[PDF] Rapport public thématique Le soutien à lagriculture biologique

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ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES

LE SOUTIEN

BIOLOGIQUE

Rapport public thématique

Évaluation de politique publique

Juin 2022

Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

Sommaire

Procédures et méthodes ................................................................................ 5

Synthèse ......................................................................................................... 9

Récapitulatif des recommandations ...........................................................27

Introduction ..................................................................................................29

Chapitre I

I - Des bénéfices sanitaires, environnementaux, climatiques et sociaux de mieux en mieux documentés ....................................................33

A - Des bénéfices en matière de santé publique ................................................... 34

B - ..................................... 37

C - Des bénéfices pour le climat plus difficiles à apprécier ....................................... 43

D - Une cap ....................................... 46 II - Un modèle économique attractif pour un nombre croissant

de producteurs ................................................................................................50

A - Une croissance significative de la production cependant variable

selon les filières et les régions .............................................................................. 50

B - Un consentement du consommateur à payer plus cher les produits biologique ........................................................................... 54 C - Des performances économiques satisfaisantes, mais tributaires

des aides publiques ............................................................................................... 59

D - tition de la valeur plus favorable

aux producteurs bio .............................................................................................. 69

E - ............................................. 73 III - Des signaux : crise conjoncturelle ou crise structurelle ? ..........76 A - Des marchés en risque de surproduction face à une demande

moins dynamique .................................................................................................. 77

B - ............................. 86

C - Une banalisation des rapports avec la distribution au détriment

des consommateurs et des producteurs ? .............................................................. 89

Chapitre II

I - nsuffisamment dotés

.................94

A - ..................................... 94

B - Des dispositifs peu lisibles .............................................................................. 98

C - Des services environnementaux insuffisamment rémunérés ......................... 105

II - Une filière insuffisamment structurée ....................................................113

Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

COUR DES COMPTES

4

A - Des agences publiques aux moyens limités .................................................. 113

B - Des interprofessions peu mobilisées ............................................................. 117

C - Des outils de structuration des filières encore limités ................................... 119

III - Des actions en faveur de la consommation bio insuffisantes

et parfois contrecarrées ................................................................................123

A - Une communication publique insuffisante sur les bénéfices de ...................................................................................... 123

B - Les

........................................................................... 126 C - Un objectif de 20 % de bio en restauration collective sans moyens

de suivi ni réelle stratégie de soutien .................................................................. 133

IV - .....................................138 A - Un effort de recherche dispersé et insuffisant au regard des enjeux ............. 139 B - ............................................... 146 C -

et difficilement évaluables .................................................................................. 148

Chapitre III .....................153

I - Orientation n°1 : mieux éclairer les choix des citoyens A - Clarifier les conditions de la certification environnementale .................................. 154

B - ........ 156

C - ..................................................................... 157 D - .......................................... 159 II -

au profit de la filière bio ...............................................................................160

A - Redéployer des moyens de la politique agricole commune en soutien ................................................................. 160 B -

et en diffuser les résultats ................................................................................... 163

C - ................................................................................ 165 III - Orientation n°3 : favoriser la création de valeur au sein A - avec les acteurs de la transformation et de la distribution ................................... 168 B - Soutenir la transformation des produits biologiques ..................................... 170 C -

alimentaire .......................................................................................................... 171

Liste des abréviations ................................................................................175

Annexes .......................................................................................................177

Réponses des administrations et organismes concernés .........................305 Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes six chambres1 thématiques que compre nd la Co ur ou par une form ation associant plus ieurs chambres et/ou plusieurs chambres rég ionales ou territoriales des comptes.

Trois principes fondam

de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, t la collégialité. institutionnelle des juridiction s fin ancières et La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent a lieu, après audition des responsables concernés. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié sont exam inés et délibérés de faç on collégiale, par une f ormation contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.

