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La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux " La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux »

Thèse

pour le Doctorat en Droit présentée et soutenue le 8 novembre 2013 par Grégory GUERLET

Composition du jury:

Président : Mme Anémone CARTIER-BRESSON

Professeur à l'Université du Littoral Côte d'Opale

Suffragants : Mme Hélène MUSCAT

MCF HDR à l'Université de Rennes 1

M. Syméon KARAGIANNIS

Professeur à l'Université de Strasbourg

M. Daniel FASQUELLE

Professeur à l'Université du Littoral Côte d'Opale

Directeur de la thèse

1 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux

Remerciements

J'adresse mes plus vifs remerciements à Monsieur Fasquelle, Professeur agrégé de droit et Directeur de thèse, ainsi qu'à Monsieur Rézenthel, Docteur en droit et Directeur juridique du Grand Port Maritime de

Dunkerque, pour leurs précieux conseils.

Je voudrais également remercier les nombreux acteurs politiques, économiques et administratifs des ports qui m'ont reçu et fait profiter de leurs conseils, remarques, suggestions et avis. Une pensée particulière à mes parents, Jean et Christa, ainsi qu'à ma fiancée Lucie, pour leur soutien, leur compréhension, leur aide et leur réconfort. Ce travail, qui a pris une grande place dans ma vie ces dernières années, leur est dédié.

MERCI.

2 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux

Avertissement

Les propos, avis et remarques contenus dans cette thèse n'engagent que son auteur et ne peuvent en aucun cas être attribués aux personnes rencontrées dans le cadre de ce sujet ni aux conseils reçus lors des différentes rencontres. L'Université du Littoral Côte d'Opale n'entend donner ni approbation, ni improbation aux opinions émises dans les thèses, ces opinions devant être considérées comme propres à leurs auteurs. 3 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux Plan

Première partie

La remise en cause de l'approche traditionnelle de la gestion des ports par une entité publique Titre 1: Les raisons de cette redéfinition: une refonte de l'approche classique par le droit européen et environnemental Chapitre 1: Une approche traditionnelle bousculée par des causes liées au marché européen Section 1: La remise en question de la définition du service public portuaire par le droit européen Section 2: La remise en cause de la gestion portuaire par la concurrence Chapitre 2: Une approche traditionnelle bousculée par des causes liées à l'environnement Section 1: La remise en cause de la gestion portuaire par les normes environnementales Section 2: La protection de l'environnement comme frein au développement portuaire ? 4 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux Titre 2: Les conséquences d'une remise en cause de l'approche traditionnelle de la gestion des ports Chapitre 1: Le rôle de l'Etat contesté dans la gestion des ports Section 1: La remise en cause de l'intervention naturelle de l'Etat Section 2: La libéralisation de la gestion portuaire Chapitre 2: Des évolutions dans la construction de la gestion des ports Section 1: Le transfert de compétences en faveur des collectivités territoriales comme renouveau de la gestion des ports Section 2: L'obligation de l'Etat de repenser sa politique portuaire 5 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux

Deuxième partie

La recherche d'un nouvel équilibre dans la gestion des ports par une entité publique Titre 1: Un nouvel équilibre quant aux intervenants Chapitre 1: Le partenariat public/privé comme remède aux maux des ports français Section 1: Les ports, un contexte économique particulier par la combinaison parfois confuse entre le public et le privé Section 2: La nécessité de prendre en compte le port dans sa globalité Chapitre 2: Les nouvelles règles de gouvernance portuaire en France Section 1: La gouvernance et la décentralisation portuaire Section 2: Le régime juridique des Grands Ports Maritimes français 6 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux Titre 2: Un nouvel équilibre dans la politique de gestion des ports français Chapitre 1: Un nouveau souffle pour la politique portuaire française au regard du droit européen et environnemental Section 1: Le développement des ports français dans une politique européenne environnementale Section 2: La nouvelle gestion financière des ports français pour répondre aux contraintes du droit européen et environnemental Chapitre 2: La relance de la politique portuaire française fondée sur la gestion intégrée au regard du droit européen et environnemental

Section 1: La gestion intégrée, nouvelle stratégie portuaire française pour répondre aux

contraintes européennes et environnementales Section 2: La nécessité de prendre en compte la protection de l'environnement dans les ports français 7 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux

INTRODUCTION

8 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux " Les ports sont des portes ouvertes sur le monde ». Ce sont des lieux stratégiques,

économiques et militaires.

