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RPT ACCUEIL ET ACCOMPAGNEMENT DES GENS DU VOYAGE

L'accueil et L'accueil et L'accueil et L'accueil et l'accompagnement l'accompagnement l'accompagnement l'accompagnement des gens du voyage des gens du voyagedes gens du voyagedes gens du voyage

Octobre 2012

Sommaire

DELIBERE .................................................................................................... 7

INTRODUCTION ........................................................................................ 9

CHAPITRE I - UNE POLITIQUE PUBLIQUE AMBITIEUSE MAIS INSUFFISAMMENT PILOTEE .............................................................. 13 I - Une population caractérisée par son mode de vie .............................. 13 A - Un statut juridique propre .................................................................. 13 B - Une population qui n'est pas nécessairement itinérante ................... 17 C - Une absence de données statistiques................................................. 18 D - Une population sujette à des difficultés sociales ............................... 21 II - L'objectif ambitieux de la loi du 5 juillet 2000 : rechercher un équilibre entre droits et devoirs réciproques des gens du voyage et des collectivités

................................................................................................................. 24

A - L'obligation d'accueil des gens du voyage .......................................... 24

B - Les autres objectifs ............................................................................. 27

C - Les schémas départementaux, pivots du dispositif d'accueil ............. 29

III - Un pilotage à renforcer ...................................................................... 33

A - Une insuffisante coordination interministérielle ................................ 33 B - Un pilotage inégal au niveau local ...................................................... 40 CHAPITRE II - L'OBLIGATION D'ACCUEIL : UNE MISE EN OEUVRE PARTIELLE ET UN EFFET DIFFICILE A APPRECIER SUR LES STATIONNEMENTS ILLICITES ................................................... 49

I - Un bilan contrasté ............................................................................... 49

A - Une réalisation des aires en deçà des objectifs initiaux ..................... 49 B - Des coûts parfois élevés justifiant des financements diversifiés ........ 53 C - Une mise en oeuvre freinée par plusieurs autres obstacles ................ 63 D - La révision des schémas départementaux : une nouvelle impulsion

inaboutie .................................................................................................. 70

II - La difficile mesure de l'impact sur les stationnements illicites ............ 74 A - Une évacuation facilitée des résidences mobiles stationnées illégalement et un recours croissant à la médiation ................................ 74

B - Des effets difficiles à mesurer ............................................................. 78

4 COUR DES COMPTES

III - Une réponse spécifique plutôt efficace aux grands rassemblements . 81 A - Une organisation sous la responsabilité de l'Etat ............................... 81

B - Des difficultés persistantes ................................................................. 88

CHAPITRE III - L'AMENAGEMENT, LA GESTION DES AIRES ET

L'HABITAT ADAPTE : UNE FAIBLE MOBILISATION DES

ACTEURS PUBLICS ................................................................................ 97 I - Une faible attention à l'aménagement et la gestion des aires ............. 97 A - Les lacunes dans l'aménagement des aires ........................................ 97 B - Le suivi limité de la gestion des aires par les pouvoirs publics ......... 101 C - Des modalités de gestion des aires très hétérogènes, en l'absence d'orientations communes ...................................................................... 117 II - Des besoins en termes d'habitat adapté insuffisamment pris en compte

............................................................................................................... 123

A - L'ancrage territorial croissant d'une partie des gens du voyage ...... 123 B - Une offre insuffisante d'habitat adapté ............................................ 127 CHAPITRE IV - L'ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET SCOLAIRE : DES RESULTATS INSUFFISANTS .....................................................143 I - Un accompagnement social restreint ................................................ 143 A - Un droit à la domiciliation renforcé mais inégalement appliqué ..... 143 B - L'insuffisante organisation de la prise en charge sociale des usagers

des aires ................................................................................................. 145

C - Des actions bénéficiant de financements publics ............................. 149 II - Une réponse insuffisante aux difficultés de scolarisation des enfants du

voyage .................................................................................................... 154

A - Un cadre administratif favorable mais peu structuré ....................... 154 B - Des difficultés importantes de scolarisation ..................................... 158 C - Une prise en charge des élèves inégale ............................................ 167 CONCLUSION GENERALE ...................................................................183 RECAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS ..............................187

ANNEXES ..............................................................................................193

REPONSES DES ADMINISTRATIONS, DES ORGANISMES ET DES COLLECTIVITES CONCERNES ...........................................................201