1 La Cour comprend aussi une chambre contentieuse, dont les arrêts sont rendus publics.

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6 Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du sairement précédée par la communication du projet de texte, que la Cour se propose de publier, aux personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses sont présentées en annexe du rapport publié par la Cour.

Le présent rapport

-6 du code des juridictions financières qui permet à la Cour des comptes de mener des enquêtes thématiques et de -13 du même code, selon lequ el la Cour d es comptes résultats de la politique publique examinée au regard à la fois des objectifs La présente évaluation a été conduite par la deuxième chambre de la Cour des com ptes, laquelle, délibérant le 20 avril 2022, a adopté les présentes observations définitives.

Les const

politique publiqu e La liste des perso nnes rencontr ées e st disponible en annexe n°2. Les rapporteurs ont veillé à échanger avec des acteurs nationaux (ministères, Agence Bio, interprofessions agricoles, etc.) comme locaux agriculture biologique etc.), et/ou illustrer leurs principaux co nstats. Conformément aux normes professionnelles applicables à la Cour2 agricole et agro-alimentaire, de la société civile ainsi que des experts (liste des membres disponible en annexe n°3). Instance consultative associée aux à quatre reprises entre mars 2021 et avril 2022. alyses statistiques a également été conduit paiement des aides agricoles versées dans le cadre de la politique agricole commune, ainsi qu e d le agricole (RICA).

2 Consultables sur le site Internet de la Cour des comptes

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PROCÉDURES ET MÉTHODES

7 Un s ondage a été effectu é a up rès des adhérents d u SYNABIO, syndicat des entreprises de transformation de produits bio. Par ailleurs, les iologique, particulièrement riches en informations, la Drôme. Le travail de comparaison avec cinq pays européens (Allemagne,

Danemark, Au triche, I talie et Esp agn e)

déplacements en raison de la crise sanitaire. Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 20 avril 2022, par la deuxième section de la deuxième chambre, présidée par Mme Podeur, présidente de cha mbre , et com posée de M. Perrot, Mme Darr agon, M. Albertini, Mme Périn, M. Drouet, Mme de Coincy et M. Berger, conseillers maîtres, ain si que, Mm e de Mazières, con seillère maî tre, M. Brice, conseiller maître, M. Degron, co nseiller référendaire, M. B runeteau, conseiller référ endaire en service extraor dinaire, Mme Rezgui-Francis, vérificatrice, en tant que rapporteurs, Mme Périn, conseillère maître, étant contre-rapporteure. Il a été examiné le 10 mai 2022 par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier président, Mme Camby, rapporteu re générale du comité, MM. Morin, Andréani, Charpy, Mme Podeur, M. Gautier, Mme Démier et M. Bertucci, présidents de chambre de la Cour, MM. Martin, Meddah, Advielle, Lejeune et Mme Re net, présidents d e chambre région ale des comp tes, et M. Barichard, premier av ocat général, rep résentant Mm e Hirsch,

Procureure générale, entendu en ses avis.

Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site internet de la Cour et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes un système global de gestion agricole et de product ion alimentaire qui allie les meill eures prat iques environnementales, un haut degré de biodiver sité, l a préserv ati on des être animal et une méthode de production respectant la préférence de gard des produit s obtenus grâce à des substances et des procéd és nature ls », se lon la déf initi on de la règlementation européenne. Celle-ci fixe son cahier des charges, dont le respect par l es exploitant s, contrôlé chaque année par des organi smes certificateurs le label français " AB ». agriculture biologique est part iculièrement exigeante pour les producteurs sur le plan des méthodes et des techniques agronomiques, mais aussi pour les transformateurs. Elle constitue au regard de la production conventionnelle, selon le préambule du programme Ambition Bio 2013-