Les ports ont des fonctions différentes en fonction de leurs activités et des types de bateaux accueillis. Les ports se distinguent en fonction de leur finalité, qu'ils soient de commerce, de pêche, de plaisance, ou militaires. Il est fréquent qu'un même port ait plusieurs activités, ces dernières étant souvent séparées géographiquement par différents bassins. Les ports maritimes sont des espaces d'échange, entre le monde terrestre et le domaine maritime. Espace de transit des marchandises et des passagers, le port est une zone géographique, une communauté de professionnels, une zone industrielle et logistique, ainsi qu'un lieu d'échanges et d'informations. La notion de port est absente de la loi française, tout autant que celle de domaine

public portuaire. Les critères d'identification du droit portuaire sont essentiellement

jurisprudentiels 1. Cependant, il existe une définition du " port maritime » dans la Convention de Genève de 1923 qui énonce qu'un " port maritime est un lieu aménagé pour permettre le chargement et le déchargement des navires ». Cette convention s'applique uniquement aux ports de

commerce, le critère déterminant de l'activité principale étant d'accueillir du trafic maritime.

Les ports privés n'existent pas en France en raison des principes qui régissent le domaine public.

1 Seule la délimitation des ports est évoquée à l'article R.151-1 du code des ports maritimes: " Il est procédé à

une délimitation des ports maritimes relevant de la compétence de l'État, du côté de la mer et du côté des terres,

par le préfet sous réserve du droit des tiers ». La Commission Européenne, par l'intermédiaire de son groupe de

travail portuaire, a défini le port comme " une superficie de terrain et d'eau comprenant des aménagements et

des installations permettant principalement la réception des navires de mer, leur chargement et leur

déchargement, le stockage des marchandises par des moyens de transport terrestre et pouvant comporter

également des activités d'entreprises liées aux transports maritimes ». Certains juristes avaient défini le port

comme " un service public établi dans une circonscription administrative du domaine public dont les limites

sont fixées par un acte administratif de délimitation ». Cette approche très rigoureuse se heurte à la pratique

actuelle. Rien n'indique que toutes les activités exercées sur le port relèvent du service public.

9 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux En France, l'exploitation d'un port ou d'un service public relevait jusqu'en 1983 de la compétence exclusive de l'Etat. Depuis les lois de décentralisation du 7 janvier 1983

2 et du 22 juillet 19833 ainsi que

celle du 13 août 1984

4, la compétence de créer un port et de fixer son mode de gestion relevait

de l'Etat pour les principaux ports de commerce qui étaient gérés par des établissements publics et les ports autonomes, de la région pour les autres ports de commerce, du

département pour les ports de pêche, de la commune pour les ports dont l'activité principale

est la plaisance. Néanmoins, les départements restaient compétents pour les ports de commerce qui

relevaient de leur responsabilité au titre des lois de 1983 et pour ceux qui relèveraient de leur

compétence dans le cadre du processus de décentralisation prévu par la loi de 2004. Depuis le 1er janvier 2007, les ports de commerce et les ports de pêche d'intérêt

national sont dorénavant gérés par les collectivités locales, à savoir les régions, les

départements ou les intercommunalités. Dans la plupart des cas, ce seront les régions qui se positionneront pour gérer ces ports. La réforme portuaire de 2008 a apporté de nombreuses modifications concernant les ports autonomes qui sont remplacés par les " Grands Ports Maritimes » sous souveraineté

étatique.

Du point de vue organisation, une distinction s'opère entre l'autorité compétente pour

créer et fixer le mode de gestion d'un port, l'organisme ou les organismes chargés de gérer les

installations portuaires et les équipements publics du port, les organismes chargés d'apporter des services aux navires, aux marchandises et aux passagers. Les ports -l'autorité et les entreprises portuaires- ont une double nature: d'un côté, ils

présentent des activités à caractère commercial, telles que la manutention, la consignation, qui

peuvent relever d'entreprises privées; d'un autre côté, les infrastructures portuaires présentent

des caractéristiques particulières -durée d'amortissement, discontinuité de l'investissement-, et

2 Loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements,

les régions et l'État " Loi Defferre ». Version consolidée au 30 décembre 2011.

3 Loi n°83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de

compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État.Version consolidée au 28 décembre

2007.

