[PDF] REVUES DE DÉPENSES 6 avr. 2017 rénovation (

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Aides à la rénovation énergétique

des logements privés

REVUES DE DÉPENSES

Les revues de dépenses constituent un dispositif innovant dépenses publiques, instauré par la loi de programmation des finances publiques 2014-

2019 (article 22). Elles ont pour objectif explicite de documenter des mesures et des

réformes structurelles de redressement des comptes publics. Réalisées en toute les recommandations des donc pas le Gouvernement. Leur efficacité repose tant sur leur contenu opérationnel que sur leur procédure spécifique, qui associe

étroitement Gouvernement et Parlement.

Un champ de compétence large associé à une démarche opérationnelle revues de dépenses est très large. Elles peuvent couvrir publique et tous les sous-secteurs des administrations publiques (État, agences,

organismes de sécurité sociale, collectivités territoriales), comme tous les outils de

financement des politiques publiques (dépenses fiscales, crédits budgétaires, taxes affectées, etc.). s ivent dans une logique opérationnelle. Chaque revue de dépenses doit permettre dla connaissance des dépenses afin de

à court ou moyen terme.

Une association du Parlement en parfaite articulation avec le calendrier de la préparation du budget annuel. Ces modalités de mise par la loi de programmation des finances publiques (LPFP) et constituent un élément clé de

La loi dispose ainsi que

concomitante avec le dépôt du PLF. La liste des thèmes faisant revue de

dépenses est présentée dans une annexe budgétaire du PLF dédiée (" jaune »). Les

parlementaires sont ainsi informés des thèmes des revues et de leurs enjeux pour en débattre, le cas échéant, avec le Gouvernement. Les travaux des corps de contrôle doivent être finalisés au cours du premier trimestre. Ce calendrier permet ainsi que les conclusions des revues de dépenses puissent être intégrées à la construction du PLF suivant. Le Gouvernement en prévoit la diffusion, sans que celle-ci soit précisée dans la LPFP, non seulement dans un

plus précis et le plus fin, propre à nourrir des échanges éclairés et de qualité au sein du

débat public.

Inspection générale

des finances

N° 2016-M-114

Conseil général

de l'environnement et du développement durable N°

R6PPORTb

6%9'S b

ÀbL6bRÉNOV6T%O

NbÉN'RHÉT%QU'

b9' S bLO

H'M'NTS

bP

R%VÉSb

Établi par

8lairebW6YS6N9b

Inspectrice générale

des finances

9avidbH'

N'Tb

Inspecteur des finances

PierrehMa

rieb86RR6U9b

Inspecteur des finances MichèlebROUSS'6Ub

Ingénieure générale

des mines

6lainbW'7

'Rb

Inspecteur général de

l'administration du développement durable

8harle

sb*'L7RONN'Rb

Ingénieur en chef des ponts, des

eaux et des forêtsb

AVRIL 2017 -

Rapport

SYNTHÈSE

Les objectifs souscrits par la France au niveau international prévoient une réduction des émissions des gaz à effet de serre (GES) de 40 % d'ici 2030 et de 75 % d'ici 2050 (" facteur quatre ») par rapport au niveau de 1990. Le bâtiment, à l'origine de 20 % des émissions de GES et de 40 % de la consommation finale d'énergie en France, doit y prendre sa part. b b b Si la mission a cherché à confronter les résultats obtenus aux objectifs assignés, elle s'est heurtée à plusieurs difficultés : bdivers objectifs, non hiérarchisésont été assignés par le législateur ble système statistique n'isole pas les rénovations énergétiques

bles politiques publiques de soutien à la rénovation énergétique ont été marquées

par une forte instabilité Le prix de l'énergie est un déterminant important des travaux de rénovation

énergétique.

Aux prix actuels de l'énergie

cependant, d'une part les travaux restent pour nombre d'entre eux insuffisamment rentables, d'autre part leur coût n'est pas supportable sans soutien pour les ménages aux revenus modestes

Rapport

Des politiques

spécifiques ont aussi été mises en œuvre. L'État y a consacré 3,2 Mds€ en 2016, dont un peu plus de la moitié consacrée au Crédit d'impôt transition énergétique (CITE), un peu moins du tiers au taux réduit de TVA à 5,5 %, et un peu plus d'un huitième au programme Habiter

