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Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent

respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non,

est subordonnée à l'accord du rapporteur public qui en est l'auteur. 1

N°s 297227

- 297229 - 297230 - 297231 -

297232

- 297233 - 297234 - 297235 et 297236

Commune de Courbevoie

Section du

contentieux

Séance du 25 janvier 2008

Lecture du 7 février 2008

CONCLUSIONS

Melle Anne COURREGES, commissaire du gouvernement

La question des rapports entre les documents d'urbanisme et les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol semble frappée du sceau de la malédiction. Le juge recherche en permanence des solutions simples et équitables. Mais non seulement il a du mal à le s trouver,

mais lorsqu'il s'est arrêté à une de ces solutions, il a beaucoup de mal à s'y tenir. Les

principes se modifient insidieusement, souvent implicitement, et se compliquent singulièrement dans un domaine où les impératifs d'administration imposent

à l'évidence les

solutions les plus claires et les plus simples possibles

». C'est par ces propos peu rassurants

que débutaient les conclusions prononcées par Jean-Claude Bonichot sur votre décision Mme

R... du 28 juillet 1999

1. Nous espérons qu'aujourd'hui, vous parviendrez à lever cette

malédiction. Avant d'en venir à cette délicate question des conséquence à tirer par le juge de

l'illégalité d'un document d'urbanisme sur la légalité du permis de construire délivré au vu de

ce document, il nous faut vous présenter la façon dont le litige se présente devant vous.

1. Le maire de Courbevoie a délivré un permis de construire pour la réalisation d'un

immeuble de vingt-trois logements, sur un terrain situé dans le périmètre de la ZAC Jules

Ferry. Mme

G... et huit autres voisins de l'immeuble, estimant que la construction réalisée leur causait un préjudice de perte de vue et de luminosité, ont saisi le tribunal de grande

instance de Nanterre de demandes tendant à sa démolition et à la réparation du préjudice subi.

En application de l'article L. 480

-13 du code de l'urbanisme alors en vigueur, la cour d'appel de Versailles2 a sursis à statuer et a renvoyé les parties à saisir la juridiction administrative de la question de la légalité du permis de construire. 1

N° 137246, p. 271, BJDU 5/99 p. 382. 2

Les pourvois en cassation contre les arrêts de la cour d'appel de Versailles ont été rejetés par la troisième

chambre civile de la Cour de cassation, le 13 septembre 2006. _________________________

Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent

respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non,

est subordonnée à l'accord du rapporteur public qui en est l'auteur. 2 Saisi de neuf recours en appréciation de légalité, le tribunal administratif de Paris a, par neuf jugements, déclaré illégal ce permis. La commune de Courbevoie forme appel devant vous de ces neuf jugements, par neuf requêtes distinctes que vous pourrez joindre. Deux des trois moyens invoqués en appel ne vous retiendront guère. D'une part, les jugements attaqués sont suffisamment motivés. D'autre part, les premiers juges n'ont pas commis d'erreurs de droit en ne faisant pas droit à la fin de non -recevoir tirée du caractère

définitif du permis de construire litigieux. Il est en effet de jurisprudence bien établie que le

juge administratif, qui statue sur renvoi de l'autorité judiciaire, est tenu de se prononcer sur un

recours en appréciation de légalité alors même que, s'il était saisi d'un recours principal, il

pourrait y avoir matière à irrecevabilité (Sect., 22 juillet 1938, Société des établissements

Brossette et fils, p. 717

; Sect., 8 mai 1981, Ministre du travail c/ H..., n°s 21269 21322, p. 207
; 19 mai 2000 , Mutuelle de la RATP, T. p. 906). Et si, en réalité, la commune entendait contester l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme au regard du principe de sécurité

juridique, c'est, en tout état de cause, une question propre à la procédure suivie devant le juge

judiciaire (CE, 12 février 2003, G..., n°228659) ; il n'appartient pas au juge administratif de

vérifier si le juge judiciaire a fait une correcte application de cet article (CE, 3 février 2003,

P..., n° 240780, T. p. 907).

