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Université Paris II- Panthéon-Assas

éc ole doctorale Georges Vedel

Thèse de doctorat en droit public

soutenue le 8 décembre 2017

Une histoire du Tribunal des conflits : le

Tribunal des conflits et la protection de

l'administration

Auteur : Adrien BROCHARD

- 2 - S ous la direction de Yves GAUDEMET

Membres du jury :

Ramu de BELLESCIZE, Maître de conférences à l'Université de Rouen Camille BROYELLE, Professeur à l'Université Paris II Panthéon Assas Antoine CLAEYS, Professeur à l'Université de Poitiers Yves GAUDEMET, Professeur émérite à l'Université Paris II Panthéon Assas BR OCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 - 3 - Avertissement La Faculté n'entend donner aucune approbation ni improbation aux opinions émises dans cette thèse ; ces opinions doivent être considérées comme propres à leur auteur. BR OCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 - 4 - Remerciements J e remercie le Professeur Yves Gaudemet de m'avoir fait l'honneur de diriger ma thèse et pour ses conseils et ses encouragements tout au long de ce travail. Je remercie ma mère, ma grand-mère, ma soeur et mes frères pour leur soutien sans faille. Merci à Martin, Capucine, Ouiam, Bertrand, Guillaume et Claire. Merci également à

Artem et Christos.

BR OCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 - 5 - Résumé (1700 caractères) : L e Tribunal des conflits a été créé pour trancher les conflits d'attribution qui,

avant lui, étaient réglés par le Conseil d'Etat. Institution liée à l'arrivée de la

justice déléguée et composée de membres des cours suprêmes de deux ordres juridictionnels, son rôle dans l'ordre juridique français pose question. S'agit-il d'un arbitre neutre entre les deux ordres de juridiction ou d'une institution intégrée au systyème institutionnel administratif ayant pour mission de protéger l'action administrative à travers la protection de la compétence du juge administratif ? La thèse démontre que le Tribunal des conflits a été créé comme un organe de protection de l'administration et que cette mission historique a perduré au-delà des évolutions que l'institution a connu. Si l'office du Tribunal des conflits a évolué au fil du temps, son rôle dans l'ordre juridique français est marqué par la continuité. Descripteurs : Tribunal des conflits - Répartition des compétences - Dualité de juridiction - Institutions administratives BR OCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 - 6 - Principales abréviations AJ DA : Actualité juridique du droit administratif

AN : Assemblée Nationale

Art. : article

Ass. : assemblée

Bull. : Bulletin des arrêts de la Cour de cassation

Cass. : Cour de cassation

CC : Conseil constitutionnel

CE : Conseil d'Etat

CEDH : Cour européenne des droits de l'Homme

Conv. EDH : Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales

Concl. : Conclusions

D. : Recueil Dalloz

Ed : Edition

GAJA : Grands arrêts de la jurisprudence administrative LGDJ : Librairie générale de droit et de jurisprudence

Mél : Mélanges

N° : Numéro

Op. cit. : oeuvre précitée

p. : page préc. : précité

PUF : Presses universistaires de France

RDCA : Répertoire Dalloz de contentieux administratif

BROCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet

20 17 - 7 - RDP : Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger

Rec. : Recueil Lebon

S. : Receuil Sirey

ss. dir. : Sous la direction de

TC : Tribunal des conflits

v. : voir BROCHARD Adrien | Thèse de doctorat | 25 juillet 2017 8

Sommaire

P a rtie 1 LA PROTECTION DE L'ADMINISTRATION ET LA CREATION

DU TRIBUNAL DES CONFLITS

Titre 1 La création du Tribunal des conflits en 1848 Chapitre 1 Les motifs de la création du Tribunal des conflits en 1848 Chapitre 2 Les caractéristiques du Tribunal des conflits créé en 1848 Titre 2 La création du Tribunal des conflits en 1872 Chapitre 1 Les motifs de la création du Tribunal des conflits en 1872 Chapitre 2 Les caractéristiques du Tribunal des conflits créé en 1872 Partie 2 LA PROTECTION DE L'ADMINISTRATION ET L'EVOLUTION