Les rapports publics de la Cour des comptes

- élaboration et publication - La Cour publie, chaque année, un rapport public annuel et des rapports publics thématiques. Le présent rapport est un rapport public thématique. Les rapports publics de la Cour s"appuient sur les contrôles et les enquêtes conduits par la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres régionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours d"experts extérieurs, et des consultations et des auditions sont organisées pour bénéficier d"éclairages larges et variés. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l"une des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent l"organisation et l"activité de la Cour des comptes, ainsi que des chambres régionales des comptes, et donc aussi bien l"exécution de leurs contrôles et enquêtes que l"élaboration des rapports publics : l"indépendance, la contradiction et la collégialité. L"indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d"appréciation. La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d"un contrôle ou d"une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu"après prise en compte des réponses reçues et, s"il y a lieu, après audition des responsables concernés. La publication dans un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu"aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.

6 COUR DES COMPTES

Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d"instruction, comme leurs projets ultérieurs d"observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont l"un assure le rôle de contre-rapporteur, chargé notamment de veiller à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapport public. Le contenu des projets de rapport public est défini, et leur élaboration est suivie, par le comité du rapport public et des programmes, constitué du premier président, du procureur général et des présidents de chambre de la Cour, dont l"un exerce la fonction de rapporteur général. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, à la chambre du conseil où siègent en formation plénière ou ordinaire, sous la présidence du premier président et en présence du procureur général, les présidents de chambre de la Cour, les conseillers maîtres et les conseillers maîtres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux délibérations des formations collégiales, quelles qu"elles soient, les magistrats tenus de s"abstenir en raison des fonctions qu"ils exercent ou ont exercées, ou pour tout autre motif déontologique. Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffusés par La documentation Française.

Délibéré

La Cour des comptes, délibérant en chambre du conseil réunie en formation ordinaire, a adopté le présent rapport sur " L"accueil et l"accompagnement des gens du voyage ». Le rapport a été arrêté au vu du projet communiqué au préalable aux administrations, collectivités et organismes concernés et des réponses adressées en retour à la Cour. Les réponses sont publiées à la suite du rapport. Elles engagent la seule responsabilité de leurs auteurs. Ont participé au délibéré : M. Migaud, Premier président, MM. Bayle, Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lévy, Lefas, Briet, présidents de chambre, Lebuy, président de section remplaçant M. Descheemaeker, président de chambre, MM. Pichon, Babusiaux, présidents de chambre maintenus en activité, Rémond, Gillette, Thérond, Duchadeuil, Paul, Lafaure, Frangialli, Andréani, Mmes Dayries, Lamarque, Ratte, MM. Bertucci, Gautier (Jean), Vermeulen, Vivet, Mme Aubin-Saulière, MM. Guédon, Bourlanges, Baccou, Chouvet, Mmes Démier, Esparre, MM. Mourier des Gayets, de la Guéronnière, Guillot, Ortiz, conseillers maîtres. A assisté et participé aux débats, sans prendre part au délibéré, M. Johanet, Procureur général. Il était accompagné de Mme Sanchez, chargée de mission. A été entendu en son rapport, M. Bertrand, rapporteur général, assisté de Mme Gaubout-Deschamps, première conseillère. M. Gérard Terrien, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.

Fait à la Cour, le 25 septembre 2012.

8 COUR DES COMPTES

Le projet de rapport soumis à la chambre du conseil a été préparé, puis délibéré le 23 avril 2012, par une formation interjuridictions présidée par Mme Froment-Meurice, présidente de la cinquième chambre, et composée de Mme Ratte, M. Davy de Virvile, conseillers maîtres, MM. Roguez, président de la chambre régionale de Champagne-Ardenne, Lorraine, Advielle, président de la chambre régionale de Basse- Normandie, Haute-Normandie, et Hidas, président de section à la chambre régionale d"Ile-de-France, ainsi que, en tant que rapporteurs, Mmes Message, conseillère référendaire et Gaubout-Deschamps, première conseillère à la chambre régionale d"Alsace, et en tant que contre-rapporteur, M. Antoine conseiller maître. Le projet de rapport a été examiné et approuvé, le 21 mai 2012, par le comité du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, composé de MM. Migaud, Premier président, Bénard, Procureur général, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur général du comité, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Levy, Lefas et Briet, présidents de chambre.