4 Loi n°2004-809 du 13 août 1984 relative aux libertés et responsabilités locales .

10 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux

l'activité portuaire engendre des effets externes nuisibles, tels que la pollution par exemple, ou

positifs sur la collectivité, justifiant ainsi une intervention de la puissance publique. La distinction entre les missions de service public et les activités dites commerciales

semble parfois compliquée. Les activités d'un port ne sont pas toutes des activités de service

public 5. Les missions de service public dépendent de l'autorité portuaire, alors que ce sont les entreprises portuaires qui ont les activités commerciales. Au sein de ces activités, il faut distinguer les activités de service public qui ont un caractère administratif de celles qui ont un caractère industriel et commercial6. Cette distinction apparaît importante juridiquement puisque les litiges concernant les services publics administratifs, comme la police portuaire par exemple, relèvent de la compétence du juge administratif qui appliquera les règles du droit administratif 7. En revanche, les litiges découlant des services publics industriels et commerciaux,

c'est-à-dire à vocation économique tel que l'exploitation des outillages du port, relève en

général de la compétence du juge judiciaire qui appliquera les règles du droit commun 8. Concernant la nature juridique des activités exercées par les entreprises portuaires, la question semble nettement plus complexe.

Toutes les activités exercées au sein de l'enceinte portuaire peuvent être intégrées au

service public portuaire. Il s'agit des activités exercées par l'autorité portuaire directement, mais également de

façon indirecte. En effet, un opérateur privé utilisant le domaine public portuaire peut être

chargé d'une mission de service public

9, comme c'est le cas notamment pour le titulaire d'une

concession d'outillage public 10. Le Conseil d'Etat marque une frontière entre les différentes activités portuaires d'intérêt général, leur nature étant administrative ou industrielle et commerciale.

5 JM Bécet et R Rézenthel, " Dictionnaire juridique des ports maritimes et de l'environnement littoral »,

Presses Universitaires de Rennes, 2004.

6 TC 22 janvier 1921, Société de l'ouest africain, rec Lebon, p.91.

7 TC 8 février 1873, Blanco, Rec Lebon p.61.

8 CE Sect 30 octobre 1964, Cne d'Ussel, rec Lebon p.501.

9 JC Douence, " Les contrats de délégation de service public », RDP, 1993, p.936.

10 CE 20 décembre 2000, CCI du Var, req n° 217639, Rec. CE p.1089.

11 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux

Ainsi, la juridiction française a qualifié de services publics administratifs la réalisation

d'aménagements portuaires et l'exercice de la police

11, l'entretien des ouvrages12, la gestion du

domaine public portuaire

13, l'organisation de l'embauche des dockers14.

A contrario, ont été considérées comme des missions de service public à caractère industriel et commercial l'exploitation des outillages publics

15, des ports de plaisance16, du

remorquage portuaire. La jurisprudence admet aussi que les opérations de chargement, de déchargement, de manutention et de transport de marchandises dans les enceintes portuaires constituent des

éléments du service public, bien que ces opérations ne soient pas systématiquement assujetties

à des obligations de service public

17. En général, quand il s'agit de déterminer la nature d'un service public, il est bien

souvent soit administratif, soit industriel et commercial. Le service public portuaire

correspond aux deux à la fois. Les critères de distinction entre les deux services sont

consacrés dans la nature juridique de la personne en cause, la nature de la prestation et le droit

applicable

18. Le service public portuaire est un service de nature administrative quand il

concerne un aménagement portuaire

19 comme la réalisation et l'entretien d'ouvrages, ou

encore une mesure de police portuaire

20 avec l'autorisation d'entrée et l'attribution de quai

pour un navire dans un port. En revanche, le service public portuaire sera de nature industrielle et commerciale lorsqu'il exploitera l'outillage public portuaire

21, exploitation assurée soit par une personne

publique, soit par une personne privée titulaire d'une concession d'outillage public 22.

11 CE Sect 17 avril 1959, Abadie, Rec Lebon, p.234.

12 CE 26 juin 1974 Port Autonome de Marseille, Rec Lebon, p.369.

13 CE 18 novembre 1989, Port Autonome de Paris, req n° 71994.

14 TC 14 mars 1988 Daullet c/CAINAGOD, req n°2525. CE Sect 28 juillet 1995, Port Autonome du Havre,

RFD adm 1996, p.602. Note R Rezenthel.

15 Cass 1e civ 7 décembre 1954 CCI Boulogne sur mer, bull civ 1954, n°353.

16 CE 14 mai 2003 CCI Nîmes Uzès Bagnols Le Vigan, Dr Adm 2003 Comm. 142. note GLC. DMF 2003,

p.689, note R Rezenthel.

