[PDF] mesure de la performance du systeme de gestion des finances

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MINISTERE DE l"ECONOMIE

ET DES FINANCES BURKINA FASO

Unité - Progrès - Justice

MESURE DE LA PERFORMANCE

DU SYSTEME DE GESTION DES

FINANCES PUBLIQUES

AU BURKINA FASO

SELON LA METHODOLOGIE PEFA

Juin 2010 Version finale 2

Avant-propos

Le PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability - Dépenses publiques et

responsabilité financière) est un programme de partenariat entre plusieurs institutions, qui est

parrainé par : La Banque mondiale, Le Fonds monétaire international, La Commission européenne, Le

Département pour le développement international du Royaume-Uni, Le Ministère français des

Affaires étrangères, Le Ministère des Affaires étrangères du Royaume de Norvège, Le Secrétariat

d"État aux affaires économiques de la Suisse, Le Partenariat stratégique avec l"Afrique. Ce rapport a été préparé à l"issue d"une mission d"un mois à Ouagadougou, du 1 er février au 4 mars, financée par le Gouvernement, suivie d"un atelier de validation du 4 au 6

mai et d"un atelier de dissémination du 17 au 20 mai. Il a été rédigé par Monsieur Mario

Dehove, chef de mission, et Monsieur Jean Mathis, consultants en finances publiques. Un comité de suivi de l"évaluation, présidé par Monsieur Daniel BAMBARA,

Secrétaire général du Ministère de l"économie et des finances, a assuré la surveillance du

processus et facilité le travail d"évaluation. Au sein de ce comité, un groupe d"homologues présidé par Monsieur Abdouramane OUATTARA, Directeur général des marchés publics, a

assuré l"organisation des réunions et des entrevues avec les structures et la préparation des

données d"informations. La mission tient à remercier l"administration Burkinabé pour l"accueil et la disponibilité qu"elle lui a réservés et tout particulièrement Madame Léa ZAGRE/RIMTOUMDA, Directrice du suivi des réformes au SP-PPF, qui a permis qu"elle se

déroule dans les meilleures conditions. Elle se félicite également de l"aide apportée par les

partenaires techniques et financiers. La mission a débuté par un atelier d"une journée dont le but était de rappeler la méthodologie PEFA et d"organiser le travail ultérieur. 3

Table des matières

Page Résumé de l"évaluation ............................................................................................................... 6

1. Introduction ......................................................................................................................... 17 2. Données générales sur le pays ............................................................................................. 19

2.1. Description de la situation économique du pays ......................................................... 19

2.2. Description des objectifs budgétaires .......................................................................... 23

2.3. Description du cadre juridique et institutionnel pour la gestion des

finances publiques ....................................................................................................... 24 3. Evaluation des systèmes, des processus et des institutions de gestion des

finances publiques ............................................................................................................... 29

3.1. Crédibilité du budget ................................................................................................... 30

3.2. Exhaustivité et transparence ........................................................................................ 45

3.3. Budgétisation fondée sur les politiques publiques ...................................................... 69

3.4. Prévisibilité et contrôle de l"exécution du budget ........................................................ 78

3.5. Comptabilité, enregistrement de l"information et rapports financiers ....................... 158

3.6. Surveillance et vérification externe ........................................................................... 174

3.7. Pratiques des bailleurs de fonds ................................................................................ 196

3.8 Synthèse des notes ...................................................................................................... 209 4. Le processus gouvernemental de réformes ....................................................................... 217

4.1. Description des réformes récentes ou en cours ......................................................... 217

4.2. Facteurs institutionnels contribuant à la planification et à

la mise en oeuvre des réformes .................................................................................. 219 Documents consultés .............................................................................................................. 220

Personnes rencontrées ............................................................................................................ 226

4

Liste des abréviations

ACCT Agent Comptable Central du Trésor

AGSE/EPE Assemblée Générale des Sociétés d"Etat consacrée aux Etablissements Publics de l"Etat

ARMP Autorité de Régulation des Marchés Publics ARTEL Agence de Régulation des Télécommunications ASCE Autorité Supérieure de Contrôle d"Etat

AT Avance de Trésorerie

BIB Banque Internationale Burkinabé

CAM Commission d"Attribution des Marchés

CAMEG Centrale d"achat des Médicaments Essentiels Génériques et des consommables médicaux

