mme Gravière-Troadec, MM. de Combles de Nayves, Dubois, Chailland, Mmes Matteï, Toraille, M. Giannesini, Mme Hamayon, M. Meddah, Mme Mondol oni, M. Angermann, Mmes Riou-Canals, Pail ot-Bonnetat, de Ma zières , MM. Diringer, Tersen, Sitbon, Montarnal, Gr oper, Boullanger, Sei ller, Mme Mercereau, MM. Cour son, Pezz iardi, Michelet , Duguépéroux, Colin de Verd iè re, Champomier, Houdebin e, Mme Deletang, MM. Savy, Le G of f, Tricaud, Lion, B erger, Burckel, conse illers maîtres, MM. Collin, Guégano, Car not, Ri chier, Mme Reynier, MM. Baert, Pelé, Autran, Brottes, Saint-Paul, conseillers maîtres en service extraordinaire. Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

10

Ont été entendus :

- en sa présentation, M. Thornary, prés ident de la formation inter-juridictions chargée des travaux sur lesquels le rapport est fondé et de la préparation du projet de rapport ; - en son rapport, Mme Pappalardo, rapporteure générale, rapporteure du projet devant la chambre du conseil, assistée de MM. Cabaret et Doumeix, rapport eurs extérieurs, rapport eurs généraux de la formation inter-juridictions, Mme P istone, MM. Rolin, Auzill eau, rapporteurs extérieurs, rapporteurs de la formation inter-juridictions, Mme L e Teuff-Lefrère, vérif icatrice et de M. Advielle, conseiller maître, contre-rapporteur devant cette même formation ; - en ses observations orales, sans avoi r pris part au délibéré, Mme H irsch de Kersauson, P roc ureure générale, acco mpagnée de

Mme Camby, Première avocate générale.

M. Lefort, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.

Fait à la Cour, le 9 décembre 2020.

Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Dans un premier fascicule, publié en juin 2020, la Cour a analysé la situation des collectivités territoriales en 2019. Un deuxième fascicule, publié en décembre 2020, présente les impacts de la crise sanitaire sur les finances locales. Ce troisième fascicule est consacré à un thème particulier relatif à la gestion publi que locale. Il métropoles, intervenue progressivement depuis 2010. notamment par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (dite loi RCT), (dite loi MAPTAM) et la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRé). Dans son rapport sur les finances publiques locales publié en octobre

2017, la Cour constatait la multiplication de leur nombre, sur le fondement

de critères de création assouplis et pointait le risque que cela conduise à un affaiblissement du rôle moteur qui leur a été confié par le législateur.

En 2020, la Cour a examiné successives

concernant les métropoles et leur impact sur leur organisation, leur situation financière et la conduite de leurs politiques publiques. retenue permet aux juridictions financières dpremier point de ces réformes, de porter une appréciation définitive. La grande diversité des métropoles étudiées a conduit la Cour à ne pas retenir de recommandations à vocation générale dans le présent rapport. Toutefois, des recommandations spécifiques ont été formulées sur chacun des cas par les chambres régionales des comptes dans leurs rapports Le pér imètre de cette analy se porte sur 21 des 22 métropoles existantes, n est envisa gée. Cette analyse sie chambres régional es des comptes is sus du cont rôle de 13 métropoles (Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Lyon, Marseille, Montpellier, Nancy, Nantes, Nice, Rouen, Toulon, Toulouse) sur des périodes couvrant, pour au statut de métropole, entre 2012 et 2018. Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

12 Un statut juridique spécifique sans réel effet structurant La réforme territoriale initiée par la loi RCT a abouti à la création dérogatoire (Aix-Marseille- collectivité à statut particulier (métropole de Lyon), dotées de compétences plus larges que celles des communautés urbaines dont les métropoles sont

État, des régions et des départements.

Un statut juridique spécifique prenant en compte des situations locales compétences devaient permettre à la métropole de correspondre " à un publique sur son territoire », afin " s potentialités des grandes agglomérations françaises ». Toutefois, malgré des compétences supplémentaires, le statut des métropoles de droit commun les distingue peu des communautés urbaines Leur diversité géographique (rapport de 1 à 22 en termes de superficie), démographique (la métropole la plus peuplée à une pop ulation neuf fois -économique (notamment au prise en compte de situations locales et ne les rend pas aisément comparables. Au- métropole issu de la loi RCT, la loi MAPTAM a créé trois métropoles à statut parti culier qui relèvent de co ntextes i nstitutionnels locaux spécifiques : la métropole de Lyon, la métropole Aix-Marseille-Provence et la métropole du Grand Paris, exclue du champ de la présente enquête.

La création de la métropole de Lyon

oursuivie de longue date par les acteurs publics locaux. Issue de la transformation de la communauté urbaine de Lyon (créée au 1er compétences du département du Rhône sur son territoire1. Elle est ainsi le seule métropole française à exercer des compétences sociales.

1 3641-2 du code général des collectivités territoriales " La métropole de

Lyon exer ce de plein dro it les compé tences q ue les lois, dans leurs disposit ions non contraires au présent titre, attribuent au département. ». Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

13

Pour autant, à ce stade, tenu toutes

ses promesses. En effet, si le passage de la communauté urbaine à la métropole de Lyon peut globalement être considéré comme un succès, courts -communauté urbaine et les possibles entre les politiques héritées de la communauté urbaine et du département du Rhône, le périmètre des rapprochements potentiels reste limité car les deux collectivités intervenaient sur des domaines distincts . Dans les exemples analysés par la CRC Auvergne-Rhône- précarité énergétique ; r approchement entre économie et inserti on), les résultats mesurer car un dispositif de su

évaluer les effets.