Introduction

Le présent rapport dresse un bilan de la politique d"accueil et d"accompagnement des gens du voyage mise en oeuvre dans le cadre de la loi du 5 juillet 2000.

Les gens du voyage

L"appellation " gens du voyage », d"origine administrative, a été retenue par le législateur pour désigner une catégorie de la population caractérisée par son mode de vie spécifique. Elle recouvre les personnes dont l"habitat en résidence mobile a un caractère traditionnel. Sont donc exclues les personnes sans domicile fixe et l"ensemble des personnes vivant contre leur gré dans un habitat mobile ou léger. Si cette seule appellation de " gens du voyage » est juridiquement reconnue en France, le terme " Tsiganes » est le plus utilisé dans le langage commun pour identifier des populations diverses ayant les mêmes origines ethniques indo-européennes et la même culture. Compte tenu de la connotation négative du terme " Tsiganes » dans certains pays membres, le Conseil de l"Europe a, pour sa part, retenu le terme générique de " Roms » pour désigner ces populations identifiées sur une base ethnique et culturelle et dont le nombre total en Europe est estimé à 10 millions de personnes environ. Il s"ensuit, en France, un risque de confusion, car le terme " Roms » est également utilisé par les pouvoirs publics, mais pour désigner des migrants de nationalité étrangère, venant essentiellement des pays d"Europe centrale et orientale. Sédentarisées dans leur pays d"origine, ces populations, qui ne sont pas mobiles, n"ont pas de culture du voyage. Elles relèvent de la législation sur l"entrée et le séjour des étrangers sur le territoire français, leur situation étant différente selon qu"ils sont ou non ressortissants d"un Etat membre de l"Union européenne. Elles ne font donc pas partie des " gens du voyage », qui sont, dans leur très grande majorité, de nationalité française. C"est à la seule question de l"inorganisation des stationnements, sources de tensions récurrentes entre gens du voyage et populations locales, qu"avait entendu répondre initialement la politique d"accueil des gens du voyage.

10 COUR DES COMPTES

L"obligation d"accueil des gens du voyage, instaurée en premier lieu par l"article 28 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, avait été insuffisamment suivie d"effets : seuls 32 schémas départementaux d"accueil des gens du voyage avaient été adoptés conjointement par les préfets et les présidents de conseil général et 4 085 emplacements aménagés. Prenant acte de ce demi-échec, la loi du 5 juillet 2000 relative à l"accueil et l"habitat des gens du voyage a eu pour objectif d"établir un équilibre satisfaisant entre les droits et les devoirs réciproques des gens du voyage et des collectivités territoriales (communes et établissements publics de coopération intercommunale), afin de favoriser une cohabitation harmonieuse de différentes populations sur le territoire national. En contrepartie de l"obligation de créer des structures d"accueil, les communes disposent de moyens renforcés pour lutter contre les stationnements illicites des gens du voyage sur leur territoire. Des mesures visant à favoriser l"accompagnement des gens du voyage ont également été prévues, en particulier dans le domaine social et dans celui de la scolarisation des enfants. Conjointement mise en oeuvre par les collectivités territoriales et l"Etat, la politique d"accueil des gens du voyage constitue une spécificité de la France au regard des politiques menées dans de nombreux autres pays européens, qui ont davantage encouragé la sédentarisation des populations qu"ils n"ont cherché à organiser leur itinérance.

L"enquête

L"enquête a été réalisée par la Cour des comptes et onze chambres régionales des comptes 1.

Ont été notamment analysés :

- l"organisation du pilotage de la politique d"accueil et d"accompagnement des gens du voyage ; - la qualité de la programmation des aires d"accueil et de grand passage

2 dans les schémas départementaux d"accueil des gens

1 Alsace, Aquitaine, Basse-Normandie, Centre, Champagne-Ardenne, Ile-de-France,

Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas de Calais, Provence-

Alpes-Côte-d"Azur.

2 Pour les aires de grand passage, est retenue comme référence une aire de grand

passage de 100 places en moyenne, ces aires étant destinées à accueillir des groupes de 50 à 200 caravanes voyageant ensemble, comme le précise la circulaire n° 2001-

49 du 5 juillet 2001 du ministère de l"intérieur et du ministère chargé du logement.