CAPA/FP Cadre Partenarial d"Appui au renforcement des Finances Publiques CAST Conférence Annuelle des Services du Trésor

CBMT Cadre budgétaire à moyen terme

CDMT Cadre de Dépense à Moyen Terme

CEFORE Centre de Formalités des Entreprises

CENTLAC Centre de lecture et d"Animation Culturel CERT Commission d"Envoi et de Retrait du Trésor

CGAB-CSLP Cadre général d"organisation des appuis budgétaires en soutien à la mise en oeuvre du CSLP

CNCS Comité National de Coordination et de Suivi des réformes du secteur des marchés publics

CNDP Comité National de la Dette Publique

CHN Centre Hospitalier National

CHR Centre Hospitalier Régional

CHU Centre Hospitalier Universitaire

CIBPE Cellule d"Implantation du budget programme de l"Etat

CID Circuit Informatisé de la Dépense

CICL Comptabilité Intégrée des collectivités locales

CIE Comptabilité Intégrée de l"Etat

CIO Comptabilité intégré de l"Ordonnancement

CIR Circuit Intégré de la Recette

CIFE Circuit Intégré des Financements Extérieurs CMA Centre Médical avec Antenne Chirurgicale

CGAB-CSLP Cadre Général d"organisation des Appuis Budgétaires en soutien à la mise en oeuvre du CSLP

CNCS Comité National de Coordination et de Suivi de la réforme des marchés publics

CNDP Comité National de la Dette Publique

CODEP Comité de Suivi des Délais d"Exécution de la Dépense Publique COMFIB Commission des Finances et du Budget de l"Assemblée national CNSS Caisse Nationale de Sécurité Sociale

CPAR Country Procurement Assessment Review

CP/BPE Comité de pilotage pour l"implantation du Budget programme de l"Etat CRAL Commission de Règlement Amiable des Litiges

CSI Contribution du Secteur Informel

CSLP Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté CSPS Centre de Santé et de Promotion Sociale CTI/CTR Comité Technique Interministériel/Régional DA(A)F Direction des Affaires (Administratives et) Financières DAMOF Direction des Affaires Monétaires et Financières

DAO Dossier d"appel d"offres

DGCF Direction Générale du Contrôle financier

DDP Direction de la Dette Publique

DELF Direction des Etudes et de la Législation financière DEP Direction des Etudes et de la Planification

DGB Direction Générale du Budget

DGCOOP Direction Générale de la Coopération

DGD Direction Générale des Douanes

DGMP Direction Générale des Marchés Publics DGEP Direction Générale de l"Economie et de la Planification

DGI Direction Générale des Impôts

DGTCP Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique

DPP Direction de la Dette Publique

DPEBA Direction Provinciale de l"Enseignement de Base DREBA Direction Régionale de l"Enseignement de Base

DRI Debt Relief International

DRH Direction des Ressources Humaines

DRS Direction Régionale de la Santé

5

DS Direction de la Solde

DOC Direction de l"Ordonnancement et de la Comptabilité

EPE Etablissement Public de l"Etat

FBDES Le Fonds Burkinabé de Développement Economique et Social FONAENF Fonds pour l"Alphabétisation et l"éducation Non Formelle

IFU Identifiant Financier Unique

IGF Inspection Générale des Finances

IGT Inspection Générale du Trésor

INSD Institut National de la Statistique et de la Démographie INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institution IPSAS International Public Sector Accounting Standards MATD Ministère de l"administration territoriale et de la décentralisation

MDA Ministères, Départements et Agences

MEBA Ministère de l"Enseignement de Base et de l"Alphabétisation

MEF Ministère de l"Economie et des Finances

ONATEL Office National des Télécommunications

ONC Observatoire des Normes et des Codes

OP Opérations de trésorerie

PAA Plan d"Action d"Accra

PANEA Plan d"actions national de l"efficacité de l"aide

PAP Plan d"Actions Prioritaires

PDDEB Plan Décennal de Développement de l"Education de Base

PIP Programme d"Investissement Public

PRGB Plan de Renforcement de la Gestion Budgétaire PRM Personne Responsable des Marchés publics

PTAS Plan triennal d"Actions Sectorielles

PTF Partenaire Technique et Financier

SCADD Stratégie de croissance accélérée et de développement durable SIGASPE Système Intégré de Gestion Administrative et Salarial du Personnel de l"Etat SIMP Système Intégré des Marchés Publics

