[PDF] Lencadrement du temps parlementaire dans la procédure

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École de Droit de la Sorbonne

École doctorale de Droit de la Sorbonne - Droit comparé

Thèse de doctorat en droit public

L'ENCADREMENT DU TEMPS PARLEMENTAIRE

DANS LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE. ÉTUDE COMPARÉE :

ALLEMAGNE, ESPAGNE, FRANCE, ROYAUME-UNI

Présentée et soutenue publiquement à Paris le 14 décembre 2016 par

M. Basile Ridard

Membres du jury :

M. Denis Baranger

Professeur à l'Université Paris 2 Panthéon-Assas

Mme Julie Benetti

Professeur à l'Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Mme Corinne Luquiens

Membre du Conseil constitutionnel, rapporteur

Ancienne secrétaire générale de l'Assemblée nationale et de la Présidence

Mme Ute Mager

Professeur à l'Université de Heidelberg

M. Otto Pfersmann

Directeur d'études de l'École des Hautes Études en Sciences Sociales

Directeur de la recherche

M. Ángel J. Sánchez Navarro

Professeur à l'Université Complutense de Madrid, rapporteur II III

À Kristina.

IV

REMERCIEMENTS

Je tiens à exprimer ma profonde gratitude à M. le Professeur Otto Pfersmann, pour m'avoir accordé sa confiance et son soutien au cours de ces années de recherches. Sa rigueur, sa précision et ses précie ux conseils m'ont permis de progres ser sensiblement da ns mes

réflexions sur le présent travail. Qu'il en soit très sincèrement remercié. J'adresse aussi tous

mes remerciements aux membres du jury de soutenance de thèse pour le temps qu'ils y ont consacré et pour leurs remarques particulièrement fructueuses. Je souhaite également exprimer ma sincère reconnaissance aux personnes qui m'ont permis de réaliser mes séjours de recherche à l'étranger : En Alle magne, à M. le Professeur Johannes Masing, pour s on accueil chaleureux à l'Université de Fribourg-en-Brisgau, où j'ai pu effectuer mes recherches dans des conditions

optimales à l'aide d'une bourse du Collège doctoral franco-allemand en droit public comparé.

En Espagne, à Mme Clara Mapelli Marchena, sous-directrice générale des études et de la recherche, pour avoi r facilité mes recherches au Centre d'études pol itiques et constitutionnelles de Madrid. Au Royaume-Uni, à M. le Professeur Stefan Vogenauer, pour m'avoir accueilli au sein de

l'Institut de droit européen et comparé de l'Université d'Oxford, ainsi qu'à Mme le Professeur

Katja Ziegler et M. le Professeur Paul Craig, pour les entretiens qu'ils m'ont accordés. Mes remerciements vont ensuite à tous mes amis et collègues qui, par la richesse de leurs

idées, leurs conseils, leurs commentaires et leur aide indéfectible, ont joué un rôle important

dans la réalisation de cette thèse. Il m'est impossible ici de tous les citer, mais je pense tout

particulièrement à Pierre-Étienne Bouillot, Denis Rosa Da Costa et Audrey de Montis, ainsi qu'à Perrine Preuvot et Léo Combrade, qui se sont pleinement investis dans les relectures et ont été présents jusqu'au bout. Un très grand merci à mes parents, pour m'avoir toujours soutenu dans mes projets et pour

leur relecture attentive, ainsi qu'à Élise, Antoine et tous les autres. Enfin, merci à Kristina

pour sa patience infinie et son soutien de tous les instants. V VI

SOMMAIRE

PARTIE 1

LES REGLES D'ORGANISATION DES DIVISIONS TEMPORELLES

DE LA PROCEDURE LEGISLATIVE

Titre 1. Le cadre temporel général de la procédure législative Chapitre 1. L'unité de division principale du temps parlementaire : la législature Chapitre 2. Les unités de division temporelle de la législature : la session et la séance Titre 2. Le cadre temporel particulier de la procédure législative Chapitre 3. La planification temporelle du travail législatif Chapitre 4. L'organisation temporelle de la discussion parlementaire

