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LE PRINCIPE DE LA PROTECTION

EFFECTIVE DES DROITS ET L'ANNULATION

RÉTROACTIVE DES DÉCISIONS D'UNE

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François-Vivien GUIOT

CJUE, 13 OCTOBRE 2016, PREZES URZĘDU KOMUNIKACJI ELEKTRONICZNEJ, PETROTEL SP. Z La décision du 13 octobre 2016, rendue par la Cour de justice dans l'affaire président de l'UKE et Petrotel c. Polkomtel1, illustre à nouveau la propension du contentieux européen à armer le juge interne dans son office de juge de droit commun du droit de l'Union. Elle souffre malheureusement d'une ambiguïté qu'il conviendra d'essayer de lever.

La demande de décision préjudicielle à l'origine de la procédure prend place au sein d'un

litige opposant le président de l'office des télécommunications électroniques et deux

opérateurs télécom. Elle portait plus précisément sur l'interprétation de l'article 4, §1 de la

directive 2002/21/CE du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques. La disposition en cause confère un droit de recours contre les décisions des autorités réglementaires nationales (ARN) " à tout utilisateur ou à toute entreprise qui fournit des réseaux et/ou des services de communications électroniques [...] auprès d'un organisme

indépendant des parties intéressées ». Si elle ajoute que cet organisme, qui peut être un

tribunal, doit disposer " des compétences appropriées pour être à même d'exercer ses

fonctions efficacement », elle précise encore que dans l'" attente de l'issue de la procédure, la

décision de l'[ARN] est maintenue » à moins que des mesures provisoires soient octroyées " conformément au droit national »2.

Dès lors que cet article " ne prescrit pas de règles de procédure particulières pour mettre en

oeuvre l'obligation d'assurer un mécanisme de recours efficace » (pt. 22), tout l'enjeu de

l'affaire consistait à déterminer comment s'articule le droit à une protection juridictionnelle

" efficace » et l'autonomie procédurale des Etats membres s'agissant de l'effet dans le temps

de l'invalidation d'une décision exécutoire adoptée par une autorité nationale et qui n'aurait

pas été suspendue durant l'exercice du recours exercé à son encontre. Les données l'espèce

montrent que l'autonomie classiquement reconnue dans la jurisprudence de la Cour n'est pas

absolue, même si la juridiction fait preuve en l'espèce d'une timidité peut-être malvenue.

1 D. Simon, " Principe de protection juridictionnelle effective », Europe, 2016, n° 12, p. 19-

20.

2 Cette disposition a été qualifiée par la Cour d'" émanation du principe de protection

juridictionnelle effective » (pt. 20 et 24; et déjà en ce sens, CJUE, 22 janvier 2015, T-Mobile

Austria , Aff. C - 282/13, EU:C:2015:24, pt. 33). Le litige a pris naissance dans la mise en oeuvre du pouvoir réglementaire de l'UKE par son

président. Celui-ci avait adopté, sur la base d'une décision du 30 septembre 2008 imposant à

Polkomtel (en tant qu'entreprise disposant d'une puissance significative sur le marché concerné) de baisser ses tarifs de terminaison d'appel vocal sur son réseau mobile, une décision en date du 17 mars 2009 fixant, faute d'accord entre les deux entreprises, les tarifs applicables dans la relation contractuelle avec Petrotel. Les deux décisions en question ont fait l'objet de recours, et par un arrêt de la juridiction civile compétente en matière de concurrence (Sąd Okręgowy w Warszawie) du 23 mars 2011, la seconde s'est

trouvée dépourvue de base légale en raison de l'annulation avec effet rétroactif de la première.

Après confirmation en appel de ce jugement, un second jugement en date du 26 octobre 2012

en tira les conséquences en prononçant l'annulation de la mesure d'exécution avec effet ex tunc.

Bien que les deux entreprises aient interjeté appel, la Cour d'appel de Varsovie (Sąd

Apelacyjny w Warszawie) a confirmé par un arrêt du 19 septembre 2013 la portée rétroactive

de l'annulation prononcée en première instance. Au soutien de sa décision, la juridiction a

considéré qu'il n'y avait pas lieu de faire application du principe de la procédure

administrative, consacré par les juridictions spécialisées, selon lequel l'annulation d'une décision administrative ne vaut qu'ex nunc (autrement dit, à compter du prononcé de la décision de justice). Elle défendait ainsi, en raison des exigences du droit de l'Union,

une approche autonome. Au regard de la nature de l'autorité auteur de l'acte, il était pourtant

possible de considérer comme le faisait les requérants que l'effet simplement abrogatif de l'annulation devant les juridictions administratives avait vocation à s'appliquer en l'espèce. Le président de l'UKE et Petrotel ont donc formé un pourvoi en ce sens devant la Cour

suprême. Le problème juridique qui se posait à la juridiction saisie en dernier ressort était de

savoir si l'application du principe administratif interdisant l'annulation rétroactive serait compatible avec " une protection juridictionnelle effective au sens de l'article 47 de la charte

des droits fondamentaux de l'Union européenne et de l'article 4 de la directive » précitée.