DU TRIBUNAL DES CONFLITS

Titre 1 L'évolution de l'office du Tribunal des conflits Chapitre 1 L'évolution de l'office du Tribunal des conflits relative au déni de justice Chapitre 2 L'évolution de l'office du Tribunal des conflits au-delà du déni de justice Titre 2 La continuité du rôle du Tribunal des conflits Chapitre 1 La relativisation des fondements de l'évolution du Tribunal des conflits Chapitre 2 Les motifs de la continuité du rôle du Tribunal des conflits BROCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 9

INTRODUCTION

Le Tribunal des conflits a été créé par l'article 89 de la Constitution du 4 1

novembre 1848, au moment de l'arrivée de la Seconde République. Il a récemment été

réformé, par la loi du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du

droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (ainsi que

par le décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions

préjudicielles).

Si cette récente réforme vivifie le sujet de cette étude, elle n'est pas seule à le 2.justifier (A), comme le montrera l'exposé de la problématique qui le touche (B), de la

démonstration y répondant et des enjeux (C) de cette problématique, ces derniers comme

ces premières dépassant le cadre de cette réforme. Cette introduction s'attachera à

expliquer ces différents points ainsi que la méthode d'analyse du sujet, puis à annoncer le plan de cette thèse (D).

A. Justification de l'étude

L'étude peut être justifiée du point de vue de l'espace doctrinal existant sur le 3. sujet (1) et d'un point de vue plus matériel (2).

1) Justification de l'étude : état de la doctrine sur le Tribunal des conflits

Le Tribunal des conflits est donc une institution ancienne, bien installée dans 4. l'ordre juridique français. Aucun dysfonctionement majeur n'est venu marquer, au moins

récemment, son fonctionnement. La réforme de l'année 2015 avait, à cet égard, pour

principal motif la disparition d'une des particlarités du Tribunal : sa présidence par le

Ministre de la justice. Il s'agissait de mettre fin à ce qui apparaissait comme un pur

archaïsme. La présidence d'une institution juridictionnelle par une autorité politique parait

BROCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 1 0 en effet bien incompatible avec les garanties modernes d'une bonne amdinistration de la justice. Institution ancienne au fonctionnement satisfaisant et institution ayant déjà fait 5. l'objet de pluseiurs études doctrinales, récentes

1 ou plus anciennes2. Pourtant, la nécessité

d'une refléxion doctrinale sur le Tribunal des conflits existait. En ce qui concerne les

travaux les plus récents, l'angle de réflexion choisi est celui de la production matérielle de

l'institution. Elles portent en effet toutes sur la jurisprundence du Tribunal des conflits et sur son apport au droit administratif. L'angle institutionnel n'est donc pas spécifiquement abordé. Quant aux travaux plus anciens, ils ne prennent d'abord, naturellement, pas en compte les évolutions récentes du Tribunal des conflits et ils se contentent ensuite soit de

propos assez généraux et descriptifs sur le Tribunal soit ils s'intéressent uniquement à la

question de la présidence de l'institution. Seule la thèse de D. Bardonnet s'écarte du thème

de la présience mais elle demeure elle aussi une étude spécialisée puisqu'elle se concentre

uniquement sur un des modes de saisine du Tribunal des conflits, celui issu de la loi du 20 avril 1932 permettant au Tribunal des conflits de juger un litige au fond lorsqu'il a donné

lieu à des décisions émanant des deux ordres de juridictions et dont la contradiction sur le

fond entraîne la constitution d'un déni de justice. Semblait donc manquer à cet ensemble doctrinal une approche institutionnelle et analytique du Tribunal des conflits. Une étude

visant à clarifier la place et le rôle du Tribunal des conflits dans l'ordre juridique français.

2) Justification de l'étude : la confusion sur le rôle du Tribunal des conflits dans

l'ordre juridique français 1

Deux thèses récentes ont été soutenues sur le Tribunal des conflits : François Champion, Le Tribunal des conflits et l'élaboration du droit administratif, sous la direction de M. Deguergue, Universié de Tours,

2000 ; Jérôme Bourserie, L'action administrative au regard de la jurisprudence du Tribunal des conflits, sous la direction de F. Chauvin, Univeristé de Rennes I, 2003. Une troisième est sur le point d'être soutenue : Renaud Souche, Les critères de répartition des compétences contentieuses dans la

jurisprudence du Tribunal des conflits, sous la direction de G. Clamour, Université de Montpellier, 2017.

