[PDF] Hacia una nueva institucionalidad democrática en México

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© Ediciones Universidad de SalamancaAmŽrica Latina Hoy, 64, 2013, pp. 145-161

HACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

DEMOCRçTICA EN MƒXICO*

Towards a New Set of Democratic Institutions in Mexico

Leonardo VALDƒSZURITA

1 Instituto Federal Electoral y Universidad de Guanajuato, México *leonardo.valdes@ife.org.mx

BIBLID [1130-2887 (2013) 64, 145-161]

Fecha de recepci—n: 5 de febrero del 2013

Fecha de aceptaci—n: 15 de mayo del 2013

RESUMEN: El art"culo realiza un breve an‡lisis sobre la din‡mica de la reforma constitu- cional en MŽxico, sus implicaciones sobre el andamiaje normativo e institucional del pa"s y aque- llas que transformaron la organizaci—n de las elecciones federales, as" como las condiciones de

competencia pol"tica durante los œltimos treinta y cinco años. DespuŽs de este recorrido hist—rico,

el art"culo aborda las preguntas que podr"an ser consideradas dentro de una eventual reforma elec- toral previa al inicio del proceso electoral federal 2014-2015.

Palabras clave

: cambio institucional, institucionalidad democr‡tica, transici—n a la democra- cia, reforma electoral. ABSTRACT: This paper analyzes the dynamics underlying constitutional reform in Mexico, its implications on the country"s legal and institutional framework, on the organization of national

elections and on the conditions of political competition during the past thirty-five years. After this

historical overview, the article focuses on proposals which might be considered for a new elec- toral reform prior to the start of the 2014-2015 federal electoral process. Key words: constitutional change, democratic institutionalism, democratic transition, electoral reform. * El autor agradece los comentarios realizados por los educadores de América Latina Hoy, Revis- ta de Ciencias Sociales.

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© Ediciones Universidad de SalamancaAmŽrica Latina Hoy, 64, 2013, pp. 145-161 I. REFORMA CONSTITUCIONAL E INSTITUCIONALIDAD DEMOCRçTICA En una sociedad democr‡tica la cr"tica y la autocr"tica pueden ser mecanismos de cambio y renovaci—n. Son factores que nutren los cambios institucionales en el proce- so de sincronizaci—n de las demandas de la sociedad y la articulaci—n de intereses en la clase pol"tica. Normalmente, la magnitud de las reformas est‡ vinculada con la esta- bilidad o inestabilidad del rŽgimen: mientras m‡s tensiones provocan, m‡s profundos son los cambios. De ah" que las reglas de acceso y ejercicio del poder expresen las prio- ridades de una sociedad y la orientaci—n del diseño institucional consensuado. A travŽs de los cambios institucionales se pueden identificar las principales preocu- paciones de la sociedad y se contribuye a generar esquemas de gobernabilidad, los cua- les, en el caso de MŽxico, son procesos de apertura e inclusi—n pol"tica a travŽs de la reforma constitucional. Es conveniente destacar que los cambios propiciados por el cami- no de la reforma constitucional en modo alguno son lineales y carecen de par‡me- tros definidos a priori. Es decir, los cambios pueden ser continuos, discontinuos, de fondo, de forma, de vanguardia o, incluso, regresivos. Este es el desaf"o que tienen las democracias contempor‡neas: generar los cambios que atiendan la din‡mica y la transfor- maci—n permanente de las sociedades, as" como la legitimidad que requiere el ejercicio del poder pœblico de manera democr‡tica. Para algunos autores: ÇSi los ciudadanos con- sideran leg"timos a los que detentan ciertos cargos, es probable que consideren leg"ti- mas tambiŽn las instituciones respectivas y, consiguientemente, todo el rŽgimenÈ (Carrillo

Prieto 1987: 46).