PARTIE 2

LES REGLES D'HABILITATION A MODULER LA DUREE

DE LA PROCEDURE LEGISLATIVE

Titre 1. Les compétences ayant pour effet d'allonger la procédure législative Chapitre 5. Les droits de participation à la procédure législative Chapitre 6. Les droits de vérification de la régularité de la procédure législative Titre 2. Les compétences ayant pour objet d'écourter la procédure législative Chapitre 7. Les moyens de réduire la durée de la procédure législative Chapitre 8. Les moyens d'engager des procédures alternatives VII

NOTE AU LECTEUR

Les abréviations AL, ES, FR et RU à la suite des titres renvoient respectivement aux systèmes

allemand, espagnol, français et britannique. Lorsqu'un titre n'est suivi d'aucune abréviation, il concerne les quatre systèmes de la comparaison.

Par convention, les termes étrangers sont indiqués en italique, sauf ceux employés de manière

récurrente tout au long des développements, comme par exemple le terme Bundestag. Par ailleurs, certaines expressions sont rédigées en italique pour souligner leur importance ou mettre en évidence certaines distinctions. Les guillemets suivis d'un renvoi à une note de bas de page indiquent une ci tation. Les guillemets sans référence bibliographique soulignent soit une expression employée dans un sens original ou à l'endroit de laquelle on souhaite exprimer une certaine réserve, soit la

traduction en français d'une expression étrangère (qui est alors généralement suivie du ou des

termes étrangers, indiqués entre parenthèses et en italique). Les traductions réalisées sont

personnelles, sauf indication contraire.

Les références aux dispositions d'un texte juridique, comme par exemple l'article 4, alinéa 3,

phrase 2 de la Constitution française, sont indiquées comme suit : art. 4(3)2 C VIII

ABRÉVIATIONS

Abréviations des principales références utilisées AIJC Annuaire international de justice constitutionnelle AJDA Actualité juridique de droit administratif

Chr. Chronique Dalloz

D. Recueil Dalloz

DEA Diplôme d'études approfondies

FNSP Fédération nationale des sciences politiques JCP G La Semaine juridique. Édition générale JORF Journal officiel de la République française ICP Informations constitutionnelles et parlementaires

JOUE Journal officiel de l'Union européenne

LPA Les Petites Affiches

NCCC Nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel

PFUSL Publications des Facultés Universitaires Saint-Louis

PUAM Presses universitaires d'Aix-Marseille

PUF Presses universitaires de France

RDP Revue de droit public et de science politique en France et à l'étranger

RFDA Revue française de droit administratif

RFDC Revue française de droit constitutionnel

RFSP Revue française de sciences politiques

RIDC Revue internationale de droit comparé

RRJ Revue de la recherche juridique et de droit prospectif

Abréviations générales

al. alinéa

AN Assemblée nationale

art. article(s) BGB Code civil allemand (Bürgerliches Gesetzbuch) BVerfGE Décision de la Cour constitutionnelle fédérale allemande (Bundesverfassungsgerichtsentscheidung)

C Constitution française

CC Conseil constitutionnel

CCE Code civil espagnol (Código Civil de España) CE Constitution espagnole (Constitución española) IX

CEDH Cour européenne des droits de l'homme

cf. confer

Chap. Chapitre(s)

CMP Commission mixte paritaire

cons. considérant(s)

CPC Code de procédure civile français

CPR Règlement de procédure civile britannique (Civil Procedure Rules) DC Décision du Conseil constitutionnel français DDHC Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789

Dir. Sous la direction de

Éd. Édition

Fasc. Fascicule

Vermittlungsausschusses)

GG Loi fondamentale allemande (Grundgesetz)

ibid. ibidem, dans l'ouvrage cité précédemment IGBAN Instruction générale du Bureau de l'Assemblée nationale

LC Loi constitutionnelle

LO Loi organique

LOLF Loi organique relative aux lois de finances

n° Numéro op. cit. opus citatum, ouvrage cité p. Page(s) préc. Précité(es)