Selon le juge a quo, le choix de l'annulation rétroactive permettrait à la juridiction soit d'adopter une nouvelle tarification, soit d'annuler simplement la décision administrative à

charge pour l'autorité réglementaire d'adopter a posteriori une nouvelle décision couvrant la

période initiale, ce qui serait dans les deux cas de nature à préserver " l'efficacité » (pt. 11) du

droit de l'Union. L'approche autonome des règles contentieuses est toutefois contestée par

Petrotel qui considère que la décision de l'ANR, ayant été " maintenue » au sens de l'article

4, §1 de la directive cadre, ne saurait être annulée ex tunc (c'est-à-dire au jour de son entrée en

vigueur) - fût-ce au nom du droit à une protection juridictionnelle effective. Au contraire,

la juridiction suprême tend à penser que " le principe de protection juridictionnelle effective

conduit à autoriser la modification ou l'annulation d'une décision de l'ARN avec effet

rétroactif [afin de] garantir un équilibre entre le principe d'effectivité du droit de l'Union en

matière de réglementation des réseaux et des services de communications électroniques et le

principe de protection juridictionnelle effective, et ne serait pas contraire aux principes de sécurité juridique ou de protection de la confiance légitime ». C'est en définitive pour obtenir une validation de son interprétation autonome, que la Cour

suprême a saisi la Cour de justice de l'Union européenne d'une question préjudicielle portant

sur " la signification à donner à la mise en oeuvre du principe de protection juridictionnelle effective » (pt. 12). Constatant que les dispositions pertinentes du droit de l'Union ne prescrivent pas " de règles de procédure particulières pour mettre en oeuvre l'obligation d'assurer un mécanisme de recours efficace » et ne régissent pas " les effets dans le temps d'une décision d'une juridiction nationale prononçant l'annulation d'une décision de l'ARN », la Cour de justice rappelle très classiquement qu'" il appartient, en principe, aux États membres, dans le cadre de leur autonomie procédurale et sous réserve du respect des exigences découlant des

principes d'équivalence et d'effectivité, de prévoir les règles procédurales applicables »

(pt. 22 et 23). Elle poursuit son raisonnement en constatant toutefois qu'" une juridiction nationale saisie d'un recours contre une décision de l'ARN doit pouvoir annuler celle-ci avec effet rétroactif, si elle juge que cela est nécessaire pour assurer une protection effective des droits de

l'entreprise qui a introduit le recours ». En effet, si en vertu de l'article 4, §1 de la directive,

la décision de l'ANR continue en principe à s'appliquer durant l'examen du recours formé à

son encontre, ceci " ne préjuge pas de la possibilité, à l'issue de celle-ci, d'annuler ladite

décision avec effet rétroactif, si la juridiction nationale juge que cela est nécessaire pour

assurer une protection effective des droits de l'entreprise qui a introduit le recours » (pt. 27).

La Cour de justice précise encore que ni le principe de la sécurité juridique, ni celui de la

confiance légitime ne sont de nature à remettre en cause la possibilité de procéder à une

annulation rétroactive . Sous réserve d'identifier des droits dont la protection effective serait en cause, la juridiction

suprême à l'origine du renvoi voit donc confirmer sa capacité à écarter le principe de la

procédure administrative écartant l'annulation rétroactive d'une décision administrative. On

peut d'ailleurs penser que les juridictions administratives polonaises elles-mêmes seront en situation de se prévaloir d'un effet ex tunc dans le cadre de leur office de juge de droit commun du droit de l'Union.

Cela étant, en raison peut-être de la formulation de la question préjudicielle, la décision sous

commentaire laisse ouvertes des questions importantes quant à la portée réelle de l'article 47

de la Charte. En effet, si pour la Cour " une juridiction nationale saisie d'un recours contre une décision de l'autorité réglementaire nationale doit pouvoir annuler celle-ci avec effet rétroactif [lorsque] cela est nécessaire pour assurer une protection effective des droits de

l'entreprise qui a introduit le recours », deux obstacles empêchent une claire interprétation de

ce considérant de principe.