17 Code des ports maritimes, partie réglementaire, livre III, titre IV, chap 2 relatif au chargement et au

déchargement des navires vraquiers, art R.342-1 à R.342-7, créés par décret n° 2009-876 du 17 juillet 2009,

art 5, version consolidée du 9 mai 2011.

18 J Rivero et J Waline, " Droit administratif », partie 3, titre 1, chap 2 relatif au service public, éd. Dalloz,

1998, p.429.

19 CE 26 juin 1974, Port Autonome de Marseille, Rec Lebon, p.369.

20 CE Sect 17 avril 1959, Abadie, Rec Lebon p.234.

21 Cass 1e civ 7 décembre 1954 CCI Boulogne sur mer, bull civ 1954, n°353.

22 CA Paris, 1e ch sect H, 5 novembre 2008, Cie industrielle des pondéreux du Havre, CIPHA, Sté SGHT, le

port autonome du Havre c/Sté SOGEMA; n°47, RG n°2007/17386. 12 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux Ce service peut également correspondre à l'exploitation exceptionnelle d'un outillage privé par une personne autre que son propriétaire

23 quand ce dernier sera titulaire d'une

autorisation d'outillage privé avec obligation de service public 24.
La gestion publique remet en question la définition même du service public, notamment en distinguant les services publics administratifs des services publics industriels et commerciaux. Par services publics administratifs, la jurisprudence désigne les services auxquels le

régime dérogatoire continue à s'appliquer, sous réserve de l'emploi occasionnel des procédés

de gestion privés (contrats civils ou commerciaux) 25.
Pour le régime juridique des services industriels et commerciaux, ces derniers sont normalement soumis au droit commun mais leur statut peut comporter un degré plus ou moins fort de service public, sachant qu'il faut nécessairement un minimum de service public. Les textes attribuent parfois expressément le caractère industriel et commercial à un service. Toutefois, il arrive que le juge considère comme erronée la qualification donnée par le

texte, du moins s'il s'agit d'un texte réglementaire, et restitue le caractère administratif à un

service déclaré abusivement " industriel et commercial » 26.
En absence de cadre législatif, la jurisprudence s'attache à un ensemble d'indices: la nature de l'activité exercée, le mode d'organisation et les conditions de fonctionnement27,

identiques ou analogues à celles des entreprises privées similaires. Cependant, l'application du

critère n'est pas rigoureuse. Ainsi, la réforme des services postaux par la loi du 2 juillet 199028 n'a pas voulu affirmer le caractère industriel et commercial des deux établissements publics (La Poste et

France Télécom) par lesquels elle remplace l'ancienne administration des PTT, malgré la part

23 Code des ports maritimes, partie réglementaire, livre I, titre III, chap 2 relatif à l'autorisation d'outillages

privés avec obligation de service public, art R.133-1 modifié par décret n°83-1244 du 30 décembre 1983, art

1, 6 et 7, et R.133-2 modifié par décret n°99-782 du 9 septembre 1999, art 16, version consolidée du 9 mai

2011.

24 CE 5 mai 1944, Compagnie maritime de l'Afrique orientale, req. n°66679.

25 Lamarque JM, " L'application du droit privé aux services publics administratifs », Paris, Librairie générale de

droit et de jurisprudence, 1960, 576.p.

26 TC 24 juin 1968, Sté distilleries bretonnes, AJ 1969, p.311.

27 TC 24 juin 1968, Ursot, AJ 1969, p.173.

28 Loi n°90-568 du 2 juillet 1990 relatif au service public de la poste et des télécommunications, JORF 8 juillet

1990, p.8069.

13 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux que leur régime fait au droit privé

29. Cette absence de cadre strict a conduit certains auteurs à

contester le principe même de la distinction entre services administratifs et industriels30.

Le caractère industriel et commercial comporte des degrés. Il en ressort une

soumission au droit privé 31.
Cette soumission n'empêche pas non plus que leurs contrats conclus avec des personnes autres que leurs agents et leurs usagers puissent être administratifs s'ils relèvent d'un régime exorbitant de droit commun par leurs clauses