2 Ainsi par exemple : Jean-Marie Alfred Gorsse, Réforme de la présidence du Tribunal des conflits, Paris, PUF, 1932 ; Bernard Auger, Le Tribunal des conflits sous la deuxième République, Paris, L. Larose et L.

Tenin, 1911 ; Serge Mougne, La présidence du Tribunal des conflits, Rennes, Edonneur, 1926 ; André Petit, La présidence du Tribunal des conflits, Paris, A. Rousseau, 1909 ; Daniel Bardonnet, Le Tribunal des conflits, juge du fond, 1957.

BROCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 1 1 Encore faut-il convaincre à présent que l'absence d'une telle étude doctrinale, 6

sous cet angle plus institutionnel que matériel, n'est pas due à l'absence de nécessité, sur le

fond d'une telle étude. Le rôle du Tribunal des conflits est peut-être suffisamment clair

pour que ne mérite d'être étudiée que sa jurisprudence ou encore certains de ses modes de

saisine ou sa présidence, lorsqu'elle était encore si particulière. a. Un hiatus qui interroge A cet égard, rien n'est plus convaincant que l'observation du hiatus considérable 7. existant entre la description de l'institution au moment où elle fut créée et celle qui a désormais court. De l'analyse de ce hiatus naîssent directement les différentes questions d'ordre institutionnel qui, par leur état de suspension, convaiquent qu'une étude institutionnelle du Tribunal des conflits peut sembler utile.

Au moment de sa création, le Tribunal des conflits est considéré comme un 8.organe de nature gouvernemental. Il est décrit comme une institution chargée d'une

mission de hate administratiion et devant être rattaché au gouvernement. Aujourd'hui, le Tribunal des conflits est unanimement décrit comme une juridiction dont la mission est

caractérisée par la neutralité et qui se situe dès lors entre les deux ordres juridictionnels

entre lesquels il est censé arbitrer.

Comment un même organe peut-il être décrit de façon aussi radicalement 9.différente entre le moment de sa création et la période actuelle ? Quels sont les facteurs de

ce changement ? Auparavant décrit comme lié au système administratif, proche du Conseil

d'Etat et du pouvoir exécutif, il serait devenu une institution autonome, détachée de

l'influence de l'administration ou du juge amdinistratif. b) Des questions de qualification en suspend En réalité, derrière ce hitaus, se cachent de nombreuses questions d'ordre 10.

institutionnel, c'est-à-dire concernant la qualification du Tribunal des confliys et son

rapport avec les autres institutions, qui restent en suspend. BROCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 1 2 Sa nature pleinement juridictionnelle n'a d'abord jamais été véritablement 1 1.

démontrée. Tout au plus a-t-elle été de plus en plus régulièrement affirmée. Sans doute la

dernière affirmation en date la plus marquante étant celle contenue dans les conclusions du rapporteur public M. Desportes, en 2005, sur la demande de récusation

3 d'un des membres

du Tribunal. On ne peut sur cette question que constater un glissement progressif du

vocabulaire. Longtemps ainsi le Tribunal des conflits a été qualifiée de juridiction

" particulière ». Cette particularité n'étant pas conceptualiée, elle était en définitive utilisée

pour refuser l'application d'une garantie juridictionnelle devant lui. Lorsqu'une garantie

étéait accordée, le Tribunal des conflits était juridiction. Lorsqu'elle était refusée, il était

juridiction " particulière ». Il s'agira donc dans l'étude de tenter de clarifier d'un point de

vue conceptuel la question de la nature juridictionnelle du Tribunal des conflits.

Benoit Plessix résume bien la situation lorsqu'il explique que " la situation 12.juridique de l'institution est difficilement analysable4 ».

Outre la qualification de juridiction, se pose la question de la qualification du 13.Tribunal des conflits comme ordre de juridiction à part entière. Si elle est exclue par le

Professeur Plessix parce que le Tribunal est seul

5, cet argument ne convainc pas

pleinement. Si le Conseil constitutionnel a pu être qualifié d'ordre de juridiction, le

Tribunal des conflits pourrait l'être également. Il s'agira là encore de clarifier cette

question de qualification.