C'est le troisième moyen qui a

justifié le renvoi de l'affaire devant votre formation

de jugement. La commune soutient que c'est à tort que les premiers juges ont déclaré illégal le

permis de construire litigieux en faisant droit à une exception d'illégalité dirigée contre le

règlement du plan d'aménagement de la ZAC. Ce règlement est très certainement illégal. Le b) du 1° de l'article R. 123-21 du code de l'urbanisme alors en vigueur, applicable aux plans d'aménagement de zone (PAZ) en vertu de l'article R. 311 -10-3 du même code, impose que les documents d'urbanisme comportent des " prescriptions relatives à l'implantation des constructions (...) par rapport aux limites séparatives et aux autres constructions » 3 . Or, en l'espèce, le règlement du PAZ de l'époque

ne comportait aucune règle relative à l'implantation des constructions situées à l'intérieur de

la ZAC, sur des parcelles voisines. Certes, son article ZA 7 régissait l'implantation des

constructions par rapport à des limites séparatives, mais seule était concernée l'implantation

d es constructions par rapport aux limites de la ZAC elle-même et non à l'intérieur de la ZAC Certes, encore, son article ZA 8 prévoit des règles d'implantation des constructions les unes par rapport aux autres, mais ces règles ne s'appliquent qu'aux constructions situées à

l'intérieur d'une même propriété. Et s'il est soutenu que la référence à la situation des

constructions " à l'intérieur d'une même propriété » résulterait d'une erreur matérielle, corrigée depuis, rien ne permet de l'établir. C'est donc à bon droit que le tribunal administratif a jugé que le règlement du PAZ ne comportait pas les règles d'implantation requises par l'article R. 123-21 du code de l'urbanisme. C'est tout aussi à bon droit qu'il a estimé qu'une telle omission entachait d'ill égalité ce document (18 février 1994, Commune de Crosne, n° 108053, BJDU mai 1994 p. 16 concl. Daël ; V. aussi 22 juin 2001, Commune de Lesigny, n° 210216, aux tables sur un 3

Ces règles minimales répondent à des préoccupations d'hygiène et de voisinage, par exemple pour éviter la

propagation d'incendies entre bâtiments ou permettre un ensoleillement minimal ; elles poursuivent aussi un

objectif d'organisation générale du paysage urbain et trouvent généralement leur traduction aux articles 7 et 8 des règlements. _________________________

Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent

respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non,

est subordonnée à l'accord du rapporteur public qui en est l'auteur. 3 autre point). Ajoutons que la disposition en cause est divisible de l'ensemble du

PAZ (voir sur

ce point, par analogie avec un plan d'occupation des sols, 15 mai 1987, Ville de Levallois- Perret c/ Mmes L... et C..., n° 59318, T. p. 1006 et, pour une annulation partielle, Section 3 décembre 1993,

M..., n° 90915, p. 346).

Le point qui prête davantage à hésitations, c'est, vous vous en doutez, les

conséquences à tirer de cette omission illégale quant à la légalité du permis de construire.

2. Nous craignons, à ce stade, de ne pas pouvoir faire l'économie d'un rappel des

grandes lignes de votre jurisprudence en la matière.

2.1. Dans un premier temps, vous considériez que l'annulation du plan d'occupation

des sols ou d'un document équivalent entraînait automatiquement l'annulation de l'autorisation de construire non définitive prise sous son empire (5 janvier 1979, Dames R... et F..., n° 3173, T. p. 928 ; 8 novembre 1985, SCI du Moulin, T. p. 814, pour un PAZ). Il en allait de même d'un constat d'illégalité par voie d'exception (17 octobre 1980,

L..., n° 19451,

T. p. 926 ; Sect., 23 avril 1982,

C..., n° 20972, p. 158).

Mais, avec l'explosion du contentieux de l'urbanisme et compte tenu de la lourdeur des procédures applicables pour arrêter les documents d'urbanisme dans le cadre de la décentralisation, il est apparu que cette jurisprudence avait pour con séquence de fragiliser considérablement les autorisations de construire. Il semblait abusif que de simples

irrégularités de forme du document d'urbanisme, auxquelles les bénéficiaires des autorisations

de construire étaient étrangers, puissent entacher systématiquement d'illégalité les permis

ultérieurement délivrés, avec toutes les incertitudes que cela générait : interruptions des

travaux, obligation d'indemnisation, voire de démolition, plusieurs années après la délivrance

du permis litigieux. C'est pourquoi quelques décisions isolées, sans être en contradiction avec la jurisprudence, avaient tenté d'en atténuer la rigueur en " sauvant » le permis délivré par le jeu d'une substitution de base légale (26 mars 1982, SCI Vlasnow Bellevarde, p. 139 ; 10 mai

1982, Comité interprofessionnel du logement "

Le refuge », n°48491). Mais ce mécanisme ne

pouvait jouer que dans des hypothèses bien délimitées, notamment lorsqu'il était possible de

trouver dans le règlement remis en vigueur une disposition identique ou quasi-identique.