INTRODUCTION 11

du voyage, l"avancement de leur réalisation effective et leur impact sur les stationnements illicites ; - les conditions matérielles, financières et juridiques de réalisation et de gestion des aires existantes et la réponse apportée aux besoins des gens du voyage en termes d"habitat ; - les actions conduites en vue de favoriser l"accompagnement social et la scolarisation des enfants. L"enquête s"est également intéressée au coût global de la politique d"accueil et d"accompagnement des gens du voyage. Pris en charge à la fois par l"Etat et les collectivités, il n"a pas été évalué jusqu"ici. Sur la période 2000-2011, les dépenses engagées par l"Etat peuvent être estimées à 208 M€ en crédits de paiement et 294 M€ en autorisations d"engagement pour l"investissement et à 164 M€ pour le fonctionnement. S"y ajoutent les dépenses engagées au titre de la lutte contre l"exclusion dans le cadre de subventions aux associations intervenant auprès des gens du voyage, soit 3 M€ par an en moyenne (36 M€ sur la période). L"intervention financière des collectivités est en revanche, difficilement mesurable : les données financières existantes ne sont pas agrégées au niveau national. Néanmoins, en procédant à des extrapolations sur des bases statistiques qui demeurent fragiles, la Cour s"est attachée à évaluer l"effort global accompli pour la réalisation des aires d"accueil, qui sont un élément important mais pas exclusif du dispositif mis en oeuvre. Elle considère qu"entre 2000, année du vote de la loi, et 2011, cet effort a représenté 632 M€ de dépenses publiques, dont un tiers environ a été financé par l"Etat. La Cour des comptes a examiné l"action des principaux ministères concernés

3, de la caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et du

centre national pour l"enseignement à distance (CNED) ainsi que l"activité de plusieurs organismes gestionnaires d"aires d"accueil

4 et de la

fédération nationale des associations solidaires d"action avec les Tsiganes et les Gens du voyage (FNASAT). Elle a également analysé l"action des services déconcentrés de l"Etat dans sept départements 5. Les chambres régionales des comptes ont conduit 65 contrôles. Les interventions de 30 communes, 17 communautés de communes,

3 Ministère de l"écologie, du développement durable, des transports et du logement,

ministère des solidarités et de la cohésion sociale, ministère de l"intérieur de l"outre-

mer, des collectivités territoriales et de l"immigration, ministère de l"éducation nationale.

4 Sociétés ADOMA, SG2A Hacienda et " Gens du voyage » (GDV).

5 Bas-Rhin, Bouches-du-Rhône, Hautes-Pyrénées, Hérault, Loiret, Marne et Seine-et-

Marne.

12 COUR DES COMPTES

d"agglomération ou de communautés urbaines6, 15 départements, 2 syndicats mixtes chargés de l"accueil des gens du voyage et une société privée gestionnaire d"aires d"accueil ont été analysées.

Le rapport examine successivement :

- les objectifs et le pilotage de la politique d"accueil et d"accompagnement des gens du voyage (chapitre I) ; - le niveau et les conditions de réalisation des structures d"accueil, ainsi que leur impact sur les stationnements illicites (chapitre II) ; - la gestion des aires et l"offre d"habitat adapté aux besoins des gens du voyage (chapitre III) ; - les mesures d"accompagnement social et scolaire de cette population (chapitre IV).

6 Deux communautés urbaines, dix communautés d"agglomération et cinq

communautés de communes.

Chapitre I

Une politique publique ambitieuse mais

insuffisamment pilotée

I - Une population caractérisée par

son mode de vie

A - Un statut juridique propre

1 - Une catégorie administrative

Employée pour la première fois par la circulaire du 20 octobre

1972 prise en application de la loi du 3 juillet 1969 relative à l"exercice

des activités ambulantes, l"appelation " gens du voyage » a remplacé le terme " nomade » utilisé officiellement depuis la loi du 4 juillet 1912. La loi du 3 juillet 1969 a créé des obligations spécifiques pour les personnes " dépourvues de domicile ou de résidence fixe depuis plus de six mois [...] si elles logent de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout abri mobile ». Cette loi concerne l"ensemble des personnes ayant des activités ambulantes (gens du voyage, commerçants ambulants, etc.).

14 COUR DES COMPTES

Ainsi d"origine administrative, l"appellation a ensuite été retenue par le législateur pour désigner cette catégorie de la population. La loi du

5 juillet 2000 relative à l"accueil et à l"habitat des gens du voyage est

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