Le Tribunal des conflits a également pu être qualifié de cour suprême des 14.compétences. Ainsi, R. Chapus s'insurgea-t-il contre la désobéissance de la chambre

criminelle de la cour de cassation en matière de contrôle de légalité des cactes

administratifs unilatéraux lorsque cette dernière refusa de se plier à la jurisprudence du

Tribunal des conflits au motif que " le Tribunal des conflits est le juge suprême des

3 Conclusions M. Desportes sur TC, 18 mai 2005, n°3995.

4 B. Plessix, Droit administratif, Lexis Nexis, Paris, 2016, p. 532.

5 Ibid.

BROCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 1 3 compétences

6 ». Sur cette même question, le site internet officiel du Tribunal des conflits

n'est pas sans ambiguité dans sa description de l'institution. Ce dernier explique que le Tribunal des conflits est une juridiction chargée de résoudre les conflits de compétence entre les juridictions de l'ordre judiciaire et les juridictions de l'ordre administratif. Cette formulation peut laisser à penser qu'il dispose pour ce faire d'un pouvoir hiérarchique sur

les deux ordres de juridiction en matière de répartition des compétences. Le terme de

conflitpeut en effet renvoeyr à une conception procédurale limitée ou, plus largement à une conception matérielle.

Le passage d'une concpetion procédurale à une conception matérielle est 15.constitutif d'un boulversement existentiel de la dualité de juridiction. Si le Tribunal des

conflits a un rôle limité à certaines procédures particulières, alors l'indépendance des

ordres de juridiction et, partant, l'existence même de la dualité de juridiction est sauve. Si

le Tribunal des conflits est doté d'une compétence supérieure matérielle, c'est-à-dire que

sa jurisprudence prime juridiquement sur les deux autres ordres de juridiction, alors il est

le lieu de réunion des deux ordres de juridiction car il n'existe pas de frontière matérielle

entre les questions juridiques de fond et de compétence. En d'autres termes, si le Tribunal des conflits est juge suprême des compétences, il est juge suprême de l'ordre juridique français. Les modes de saisine du Tribunal des conflits montrent à quel point il existe une incertitude et même une confusion sur cette question. Certains modes de saisine relèvent

en effet d'incidents procéduraux et se rattachent donc très clairement à une mission

procéduralement spécialisée du Tribunal des conflits. D'autres modes de saisine renvoient

au contraire à une volonté d'unifier matériellement la jurisprudence relative à la répartition

des compétences contentieuses, ce qui renvoie donc à une conception d'unification matérielle de l'ensemble de l'ordre juridique français.

La question s'est d'ailleurs posée très directement lors de la réforme de l'année 16.2015 puisqu'a été envisagée puis rejetée la possibilité d'instaurer un recours contre les

décisions des cours suprêmes de chaque ordre juridictionnel devant le Tribunal des conflits 6

R. Chapus, Droit administratif général, Tome 1, Monchrestien, Paris, 15ème édition, p. 929.

BROCHARD Adrien| Thèse de doctorat | juillet 2017 1 4

en matière de répartition des compétences contentieuses. Il est d'ailleurs parfaitement

logique qu'une telle possibilité soit envisagée puisque c'est la suite logique de la

considération du Tribunal des conflits comme cour suprême des compétences, qui elle-

même est la suite logique de la considération du Tribunal des conflits comme organe

spécialisé dans les questions matérielles (et non simplement procédurales) de compétences,

considération qui est elle-même la suite logique de l'idée selon laquelle le Tribunal des conflits est une instance de dialogue permettant de résoudre les difficultés techniques de répartition des compétences. En d'autres termes, le basculement d'une conception procédurale de la mission du 17. Tribunal des conflits à une concpetion matérielle de cette dernière entraîne avec lui un basculement de la conception entière de l'organisation juridictionnelle française.

C'est le privilège et le fardeau du Tribunal des conflits que de se trouver au coeur 18.d'enjeux si structurels qui rendent si ardues les tentatives de qualification juridique le

concernant. Ainsi donc au cours de son histoire aura-t-il été qualifié d'organequotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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