QPC Question prioritaire de constitutionnalité

RAN Règlement intérieur de l'Assemblée nationale

Rééd. Réédition

RC Règlement du Congrès des députés espagnol (Reglamento del Congreso) RS Règlement intérieur du Sénat français RSE Règlement intérieur du Sénat espagnol (Reglamento del Senado) s. suivant(es)

Sect. Section

SO Règlement intérieur de la Chambre des Communes (Standing orders of the House of Commons) SOHL Règlement intérieur de la Chambre des Lords (Standing orders of the House of Lords) STC Décision du Tribunal constitutionnel espagnol (Sentencia del Tribunal Constitucional) trad. traduction X 11

INTRODUCTION

12 13

1. Le temps constitue un enjeu essentiel pour le Parlement. Sur le plan symbolique, le

retentissement régulier de la célèbre Big Ben, située au sommet de la Tour de l'Horloge du

Palais de Westminster, incarne la domination du temps sur les débats parlementaires. Sur le plan juridique, l'importance du temps parlementaire se vérifie à travers le grand nombre de normes issues des textes constitutionnels et des règlements des assemblées qui lui sont

consacrées, à tel point que la manière dont tout Parlement opère serait littéralement " dictée

par le temps » 1 . À cet égard, le droit parlementaire en général et le temps parlementaire en

particulier sont généralement envisagés dans une perspective très politique qui, si elle apparaît

pertinente au regard de la réalité sociopolitique du Parlement, relève avant tout de l'étude des

stratégies partisanes et non de celle des normes parlementaires. Loin de sonder la " perception sociologique et philosophique contemporaine de la durée des procédures » 2 , le présent travail se propose de mener une analyse juridique de l'encadrement du temps parlementaire dans la procédure législative de différents systèmes parlementaires.

2. Au préala ble, il conviendra d'expliquer comme nt le temps s'inscrit au coeur de la

procédure législati ve des quatre parlements étudiés (§ 1), puis de démontrer l'intérêt de

recourir à la mét hode normati viste en matière de droit parlementaire et de dégager des concepts communs aux quatre systèmes juridiques de la comparaison (§ 2). 1 R. ROGERS et R. WALTERS, How Parliament Works, Londres, Routledge, 7 e

Éd., 2015, p. 13.

2

C'est en ces termes que Philippe Léger proposait aux intervenants d'aborder la question du temps dans le cadre

d'un colloque juridique consacré au temps dans la procédure. P. LÉGER, " Introduction », in J.-M. COULON et

M.-A. FRISON-ROCHE (Dir.), Le temps dans la procédure, Paris, Dalloz, 1996, p. 3. 14

§ 1. Cadre de la recherche

3. Traiter ici de l'ensemble des temporalités du Parlement serait une entreprise vaine et

surtout, risquerait de manquer de cohérence d'ensemble, c'est pourquoi il apparaît d'emblée

nécessaire de délimiter le périmètre de la recherche (A). Il est en outre important de préciser

les raisons pour lesquelles le temps parlementaire de la procédure législative sera abordé dans

une perspective comparée entre quatre systèmes parlementaires bicaméraux européens (B).

A. Détermination de l'objet d'étude

4. Déterminer précisément le temps parlementaire, objet de la présente étude, implique

non seulement de montrer que le temps est une question omniprésente au sein des parlements

allemand, britannique, espagnol et français (1) mais aussi de définir très précisé ment les

contours du temps parlementaire, dont l'analyse se limitera au seul cadre de la procédure législative (2).