Mieux de l'Agence nationale pour l'habitat

(Anah) destiné aux ménages à revenus modestes. Au regard de l'effort financier réalisé, les résultats de la politique de soutien à la rénovation énergétique paraissent modestes : bles données suggèrent qu'à politique inchangée et malgré la trajectoire de contribution climat-énergie prévue, les économies de consommation énergétique devraient être nettement en deçà de l'objectif sectoriel

bla répartition des efforts de rénovation dans le logement privé n'est pas en adéquation avec les besoins

La question de la pertinence de l'approche actuelle mérite donc d'être posée. Le marché ne parait cependant pas mûr pour un basculement à très court terme vers une logique d'aide totalement liée à la performance (aide globale) La mission recommande dès lors de faire évoluer les dispositifs existants b b b

Rapport

debréformerbleb8%T'b€bb lab9H88RWèb àb»fb"""b€bpourbunebpersonnebseulebetbf0b"""b€bpourbunbcouple afinbdebmieuxb prendrebenb b4b enbréduisantblabdépensebfiscalebassociéebaubremplacementbdesbfenêtresb€ lab h améliorationbdesblogements dubtauxbspécifique

êtrebobservéb4bb

souhaitablesb4b consacrée b4b publiantbun bvaleurbverteb»bd"unb performantesyb La mission insiste enfin sur la pertinence de stabiliser les dispositifs sur une durée longue (quinquennat) une fois qu'ils auront évolué - sauf effet pervers majeur n'ayant pas été prévu - afin d'offrir de la visibilité aux ménages comme aux entreprises. Un engagement pourrait être pris en ce sens. b hbêbhb INTRODUCTION ........................................................................ ................................................................... 1b b b

1.1.bLa rénovation énergétique des logements doit répondre à une pluralité

d'objectifs, peu hiérarchisés, entre volume de rénovations et recherche de

performance ................................................................................................................................................ 2b

1.1.1.bLa rénovation énergétique des logements s'inscrit dans le cadre des accords internationaux auxquels la France a souscrit, dont les

engagements ont été déclinés par secteurs au niveau national .................................. 2b

1.1.2.bLes mesures de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments se sont vu assigner une pluralité d'objectifs qui vont au-delà des seuls objectifs

environnementaux

............................................................................................................................ 3b

1.1.3.bReflet partiel de cette pluralité d'objectifs, les politiques de soutien à la

rénovation thermique semblent hésiter entre deux logiques : l'efficacité

des travaux menés et leur volume .............................................................................................. 3b

1.1.4.bLa pluralité et l'absence de hiérarchie des objectifs fixés sont sources de

complexité pour l'évaluation et ont conduit la mission à faire des choix ................ 4b

1.2.bLes dispositifs publics d'aide à la rénovation énergétique des logements ont connu une forte variabilité au cours du temps et forment aujourd'hui un

ensemble hétérogène .............................................................................................................................. 4b

1.2.1.bLe signal-prix est un déterminant majeur pour inciter à la réalisation de

démarches de rénovation énergétique .................................................................................... 5b

1.2.2.bLes principaux dispositifs existants s'appuient essentiellement sur une approche " par éléments » de la rénovation énergétique des logements

privés ....................................................................................................................................................... 6b

1.2.3.bLes initiatives pour encourager une approche plus globale des rénovations

énergétiques sont marginales ou réservées à des populations particulières ........ 8b

1.2.4.bLa mobilisation des différentes aides par les ménages demeure complexe ........ 10b

b b

2.1.bLa dynamique de travaux reste faible malgré les dispositifs publics existants ........... 12b

2.1.1.bLa comparaison entre la trajectoire actuelle et l'objectif de baisse des

émissions de GES

à atteindre est difficile ............................................................................. 12b

2.1.2.bEn revanche, le rythme actuel des rénovations est très en deçà des objectifs

de la loi de transition énergétique .......................................................................................... 13b

2.2.bLes dispositifs fiscaux existants sont coûteux et parfois mal ciblés, laissant notamment de côté des gisements importants d'économies ............................................... 15b

2.2.1.bLe CITE ne permet pas de cibler les travaux permettant de réduire le plus les émissions de GES et les consommations énergétiques ............................................ 15b

2.2.2.bLa TVA à taux réduit ne permet pas de cibler les dépenses efficaces et constitue un signal trop faible pour susciter une véritable dynamique de

travaux de rénovation énergétique ........................................................................................ 19b

2.3.Le développement des dispositifs de financement et d'accompagnement est à

surveiller .................................................................................................................................................... 21