2.2. C'est alors qu'a été adoptée votre décision de section Gepro du 12 décembre

1986
4

, dont la portée a été explicitée peu après par le considérant de principe de votre

décision du 28 janvier 1987, Comité de défense des espaces verts c/ SA Le Lama 5 . Elle concerne l'hypothèse de l'annulation du document d'urbanisme. Vous y jugez que " si le permis de construire ne peut être délivré que pour un projet de construction respectant la réglementation applicable, il ne constitue pas un acte d'ap plication de cette réglementation ». Comme l'expliquait Christian Vigouroux, dans ses conclusions sur votre décision Gepro : " le permis de construire n'est pas un de ces actes conséquences qui ne trouvent leur fondement que dans le règlement annulé. Le droit de construire et, avec lui, le permis de 4 p. 282, AJDA 1987 p. 275 concl. Vigouroux, CJEG 1987.523 note D. Delpirou. 5 p. 20, AJDA 1987 p. 279 concl. Vigouroux. _________________________

Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent

respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non,

est subordonnée à l'accord du rapporteur public qui en est l'auteur. 4 construire qui en fixe les modalités, existait avant le plan d'occupation des sols et existera

après ». Autrement dit, la réglementation d'urbanisme ne fonde pas le droit de construire mais

l'aménage 6 , d'où la dissociation entre le plan d'urbanisme et l'autorisation de construire ou de lotir, d'ailleurs envisagée par d'autres commissaires du gouvernement (V. les conclusions de Bruno Genevois sur la décision du 4 février 1981, P... 7 , et celles de Bernard Stirn sur la décision du 9 janvier 1981, Ministre de l'Environnement et du cadre de vie c/Comité de l'environnement de Nancy 8 Vous en avez déduit que l'annulation d'un plan d'occupation des sols n'entraîne plus de plein droit celle d'un permis de construire délivré sous l'empire de ce plan 9 . Mais, dans un effort de conciliation avec le principe de légalité, bien connu de vous 10 , vous avez réservé une exception dans le cas où la décision individuelle est indissociable des dispositions illégales du

document annulé. Ajoutons que la " présomption de légalité » dont bénéficient les permis

dissociables du document d'urbanisme annulé n'est elle-même pas irréfragable. En effet, s'il n'y a pas d'annulation par voie de conséquence, il appartient au juge, s'il est saisi de moyens en ce sens par la partie qui critique le permis, de rechercher si le projet de construction autorisé est ou non compatible avec les dispositions d'urbanisme redevenues applicables

à la

suite de l'annulation du plan.

3. La jurisprudence Gepro avait

ainsi pour but de " sauver les autorisations d'urbanisme qui méritent de l'être , en les préservant de l'onde de choc causée par la mise à jour de l'illégalité du règlement qui les fondait » (Jean Gourdou, "

Les conséquences de la

constatation de l'illégali té d'un acte administratif par le juge administratif », Th.) ; elle a connu certains développements qui en ont limité la portée pratique.

3.1. On a tout d'abord pu constater un élargissement de la notion d'indissociabilité

justifiant une annulation par voie de conséquence. Il faut bien admettre que la jurisprudence Gepro n'est pas totalement intuitive. En effet, elle rompt avec la pente initiale et peut-être naturelle - de votre jurisprudence, qui

considérait que le maire fait bien application de la réglementation d'urbanisme lorsqu'il statue

sur une demande de permis, pouvant d'ailleurs imposer certaines obligations au pétitionnaire pour assurer la conformité du projet avec le plan. Par ailleurs, pour sortir de l'impasse logique entre annulation auto matique ou immunité du permis, la jurisprudence Gepro introduit une nouvelle notion, celle de l'indissociabilité qui, seule, justifie l'annulation par voie de 6

V. pour une prise de position doctrinale très ferme en ce sens, G. Liet-Veaux, " Des dangers de l'exception

d'illégalité, ou de l'interdiction de ne rien faire qui ne soit autorisé par la loi », Mélanges Péquignot, tome II, p.