2017, " une voie majeure et pionnière et doit avoir un rôle moteur dans

l'évolution des pratiques, notamment grâce à la diffusion vers les autres La F rance a mis en pl ace dès les années 1990, da ns le cadre agriculture biologique, portée avec, de plus, le concours croissant du ministère de la transition écologique (MTE). Plusieurs plans ont été lancés depuis 1998, dont les programmes Ambition bio 2013-2017, puis 2017 -2022, poursuivant une série deux objectifs chiffrés : 15 % des surfaces agricoles utiles (SAU) en bio et 20 % de la restauration collective publique en bio en 2022. Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

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10 Schéma n° 1 : le programme Ambition Bio 2017-2022

Source :

La politique de soutien

multiples acteurs, dont agricole, encore peu tourné Le schéma n°2 permet de visualiser, de manière simplifiée, les acteurs du soutien. Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

11

Schéma n° 2 :

Source : Cour des comptes

La présente évaluation vise à apprécier dans quelle mesure les outils définis par les programmes successifs depuis 2010. Elle intervient au terme de 10 agriculture biologique, à un moment clé où des interrogations se font jour sur la soutenabilité du modèle, et alors que la politique agricole commune (PAC) est en cours de redéfinition pour la pér iode 2023- - Les tra vaux conduits pa r la Cour, en lien avec un comit é ablir des c onstats et à formuler des recommandations qui puissent être de nature à conforter la réalisation des Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

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12 respect du Union européenne. Outre le nouveau règlement agriculture biologique, entrées en européenne a adopté en mai 2020, dans le cadre de son pacte vert, la stratégie " de la ferme à la fourchette objectifs est de consacrer 25 agriculture biologique bonne artic ulation et complémentarité entre les agricultures biologique et exploitation des données comparatives et au service de la nécessaire transition agroécologique3. biologique, des turbulences sur certains marchés

Longtemps marginal e agriculture biologique a

fortement progressé au cours de la dernière décennie, en particulier depuis

2015, et la France se hisse désormais au premier rang européen pour la

SAU en bio avec plus de 2,8 Mha en 2021.

Graphique n° 1 : évolution des surfaces bio et en conversion dans les principaux pays européens (2010-2021)

Source : Agence Bio

3 Cf. Cour des comptes, Accompagner la transition agroécologique, octobre 2021

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SYNTHÈSE

13 Entre 2010 et 2021, elle est ain si passée d e 4 % à 13,4 % d es exploitations agricoles re présentant 10,3 % d e la S AU et 19 % d es agriculteurs, en moyenne plus jeunes et plus diplômés. Pour autant, cette progression est variable : ainsi, la filière céréales, qui représente 35 % de la SAU française, ne compte que 6 % de surfaces cultivées en bio. Par ailleurs, si la consommation bio a été multipliée par 3,5 en 10 ans, elle ne représente encore que 6,6 % de la dépense alimentaire des ménages en 2021. Graphique n° 2 : évolution des surfaces, des fermes et des entreprises engagées en agriculture biologique 2005-2021

Source : Agence Bio

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14 Carte n° 1 : part des surfaces engagées en agriculture biologique selon les départements (2021)

Source : Agence Bio

agriculture biologique a été tirée par une demande soutenue, avec des prix élevés auxquels les consommateurs consentent en , dès lors revenus en conséquence, ce qui laisse entière la question La croissance de la production bio résulte également de performances économiques globalem ent satisfaisantes et comparables à celles des exploitations conventionnelles (aides comprises) sur la période de 2015 à liés aux contraintes du cahier des charges4

4 des performances économiques des agricultures

biologique et conventionnelle, que les bases de données disponibles ne permettaient pas de conduire en dehors de quelques monographies régionales, la Cour a constitué un nouvel outil, le RICABIO, croisant différentes bases de données du MAA. Le soutien à l"agriculture biologique - juin 2022 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

SYNTHÈSE

15 des exploitations qui se trouvent en agriculture biologique reste fragile et tributaire des soutiens publics. La forte progression de la demande et le niveau élevé des prix ont suscité de for tes vagues de conversions, maquotesdbs_dbs12.pdfusesText_18

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