, cette évolution devrait apporter une légitimité renforcée à ces élus et donner un métropolitain.

D, en partie destiné à

pallier nte de consensus politique des élus locaux, le de la métropole Aix-Marseille-Provence s largement amenuisés. En effet, les six anciens établissements publics de coopération intercommunale ont subsisté sous forme de " conseils de territoire 9 métropolitaines, -unes à vocation programmatique. Cette délégati on a ensuite été conf irmée jusqu

31 décembre 2020. De fait, ces échelons locaux sont restés des centres de

institution, au détriment des projets métropolitains qui, à ce stade, sont réduits à la portion congrue, faute de moyens et de consensus politique. Cette organisation gagnerait à être simplifiée. Les conditions de réussite du Une remise à plat impliquerait en particulier de réviser à leur juste niveau Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

14 les attributions de compensations, de sorte que la métropole soit dotée des assignés.

Un statut encore sans réel effet structurant

La mutualisation des services , , pas progressé significativement avec le statut métropolitain au-delà de ce qui existait avant son adoption (Toulouse, Nice, Tours). Elle prend des formes variées, allant du simple groupement de commandes à la mise en commun de personnels et de services, qui en représente la forme la plus fréquente. Le

La mutualisation

reste souvent inaboutie et les gains correspondants sont encore limités, en communs existent, ceux-ci ne concernent dans la majorité des cas que la métropole et sa ville-centre.

Les isation

significativement modifiés. La pri orité a été donnée aux tr ansfert s de personnels liés aux transferts de compétences et les chambres régionales mériteraient mai Du f ait de la f aiblesse des di spositifs et démarches de pil otage et de contrôle, qui restent à renforcer, la mesure des effets de la transformation possible. La transformation en métropoles : des promesses qui restent à concrétiser de la mise en place de métropoles créées pour la plupart après le 1er janvier 201
atteints. Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

15

Des transferts de compétences limités

souvent accompagnée sur un périmètre géographique généralement inchangé. En ce qui concerne les transferts de compétences communales, malgré des attributions un peu plus étendues (en particul ier en matière de tour isme, de soutien aux apporté de modification substantielle au socle des compétences dont disp osaient déjà les communautés urbaines. La métropole peut toutefois personnes publiques que ses communes régions et les départements, pour les exercer sur son territoire. Certains transferts de compétences communales avaient déjà été et communautés urbaines), même si la Cour note des retards très importants correspondants. Les transferts de compétences départementales ont été, eux, réalisés a minima. Des métropoles qui tardent à monter en puissance Les m étropoles nont pl einement investi ni leur rôl e ni leurs compétences et t ardent à monter en pui ssance. Leur péri mètre

éprouvé des difficultés à définir

leurs comm unes membres. Les contr ôles mettent en évidence que ces définitions ont le pl us souvent été arrêtées de manière empiri que, les critères r

Elles ont pu aussi

es t ransférées qui de la réaffirmation du rôle central des communes dans le paysage local et de celui des maires dan s la définition des polit iques publiques. compétences de pro xim ité conduit à déconcentrer des services sur le maires. De surcroît, si la gouvernance métropolitaine repose formellement sur l es instances décisionnelles que sont le conseil et le bur eau métropolitains, les chambres régionales des comptes observent que le rôle des maires, à travers consultatives prévues ou non par la loi, est également déterminant dans la Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

16 prise de décision. La loi engagement et proximité du 27 décembre 20192 entérine les pratiques observées et réaffirme la place centrale des maires des com munes membres dans la définition e reste un EPCI à fiscalité propre, " par nature, au service des communes »3, bien en retrait des ambitions initialement affichées par la loi qui en a fixé le statut. Des objectifs de rayonnement peu traduits sur le terrain

étropoles se construit par leur action sur

leur propre territoire, mais également au travers de coopérations avec les collectivités environnantes. Si le législateur avait souhaité une meilleure concordance entre les périmètres institutionnels et les réalités de fonctionnement des territoires, aucune des 19 métropoles à périmètre au moment de sa création, en dépit des diff érences par fois substantielles entre ce périm ètre et l es dynamiques socio-économiques locales. ant égal ement partiellement de celui des intercommunalités ou communes limitrophes et environnantes, son effet structurant se construit ainsi à travers son action sur son propre territoire, mais également au travers de coopérations (dites " interterritoriales ») avec les collectivités et territoires environnants, dans une logique de recherche de bénéfice mutuel. Cette coopération revêt une grande diversi té de f ormes et de modalités. Les di spositifs incitatifs (pacte État - métropoles signé le 6 juillet 2016 ou contrats de réciprocité ville-campagne dans le cadre du troisième volet du comité interministériel aux ruralités du

13 mars 2015) ont été peu mobilisés, les métropoles leur préférant des

coopérations volont aires. Les coopér ations effectivement développées, visant à répondre au mieux aux intérêts des différentes parties concernées, portent sur des thématiques variées et prennent des formes institutionnelles diverses, utilisant des outils préexistants, comme les pôles métropolitains, ou adoptant des m odalités moins contraignantes (accord, prot ocole, convention, entente)ngagements financiers, avec le es analyses des chambres régional es des comptes mont rent que les coopérati ons des métropoles avec des villes moyennes ont connu une montée en puissance encourageante en 2019.

2 Loi n° 2019-

3 Cf. e, 10 septembre 2019, page 12. Les finances publiques locales 2020 - fascicule 3 - décembre 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

17 articulation avec les rég ions reste limitée et hétérogène (notamment dans le cadre de la préparation et de la

État-Régions CPER) et il es t

particulièrement difficile de mesurer leur appor t au ray onnement des territoires. Une trajectoire financière structurellement favorable sanitaire en 2020quotesdbs_dbs33.pdfusesText_39

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