435 et s., mai 1984.

7 n°16207, Administrer 1981 p. 30 note G. Liet-Veaux. 8 T. p. 981, D. 1982 p. 520 note F. Moderne, AJDA 1981.377 note Hostiou. 9

La jurisprudence Gepro repose sur une différence de traitement selon le sens de la décision. Alors qu'il pèse sur

l'autorisation une présomption de légalité, le refus n'est pas mis autant à l'abri de l'annulation automatique. Dès

lors que le refus ne peut être fondé que sur une réglementation dont l'existence fait obstacle au droit de

construire des intéressés, le lien entre le document d'urbanisme et le permis est nécessairement plus étroit. Au

demeurant, sur le plan de l'opportunité, les conséquences de l'annulation d'un refus sont moins radicales, car une

telle annulation n'impose à l'administration que de procéder à une nouvelle instruction du permis. Reste qu'il

peut y avoir matière à une substitution de base légale (V. 13 novembre 2002, SA Foncière Paris Neuilly, T. p.

966, BJDU 2002.422, concl. I. de Silva).

10

V. D. Labetoulle, Principe de légalité et principe de sécurité, Mélanges en l'honneur de Guy Braibant.

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Ces conclusions ne sont pas libres de droits. Leur citation et leur exploitation commerciale éventuelles doivent

respecter les règles fixées par le code de la propriété intellectuelle. Par ailleurs, toute rediffusion, commerciale ou non,

est subordonnée à l'accord du rapporteur public qui en est l'auteur. 5

conséquence ; ce faisant, elle ouvre non seulement un débat sur ce que recouvre précisément

cette notion, mais elle donnait prise au double glissement auquel on a pu assister. a) Le premier glissement a pu se traduire dans une approche plus " objective » des cas dans lesquels le lien entre le document d'urbanisme et l'autorisation de construire est

regardé comme suffisamment fort pour justifier que l'illégalité de l'un entraîne l'annulation

de l'autre par voie de conséquence.

La décision Gepro mentionnait des "

dispositions illégales spécialement édictées pour rendre possible l'opération litigieuse » ; c'était, pour reprendre la formule du Commissaire du Gouvernement Christian Vigouroux, le domaine d'élection " des découpages

tortueux et des zonages intuitu personae ». Mais vous avez très vite précisé que le critère était

plus généralement celui de l'illégalité " d'une disposition ayant pour objet de rendre possible

l'octroi du permis » (V. la décision Comité de défense des espaces verts, préc.). Surtout, à

l'occasion, on a vu apparaître la formule selon laquelle le permis n'avait pu être délivré qu'à la faveur de la disposition illégale (par exemple, 21 juillet 1989, Ministre de l'Urbanisme et du logement et des transports c/Association pour la défense de l'environnement et de la qualité de la vie de Golfe Juan de Vallauris, p. 166, CJEG 1989 p. 407, concl. Frydman) 11 Ce glissement sémantique n'est pas neutre. Comme le relevaient Christine Maugüé et Rémy Schwartz dans un article à l'AJDA de 1993 12 , le juge a pu étendre les annulations par voie de conséquence des hypothèses proches du détournement de p ouvoir 13

à une série

d'hypothèses dans lesquelles les autorisations de construire n'ont été rendues possibles que

par les dispositions illégales, notamment parce que ces dispositions ont permis d'écarter des dispositions qui auraient justifié sinon un refus de permis, et ce sans que les auteurs du POS

aient eu nécessairement, dès l'origine, un tel dessein ; ces dispositions ont en quelque sorte eu

pour objet non pas de rendre possible une construction donnée mais un certain type de construction. Cette situation peut résulter de l'économie interne du plan. C'est l'hypothèse de la

dérogation dont l'illégalité contamine les autorisations délivrées sur son fondement (2

décembre 1991, M. et Mme S..., n° 86736, p. 418, pour un dépassement du coefficient d'occupation des sols ; 21 novembre 2007, Mme C..., n° 291017, pour une dérogation à l'interdiction de principe de construire en zone ND). Il peut en aller de même du fait de la succession dans le temps de documents d'urbanisme ; c'est le cas notamment des modifications ou des révisions de POS portant sur la constructibilité d'une zone et sansquotesdbs_dbs29.pdfusesText_35

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