Face à la volonté de l'observateur d'essayer de généraliser les enseignements de cette affaire,

le premier obstacle résulte de la fonction de délimitation conférée aux droits du requérant dont

la protection effective est en jeu. Ces droits mis en cause semblent être la mesure exacte de

l'atteinte à l'autonomie procédurale exigée ou plutôt permise en l'espèce par le juge de

l'Union. On peut dès lors penser que dans certains recours objectifs, l'intérêt à agir qui suffit à

admettre la recevabilité de la requête en annulation devant le juge interne ne suffira pas à

ouvrir à ce dernier la possibilité de prononcer une annulation ex tunc dans une situation où les

règles procédurales nationales prévoient une simple abrogation. Plus certainement, l'accent mis sur la possibilité de prononcer une annulation rétroactive au nom de la protection effective des droits peut être comprise comme la prise en compte du fait que la mesure nationale dont la nullité est prononcée pouvait avoir pour objet l'exécution d'autres obligations communautaires. L'annulation étant dans une telle situation susceptible de nuire à la bonne application du droit de l'Union en raison du vide juridique qu'elle crée, elle resterait justifiée par l'exigence de garantie juridictionnelle des droits du requérant.

En l'espèce, les décisions de l'UKE visées par la procédure interne participaient ainsi à la

réglementation des coûts de terminaison d'appels vocaux (MTR) dans un marché des télécommunications désormais ouvert à la concurrence. Par ailleurs, la formulation sous l'angle subjectif du requérant ne doit pas empêcher de s'interroger, sous un angle objectif, sur l'importance du respect dû au principe de primauté.

Ainsi faut-il se demander, dans le cas où l'illégalité de la décision de l'ANR viendrait non pas

de la méconnaissance du droit interne mais de son inconventionnalité, s'il y a toujours lieu de

subordonner la possibilité d'écarter l'autonomie procédurale à l'exigence de protection effective des droits subjectifs ? Plus encore, on pourrait s'inquiéter que la possibilité consacrée par la Cour ne soit pas comprise comme une obligation s'imposant au juge interne à chaque fois qu'une violation du droit de l'Union est identifiée. En ce sens, on doit relever que l'avocat général Campos Sánchez-Bordona proposa dans ses conclusions de retenir que les dispositions pertinentes du droit de l'Union " ne s'opposent

toutefois pas à ce que, lorsque le droit national le permet, l'annulation des décisions des ANR

puisse, à titre exceptionnel, n'avoir que des effets ex nunc si l'organisme de recours le

considère comme pertinent, pour des raisons impérieuses liées à la protection de la sécurité

juridique et de la confiance légitime, pour garantir les droits de tiers ou pour des motifs d'intérêt général ».

Une telle solution ne nous paraît absolument pas aller de soi. Et si elle n'a pas été reprise dans

ses motifs par la Cour de justice, elle n'a pas non plus été explicitement écartée. En effet, une telle interprétation reviendrait à abandonner une jurisprudence constante de la Cour, en vertu de laquelle " les États membres sont tenus d'effacer les conséquences illicites d'une violation du droit de l'Union »3. Alors qu'en conséquence de cette obligation, la juridiction considère usuellement qu'il relève de sa seule compétence de moduler dans le temps les effets de l'inconventionnalité d'un acte national4, toute autre solution - qui reviendrait donc à abandonner ce monopole - paraît dangereuse dans la perspective de l'application uniforme et systématique du droit de l'Union. S'il est vrai que ce principe

connaît déjà une exception au profit d'un pouvoir de modulation du juge interne, celle-ci est,

d'une part, soumise à de strictes conditions strictes5 et, d'autre part, justifiée par

l'article 191 TFUE qui consacre comme objectif de l'Union européenne la poursuite d'un niveau de protection élevé de l'environnement6.

3 CJUE, 28 février 2012, Inter-Environnement Wallonie et Terre wallonne , Aff. C - 41/11,

EU:C:2012:103, pt. 43.

4 CJUE, 8 septembre 2010, Winner Wetten , Aff. C - 409/06, EU:C:2010:503, pt. 66-67.

5 Arrêt préc. Inter-Environnement Wallonie, pt. 58-62.

6 Pour une application récente, voir CJUE, 28 juillet 2016, Association France Nature

Environnement , Aff. C - 379/15, ECLI:EU:C:2016:603, pt. 30 et s.quotesdbs_dbs44.pdfusesText_44

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