A diferencia de varios pa"ses de Europa del Este y de AmŽrica Latina, en MŽxico se experiment— un proceso gradual de apertura democr‡tica que permiti— incorporar a la competencia electoral a partidos pol"ticos de viejo cuño y a otros nuevos, con dife- rentes niveles de representatividad y vigencia. El pa"s avanz— hacia una democracia mar- cada por la existencia de contrapesos en el ejercicio del poder, por la coexistencia de gobiernos provenientes de distintos partidos pol"ticos y por el desarrollo de gobiernos divididos emanados del pluralismo que impera en la conformaci—n del Congreso de la Uni—n y en las legislaturas de los 32 estados de la Repœblica. De acuerdo con el modelo conceptual de Lijphart (2000), actualmente en la toma de decisiones gubernamental y parlamentaria en MŽxico, se est‡ procurando la parti- cipaci—n de un mayor nœmero de actores y fuerzas pol"ticas. Es decir, se est‡n ejerciendo los poderes pœblicos en un esquema similar al de las democracias consensuales, no obs- tante que el acceso al poder se dio en elecciones autŽnticas y leg"timas, en un rŽgimen plural de partidos pol"ticos que compitieron en condiciones de equidad y de reglas apro- badas por la v"a del consenso. RecuŽrdese que Lijphart distingue en la democracia entre un modelo mayoritario y otro de car‡cter consensual 1

1. ÇEl modelo mayoritario concentra el poder pol"tico en manos de una mayor"a escasa... mien-

tras el modelo consensual intenta dividir, dispersar y limitar el poder de distintas formas. Una dife-

rencia estrechamente relacionada es que el modelo mayoritario de democracia es excluyente, competitivo

y de confrontaci—n, mientras que el modelo consensual se caracteriza por la inclusi—n, el pacto y el com-

promisoÈ (A. L

IJPHART2000: 14).

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Esta forma de ejercer el poder refleja el reconocimiento de segmentos de la socie- dad y de la clase pol"tica que influyen y participan en la vida pœblica, pero que son afi- nes a fuerzas pol"ticas distintas al partido gobernante. Expresa la intenci—n de que las pol"ticas pœblicas sean producto del consenso y contribuyan a la gobernabilidad demo- cr‡tica. Naturalmente, en MŽxico, como en la mayor"a de los pa"ses con una tradici—n de excesos en el ejercicio del poder, la reforma constitucional constituye la v"a m‡s ade- cuada para garantizar el cumplimiento de los grandes acuerdos nacionales y encauzar las demandas y exigencias de una ciudadan"a cada vez m‡s participativa, por la v"a institucional. Los cambios constitucionales tradicionalmente han significado importantes instru- mentos de transformaci—n social y avances para la vida democr‡tica mexicana. En la actualidad, una vez m‡s, los cambios a la Constituci—n representan la piedra angular del proceso de transformaci—n de nuestra democracia. Como instrumento de cambio, las reformas afectan ciertas disposiciones, sus estructuras pol"ticas y los ordenamientos reglamentarios que las sustentan y respaldan. Igualmente, modifican y ampl"an el rŽgi- men de participaci—n vigente que se encuentra vigente antes de la reforma constitucio- nal (Carrillo Prieto 1987: 21). Mar"a Amparo Casar ubica en 1921 la primera reforma a la Constituci—n Pol"tica de los Estados Unidos Mexicanos. De entonces a la fecha se han emitido 206 decre- tos de reforma constitucional que han modificado 555 veces los art"culos constituciona- les (Casar 2013: 13). Cabe subrayar que la conformaci—n del Congreso de la Uni—n no es un factor que incida de manera determinante en la aprobaci—n de reformas de car‡c- ter constitucional. Por ejemplo, mientras en el periodo 1946-1982 se emitieron 59 decre- tos de reforma constitucional bajo un escenario de mayor"as superiores al 85% en la C‡mara de Diputados y del 100% en el Senado de la Repœblica, en el periodo 1982-

2012 el Congreso de la Uni—n aprob— 108 reformas constitucionales a partir de condi-

ciones marcadas por una mayor y creciente pluralidad (Casar 2013: 13). En tal sentido, podr"a decirse que el pluralismo en el Congreso no garantiza un incremento en el nœme- ro de acuerdos o leyes aprobadas. Sin embargo, la tensi—n pol"tica derivada de la com- petencia electoral o de las crisis del rŽgimen s" ha sido el motor de transformaciones estructurales al sistema electoral y de partidos, y ha motivado la necesidad de construir consensos en la maquinaria legislativa. Una revisi—n de los cambios institucionales en materia electoral durante el siglo XX y los primeros años del siglo XXIcomprueba los planteamientos anteriores. De 1946 a la fecha, el sistema electoral mexicano ha tenido 1m‡s de una decena de reformas. Estas pueden identificarse en cinco periodos generales: 1946 a 1976, 1977 a 1988, 1989 a 1994,