SINTAX Système Intégré de Taxation

SOFITEX Société Burkinabé de Fibres Textiles SONABEL Société Nationale Burkinabé d"Electricité SONABHY Société Nationale Burkinabé des Hydrocarbures SONAGESS Société Nationale de Gestion des Stocks de Sécurité SPM Spécialistes en Passation de Marchés publics SP-PPF Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et Programmes Financiers

SRA Service des Régies d"Avances

SRFP Stratégie de Renforcement des Finances Publiques

STARE Système de Taxe de Résidence

SYGADE Système de Gestion et d"Analyse de la Dette TMDC Trésorerie des Missions diplomatiques et consulaires TOFE Tableau des Opérations Financières de l"Etat UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine 6

Résumé de l"évaluation

Evaluation synthétique de la performance de la gestion des finances publiques

Crédibilité du budget La crédibilité globale du budget reste moyenne dans son ensemble. Les prévisions des

dépenses de la loi de finances initiale sont, comme en 2007, très proches des dépenses

exécutées, sauf en 2009, à cause d"évènements exceptionnels, notamment les inondations qu"a

subies le Burkina Faso en septembre 2009. Le réalisme des prévisions de recettes - même lorsqu"on ne tient pas compte des importantes, mais difficiles à prévoir, recettes de privatisation tirées de la cession d"une part importante de la Société nationale de

télécommunication (ONATEL) - s"est amélioré. Ce progrès est dû à un renforcement des

capacités de l"Etat à recouvrer les impôts et taxes fiscales, le budget continuant à fixer des

niveaux de prélèvement très volontaristes. En revanche, la répartition des crédits entre les

ministères fixée par la loi de finances initiale continue à être fortement modifiée par le

gouvernement dans le cours de l"exécution du budget, ce qui l"amène, souvent, comme par le passé, et comme le montre la Cour des comptes dans ses rapports successifs sur la loi de

règlement, à réaliser des transferts entre les ministères qui ne respectent pas les règles fixées

par les lois pour les limiter. Concernant les arriérés de paiement, les informations qui étaient disponibles en 2007

ne fournissaient pas une image exacte de leurs montants. Une étude sur la dette intérieure à la

fin de 2005 réalisée en 2008 a montré qu"un encours relativement élevé de dette non contractuelle accumulée (auprès des fournisseurs, auprès des organismes de protection sociale, auprès des organisations internationales, auprès des agents de l"Etat) n"apparaissait

pas dans les comptes. Elle ne correspondait pas dans sa totalité à des arriérés de paiement, car

une notable partie de cette dette intérieure non contractuelle pouvait ne pas être considérée

comme immédiatement exigible. Certaines créances, en effet, n"avaient pas été réclamées, ou

étaient incertaines dans leur montant, à cause notamment de possibles irrégularités ou

d"insuffisantes justifications. Il ressort des éléments d"appréciation fournis par l"étude de

2008 que, contrairement à ce qu"avait retenu le PEFA 2007 sur la base des données alors

existantes, le stock des arriérés était important et que le dispositif de suivi des délais de

paiement présentait des insuffisances notables. Ce qui a amené la mission PEFA de 2010 à

reconsidérer la notation de cet élément de crédibilité du budget pour la diminuer fortement.

Ce " rebasage » (nouvelle notation du précédent PEFA 2007 par rapport à laquelle le PEFA

2010 mesure les évolutions) réalisé, il apparaît alors que la situation relative aux arriérés s"est

améliorée au cours des trois dernières années : l"encours accumulé a été considérablement

réduit grâce à des apurements financés par des ressources - notamment externes - exceptionnelles dans le cadre d"un plan d"apurement d"arriérés dans la sous-région dont

l"UEMOA a pris l"initiative et grâce au soutien du FMI ; des dispositions ont été prises pour

que disparaisse un des principaux mécanismes à l"origine de l"accumulation des ces arriérés :

le non réengagement rapide, faute de crédits prévus pour cet emploi, dès le début de l"année

suivante, des dépenses exécutées mais dont l"engagement devait être annulé en fin d"exercice

(à cause du délai de traitement des dossiers ou d"une insuffisance des pièces justificatives

rendant la dépense non immédiatement exigible quand bien même le service eût été fait).