32 ou les dispositions qui leurs sont

applicables 33.
Mais ni les contrats conclus avec leurs agents ni les contrats conclus avec leurs usagers ne peuvent être administratifs, même s'ils comportent des clauses exorbitantes du droit commun 34.
Les contrats conclus par des personnes privées, même contenant des clauses qui

peuvent être considérées comme exorbitantes du droit commun, même s'ils font référence à un

cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics35, même s'ils

reproduisent les termes d'un accord conclu par une personne publique

36, même s'ils sont

passés sous un régime d'une clause exorbitante du droit commun, restent des contrats de droit privé dont le contentieux appartient aux juridictions judiciaires. Le droit public occupe une certaine place dans le régime du service industriel et commercial. En général, le droit public s'applique au statut des organes de direction, aux biens du domaine public que le service peut utiliser, aux prérogatives de puissance publique qui peuvent être mises à sa disposition, aux contrôles auxquels il est assujetti. Les règlements élaborés par ses dirigeants, s'ils portent sur son organisation et mettent

29 J Chevallier, " La mutation des postes et télécommunications », AJDA 1990, p.667.

30 FP Benoît, " Droit administratif », p.803 et s. P Sandevoir, " Les vicissitudes de la notion de service

industriel et commercial », Mél Stassinopoulos, 1974, p.317.

31 TC 22 janvier 1921, Sté commerciale de l'ouest africain, rec Lebon, p.91.

32 CE Sect 20 octobre 1950, Stein, Rec 505; TC 14 novembre 1960, Coopérative agricole de la région d'Albi,

Rec 867, AJ 1961.89 note A de L; CE 20 mai 1977 Sté Union Générale du groupe Lafayette, Rec 232.

33 CE 19 janvier 1973 Sté des rivières du Sant, AJDA 1973, p.383.

34 CE Sect 13 octobre 1961, Etablissements Compagnon Rey, Rec 567, D 1962.506, note Vergnaud, AJ

1962.98, concl Heumann, note de Laubadère, CJEG 1963.17 note AC; TC 17 décembre 1962, Dame

Bertrand, Rec 831, concl Chardeau.

35 CE 14 novembre 1973, Sté du canal de Provence, Rec 1030.

36 TC 10 janvier 1983, Centre d'action pharmaceutique c/ union des pharmaciens de la région parisienne, Rec

535, JCP 1983.II.19938, concl Gulphe, AJ 1983.359, note Moreau.

14 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux en oeuvre la puissance publique, sont des actes administratifs 37.
En outre, la nature juridique de l'organe chargé du service interfère considérablement

sur la part du droit privé dans sa gestion: moindre quand le service industriel est géré en régie,

sans personnalité propre, cette dernière s'accentue lorsqu'il est confié à une personne distincte,

notamment s'il s'agit d'une personne privée, excepté le caractère administratif du contrat de

concession de service public. La gestion d'un port repose, le plus souvent, sur l'association entre secteurs publics et privés. Les ports sont considérés comme des outils au service de la collectivité nationale ou régionale. Ils permettent la desserte de zones mal desservies par les axes routiers, l'ouverture

d'une région sur l'économie internationale, et il existe un effet d'entraînement des pôles

portuaires sur l'économie locale. Des subventions à l'exploitation ou au développement sont octroyées à ces ports, afin qu'ils puissent réaliser leur mission. En contrepartie de ce soutien public, des obligations de service public leur sont

attribuées: niveau de tarification, égalité de traitement des usagers, maintien de services.

D'un autre côté, les ports sont des entreprises comme les autres qui, dans un environnement économique ouvert et concurrentiel, doivent être gérées dans un but de recherche de profits. Il faudra donc concilier le principe de concurrence imposé par le droit européen avec le droit français. La politique portuaire a pendant longtemps été un maillon pour structurer le territoire mais la concurrence des ports voisins, la concurrence intermodale du transport routier en particulier, le poids croissant de la charge publique, ont remis en cause cette politique. La concurrence des ports voisins apparaît comme le premier défi que la France doit relever. Aujourd'hui, l'environnement de l'activité portuaire s'est modifié. L'intégration à

l'économie mondiale s'impose et appelle à une ouverture des différents secteurs du transport

national à de nouveaux opérateurs, à une concurrence entre les modes d'acheminement des

37 TC 15 janvier 1968, Cie Air France c/ époux Barbier, Gr. Ar. N°103.

15 La gestion des ports par une entité publique: aspects européens et environnementaux marchandises afin de permettre un plus large choix de services aux usagers.

Le volet maritime de la politique des transports a rarement été une priorité

économique en France, malgré un littoral métropolitain de 5500 kilomètres qui lui confère

une vocation maritime naturelle. A partir des années 90, le modèle des relations entre l'Etat et l'économique, entrequotesdbs_dbs29.pdfusesText_35

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