1996 a 2006 y la reforma de 2007-2008. El periodo de 1946 a 1976, que podr"a deno-

minarse de consolidaci—n del sistema de partido hegem—nico, se caracteriza por la uni- versalizaci—n del sufragio; la centralizaci—n de los organismos electorales con control gubernamental; la autocalificaci—n electoral y el acceso controlado a espacios legislati- vos para partidos de oposici—n, a travŽs de la figura de diputado de partido. De 1977 a 1988, caracterizado por la liberalizaci—n pol"tica y la fragmentaci—n del sis- tema pol"tico al tŽrmino del periodo, los cambios institucionales en materia electoral dieron lugar a la Ley Federal de Organizaciones y Procesos Electorales (LFOPPE); se esta- bleci— el sistema de representaci—n mixto; se reconoci— constitucionalmente el plu- ralismo pol"tico; se incluy— la figura de ÇprerrogativasÈ para expresar el compromiso del Estado mexicano para financiar la actividad electoral y ordinaria de los partidos pol"- ticos, y se instaur— el registro condicionado a los nuevos partidos pol"ticos de oposici—n. De 1989 a 1994, se distingue la gran transformaci—n que experimentaron las autori- dades electorales, con la promulgaci—n del C—digo Federal de Instituciones y Pro- cedimientos Electorales, que modific— la integraci—n y atribuciones de la autoridad electoral; se suspendi— el voto a los partidos pol"ticos en el principal —rgano decisorio del Instituto Federal Electoral ( IFE); se modificaron las condiciones de la representa- ci—n proporcional, y se estableci— un marco jur"dico para garantizar la imparcialidad de las decisiones de la nueva autoridad electoral. De 1996 a 2006, que podr"a definirse como el periodo de la transici—n y la alternancia, las adecuaciones institucionales se caracterizaron por la ciudadanizaci—n de la autoridad electoral; el otorgamiento de la autonom"a al

IFEy la eliminaci—n de la intervenci—n

del gobierno en la organizaci—n de las elecciones; se consolid— la autoridad jurisdiccio- nal otorg‡ndole la calificaci—n de la elecci—n presidencial; se dispuso constitucionalmente el predominio del financiamiento pœblico sobre el privado en los gastos de los partidos pol"ticos, y se otorg— el derecho al voto a los mexicanos residentes en el extranjero. La reforma constitucional y electoral de 2007-2008, caracterizada por el impulso a la equidad y transparencia, dispuso que el

IFEse convirtiera en autoridad œnica en

todo el territorio nacional para administrar los tiempos del Estado en radio y televisi—n, empleados para la difusi—n de propaganda pol"tico-electoral; fortaleci— las actividades de fiscalizaci—n y elimin— para el IFElos secretos fiscal, bancario y fiduciario; otorg— mayo- res facultades en materia de arbitraje en los procesos electorales locales y federales, y ampli— las causales para recontar la votaci—n, tanto en las casillas como en los c—mpu- tos distritales. Adem‡s de estos aspectos, actualmente la legislaci—n electoral compren- de un conjunto de disposiciones que define la estructura y el ‡mbito de competencia del Instituto Federal Electoral como la autoridad electoral encargada de organizar los comicios federales y del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federaci—n como la instancia que resuelve controversias de car‡cter jurisdiccional; la estructura org‡ni- co-institucional sobre la cual se realiza la fiscalizaci—n de los ingresos y gastos de los partidos pol"ticos y el rŽgimen de medios de impugnaci—n. Una de las enseñanzas de este proceso de cambio pol"tico es que en materia elec- toral no existe legislaci—n o reforma definitiva. En el caso de la autoridad electoral admi- nistrativa, la evoluci—n normativa permiti— que la organizaci—n de las elecciones federales dejara de ser una responsabilidad gubernamental y se convirtiera en una funci—n esta- tal y en una tarea esencialmente ciudadana. A partir de los principios de autonom"a, independencia, profesionalismo, ciudadanizaci—n y m‡xima publicidad, el Instituto Fede- ral Electoral ejerce sus atribuciones constitucionales y configura un organismo que se distingue por la colegialidad en los procesos de toma de decisiones, por la existen- cia de una estructura org‡nica especializada y por la vigencia de procedimientos que garantizan absoluta transparencia y una eficaz rendici—n de cuentas. © Ediciones Universidad de SalamancaAmŽrica Latina Hoy, 64, 2013, pp. 145-161 148

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II. LA REFORMA ELECTORAL DE2007-2008

Entre 2007 y 2008, el Congreso de la Uni—n aprob— la œltima reforma electoral. Los cambios constitucionales y a la legislaci—n electoral se centraron en desarrollar elecciones m‡s equitativas y transparentes. La reforma comprendi— esencialmente cua- tro vertientes: - Fortalecer el rŽgimen de partidos pol"ticos a travŽs de la afiliaci—n individual y la prohibici—n de la afiliaci—n de car‡cter gremial. - Reducir el financiamiento pœblico y los plazos para el desarrollo de campa-

ñas electorales.