7

Exhaustivité et transparence

L"exhaustivité et la transparence budgétaire sont dans, leur ensemble, bonnes, voire

très bonnes, mais elles ne sont pas dépourvues de faiblesses, parfois sérieuses, en dépit de

certaines améliorations depuis 2007. Les classifications du budget ont subi peu de modifications ; elles sont issues de la transposition de directives de l"UEMOA et sont complètes, conformes aux normes internationales et identiques pour la prévision comme pour l"exécution. Elles ont été complétées par une classification permettant de mieux suivre l"effet des politiques de lutte

contre la pauvreté. La documentation fournie au législateur pour délibérer sur le projet de loi

de finances contient la majorité des informations nécessaires et elle s"est enrichie, notamment,

dans la présentation des hypothèses macroéconomiques sur lesquelles le budget repose. Il continue de manquer toutefois l"analyse détaillée des conséquences des nouvelles mesures fiscales proposées. Les opérations non rapportées de l"administration centrale restent marginales. Du côté

des recettes, des efforts ont été faits pour les réduire : les perceptions spécialisées qui avaient

commencé à être créées en 2006 pour limiter le montant des recettes des services ministériels

qui n"étaient pas collectées par les percepteurs ou régisseurs accrédités on été développées

après 2007 dans les principaux ministères afin d"en rationaliser la collecte et de les réintégrer

dans les circuits normaux de recouvrement. Il reste toutefois des comptes en banque qui ne

parviennent à la connaissance des autorités de contrôle que par le biais des enquêtes de la

Direction Générale du Trésor et de la comptabilité publique. Du côté de dépenses, il subsiste une zone relativement opaque constituée d"une

constellation d"entités au statut public incertain (les fonds nationaux de financement) ou privé

(les associations) qui bénéficient de subventions inscrites au budget mais dont il est légitime

de se demander si leur autonomie de gestion, notamment dans le domaine financier, qui leur

permet de s"affranchir des règles strictes de la justification de la dépense publique, correspond

à une réelle nécessité (provenant de la nature de leur activité ou de la nécessité pour l"Etat de

s"associer à des partenaires privées) ou à un moyen de s"en exonérer sans raison valable.

Toutefois, si ces entités sont nombreuses, les crédits qui leur sont alloués sous forme de transferts restent d"un faible montant total au regard de la taille globale du budget de l"Etat.

Quant aux fonds qui transitent par les différents projets financés par les bailleurs de fonds, les

informations les concernant sont régulièrement transmises à l"Etat par les responsables qui les

gèrent. Une importante réforme de l"organisation territoriale du Burkina Faso venait d"être

engagée en 2007 par des textes généraux de 2006. La question essentielle de la répartition des

compétences entre l"Etat et les nouvelles collectivités territoriales n"était pas encore

totalement arrêtée. Cette réforme a progressé mais lentement, surtout sur le plan financier : la

part des recettes totales des collectivités locales dans les recettes publiques reste d"un niveau marginal - voisin de 1,5 %. Toutefois, un important transfert de compétences dans les

domaines de la santé, de l"éducation, du service des eaux et de l"assainissement, de la culture,

de la jeunesse et des sports, qui sera mis en oeuvre progressivement, a été engagé en 2009. Les ressources des collectivités territoriales venant de l"Etat étant réparties entre elles

selon des clefs fixes et objectives et leur enveloppe globale étant demeurée constante au cours

des trois dernières années, les financements publics sont transparents et le montant des transferts est prévisible pour chaque collectivité qui dispose en temps voulu des informations nécessaires à l"élaboration de son budget. La situation financière des collectivités territoriales est étroitement suivie par l"administration centrale, qui doit approuver leur budget pour qu"il devienne exécutoire, et qui

8suit régulièrement leur exécution, sans toutefois élaborer encore un état consolidé des

opérations de l"Etat et de ces collectivités. La surveillance budgétaire globale imputable aux autres entités du secteur public est aussi, dans l"ensemble, d"un haut niveau, notamment grâce aux Assemblées générales annuelles des établissements publics d"Etat et des sociétés d"Etat au cours desquelles sont examinés les états financiers de ces établissements et sociétés dans leur ensemble et individuellement.quotesdbs_dbs35.pdfusesText_40

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