1) L'importance du facteur temps dans les assemblées

parlementaires

5. L'importance du temps au sein des chambres parlementaires s'illustre par les liens

étroits qu'entretient le Parlement avec le temps (a). Pourtant, et de manière étonnante, le sujet

du temps parlementaire est longtemps resté assez peu abordé par la doctrine (b). a) Des rapports étroits entre le Parlement et le temps

6. Le Parlement constitue le lieu privilégié de l'expression politique, dans la mesure où

" être parlementaire, c'est toujours assister ou prendre part à des joutes verbales » 3 . Il est " étymologiquement le lieu de la parole » 4 : " parlement, parlementer, parlementaire, parler

est au coeur de l 'institut ion, les te rmes qui la décrivent impliquent la parole », ce lle-ci

3

J. EL GAMMAL, Être parlementaire : de la révolution à nos jours, Paris, Armand Colin, 2013, p. 155.

4

L. FABIUS, " Préface », in M. ABÉLÈS, Un ethnologue à l'Assemblée, Paris, Odile Jacob, 2000, p. 11. De

manière analogue, le Professeur Baranger rappelle que " le Parlement est un lieu particulier : un lieu de parole et

un lieu de liberté ». D. BARANGER, " Notre Constitution », in C. BARTOLONE et M. WINOCK, Refaire la

démocratie, Paris, Assemblée nationale, 2015, p. 147. " Lorsque les Francs [...] se furent rendus maîtres des

Gaules, les capitaines francs eurent leur parliament, du mot celte parler ou parlié auquel le peu de gens qui

savaient lire et écrire joignirent une terminaison latine ; et de là vint le mot parlamentum dans nos anciennes

chroniques aussi barbares que les peuples l'étaient alors ». Voltaire, Histoire du Parlement de Paris, Amsterdam,

J.-J. Du Fay, 2

e

Éd., 1769, T. 1, p. 5.

15 apparaissant, " même vaine, toujours moins frustrante que le silence » 5 . Les parlementaires

seraient portés à " abuser » du temps de parole pour prolonger le débat autant que possible,

tandis que le Gouvernement se rendrait au contraire coupable de " brusquer les assemblées » 6 S'il s'avère primordial de " laisser au Parlement le temps de débattre » 7 , la volonté politique des parlementaires de faire durer la procédure législative appelle néanmoins un encadrement temporel conséquent 8 , qui se trouve juridiquement réalisé par l'ensemble des normes relatives au temps parlementaire.

7. Le Parlement, en tant qu'organe législatif partiel titulaire de compétences juridiques,

entretient donc un lien très fort avec le temps. Au sein des assemblées parlementaires, le temps est " la mesure de chaque chose » 9 et y occupe une place centrale au quotidien. Pour nombre d'auteurs, le temps parlementaire représente ainsi une dimension essentielle du travail des assemblées 10 , un patrimoine inestimable 11 pour le Parlement, qui transparaît dans la place prépondérante qu'il occupe dans le c adre de son fonct ionnement interne. En ce s ens, la

maîtrise du temps au cours des réunions en assemblée plénière et en commission constitue

bien un élément fondamental dans l'organisation de la procédure législative 12 5

G. CARCASSONNE, " Le bonheur de l'opposition », Pouvoirs, n° 108, 2004, p. 145. Le Parlement serait

tellement lié à l'expression de la parole que son activité législative engendrerait " une certaine façon de parler »,

qui consisterait en " un discours normatif et un discours à distance ». G. CORNU, Linguistique juridique, Paris,

Montchrestien, 3

e

Éd., 2005, p. 263 et s.

6

D. CHAMUSSY, " Le travail parlementaire a-t-il changé ? Le point de vue d'un praticien », Jus Politicum : le

Parlement français et le nouveau droit parlementaire, Paris, Dalloz, 2012, p. 52. Cette opposition entre des

parlementaires qui cherchent à " prendre leur temps » et un gouvernement qui tente de " gagner du temps » est

très souvent commentée au détriment d'une analyse juridique du temps parlementaire. Pour plus de détails,

cf. infra, § 2. B., p. 68 et s (" Renouveler l'étude du temps parlementaire »). 7

Circulaire du 25 mai 1988 relative à la méthode de travail du Gouvernement, JORF, 27 mai 1988, p. 7382.

8

Le Parlement se trouve en effet " enserré dans des limites temporelles rigoureuses ». P. JAN, Le Parlement de

la V e

République, Paris, Ellipses, 1999, p. 79.

9 P. AVRIL, J. GICQUEL et J.-É. GICQUEL, Droit parlementaire, Paris, Montchrestien, 5 e

Éd., 2014, p. 137.

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