- Un modelo de fiscalizaci—n de los recursos de los partidos pol"ticos basado en la especializaci—n, a cargo de la Unidad de Fiscalizaci—n de los Recursos de los Partidos Pol"ticos, —rgano tŽcnico del Consejo General, creado por mandato constitucional, dotado de autonom"a tŽcnica y de gesti—n, y sin las limitantes de los secretos bancario, fiduciario y fiscal en el ejercicio de sus funciones. - Un nuevo modelo de comunicaci—n pol"tica en el que el

IFEes la autoridad

œnica para administrar, distribuir y monitorear los tiempos del Estado mexi- cano en la radio y la televisi—n, a travŽs de los cuales se realizar‡ la difusi—n de toda la propaganda de car‡cter pol"tico-electoral.

III. E

L ALCANCE DE LA REFORMA ELECTORAL

Concluidos los comicios federales de 2012, con base en las propuestas presentadas en torno a nuevas formas de participaci—n ciudadana que fortalecieran la democracia representativa en el pa"s, el Congreso de la Uni—n aprob—, en el mes de agosto de 2012, una nueva reforma pol"tica que reconoci— las candidaturas independientes y las con- sultas populares. Junto con las nuevas disposiciones constitucionales en materia de candidaturas inde- pendientes y consultas populares, los compromisos del Pacto por MŽxico suscrito por los tres principales partidos pol"ticos del pa"s, las experiencias de las elecciones fede- rales de 2009 y 2012 anticipan la posibilidad de una nueva reforma electoral que, entre otros aspectos, propicie la aprobaci—n de un conjunto de leyes secundarias encamina- das a atender los vac"os jur"dicos y perfeccionar los procedimientos desarrollados como consecuencia de la reforma electoral de 2007-2008. El prop—sito de una eventual reforma electoral consistir"a en revisar y ajustar el mode- lo de comunicaci—n pol"tica a la luz de las modificaciones que se aprueben definiti- vamente en cuanto a la ley federal de telecomunicaciones y precisar las condiciones que proh"ben la contrataci—n de tiempos en la radio y la televisi—n para la difusi—n de propaganda pol"tico-electoral. Asimismo, se deber‡ analizar la funcionalidad del modelo del voto postal que dis- pone la ley electoral para recibir el sufragio de los mexicanos residentes en el extranje- ro, examinar las condiciones y los plazos que la legislaci—n vigente establece para el 149

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HACIA UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD DEMOCRçTICA EN MƒXICO © Ediciones Universidad de SalamancaAmŽrica Latina Hoy, 64, 2013, pp. 145-161 desarrollo de los procedimientos de recuento de votos que se llevan a cabo en el mar- co de los c—mputos distritales y ajustar, en su caso, los plazos y el rŽgimen que aplica en la sustanciaci—n de los procedimientos especiales sancionadores. Evidentemente, el an‡lisis y la aprobaci—n de una reforma electoral previa al inicio del pr—ximo proceso electoral federal se llevar‡ a cabo en el marco de la ausencia de mayor"as en el Congreso de la Uni—n, de la din‡mica que establece la existencia de gobier- nos divididos y de la aprobaci—n de otro conjunto de reformas de car‡cter estructural que eventualmente pudieran incidir en el alcance y profundidad de los cambios que se propongan para ajustar la legislaci—n electoral federal. IV. A

DECUACIîN DE LA NORMATIVIDAD ELECTORAL

El Instituto Federal Electoral evalœa permanentemente sus procedimientos a la luz de las disposiciones legales vigentes y de acuerdo a las decisiones que asume con rela- ci—n a aspectos de car‡cter administrativo, financiero y de gesti—n pœblica. Particular- mente, desde el año 2009 documenta la problem‡tica que ha afrontado en la aplicaci—n de la reforma electoral 2007-2008 y los posibles ajustes al marco legal, con el prop—si- to de perfeccionar sus procedimientos. M‡s all‡ de las iniciativas que presenten los partidos pol"ticos para ajustar y perfec- cionar la legislaci—n electoral, resulta conveniente que el legislador considere una refor-quotesdbs_dbs29.pdfusesText_35

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