3.LE BASCULEMENT VERS UNE POLITIQUE D'AIDE GLOBALE CENTRÉE SUR LA

PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DES RÉNOVATIONS EST SÉDUISANT MAIS PARAIT PRÉMATURÉ ........................................................................ ............................................. 25

3.1.L'adoption d'une politique d'incitation à la rénovation énergétique axée sur une

démarche d'ensemble (" aide globale ») accroîtrait l'efficacité de l'euro dépensé,

même si l'exemple allemand incite à la prudence .................................................................... 25

3.2.L'offre n'est pas suffisamment structurée pour envisager à court terme une massification des rénovations globales incluant un objectif de performance .............. 26

3.3.Le coût d'une rénovation globale reste un obstacle important pour les ménages, en particulier avec des coûts de l'énergie faibles ..................................................................... 28

4.LA MISSION RECOMMANDE D'INCITER LES MÉNAGES À ENGAGER DES TRAVAUX PLUS PERFORMANTS ET LES PROFESSIONNELS À MIEUX SE

STRUCTURER ........................................................................ ............................................................ 29

4.1.La réduction des émissions de GES doit constituer l'objectif premier des

politiques de soutien à la rénovation énergétique ................................................................... 29

4.2.Les dispositifs existants doivent gagner en efficacité ............................................................. 29

4.3.Plusieurs mesures transversales présentent également une utilité ................................. 34

bb b b bb b b

SIGNATURES

...................................................................... 38b

Rapport

INTRODUCTION

bvolet évaluatif bvolet prospectif b b b

Rapport

1.La politique de soutien à la rénovation énergétique des logements

poursuit des objectifs multiples qui la rendent peu lisible et instable dans le temps

1.1.La rénovation énergétique des logements doit répondre à une pluralité

d'objectifs, peu hiérarchisés, entre volume de rénovations et recherche de performance

1.1.1.La rénovation énergétique des logements s'inscrit dans le cadre des accords

internationaux auxquels la France a souscrit, dont les engagements ont été déclinés par secteurs au niveau national

1/ Les dispositifs publics de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments

s'inscrivent en premier lieu dans le cadre des engagements pris par la France lors du

Conseil européenbd"octobrebf"»0

1

èbtraduitsb

àblabtransitionbénergétiquebpourblabcroissancebverteb,T'8V.èbet réaffirmés à l'occasion de

l'Accord de Parisybb notammentbsurb€b etbdeb 5" bgbd"icibf"5"yb

2/ Les engagements de la France ont ensuite été déclinés par secteurs par le

etbdeb0" loibT'8Vb€b l"articleb» er 2 b4b f yan.èbcebquibcorrespondbauxb

étiquettesb

àbhorizonbf"5"ybb

1 2 f hbfbhb

Rapport

1.1.2.Les mesures de soutien à la rénovation énergétique des bâtiments se sont vu

assigner une pluralité d'objectifs qui vont au-delà des seuls objectifs environnementaux b€bb 3 .yb

1.1.3.Reflet partiel de cette pluralité d'objectifs, les politiques de soutien à la rénovation thermique semblent hésiter entre deux logiques : l'efficacité des

travaux menés et leur volume

àbunebtroisièmebintermédiaire

b€b une première logique, " globale », ciblée sur l'efficacité, consiste à exiger l'atteinte d'un certain niveau de performance pour bénéficier des aidesèbquebceb M ieuxbdeb in fine

èbunebrecherchebdeb

b4b

la deuxième, " par éléments », consiste à encourager la réalisation de travaux à

des normes supérieures à celles de la règlementation, équipement par équipement, sans exigence minimale quant au progrès global réaliséb4bc"estbparb bparb

élémentsb»b4b

une " troisième voie », intermédiaire entre les deux précédentes, réserve le bénéfice des aides à la réalisation d'un " bouquet » de travaux, plus ou moins 3 bâtimentè b hbêbhb

Rapport

1.1.4.La pluralité et l'absence de hiérarchie des objectifs fixés sont sources de

complexité pour l'évaluation et ont conduit la mission à faire des choix parbleblégislateuryb

Face à ce constat, la mission relève

néanmoins que les objectifs d'une politique de rénovation thermique pourraient s'articuler autour de deux p rincipaux axes :b la réduction des émissions de GES, qui constitue l'engagement premierbdeblab 4 b4benboutreèblesbautresb

objectifsbénoncésbenbmatièrebdebrénovationbénergétiquebybcontribuentybL'efficacité des

dispositifs en vigueur devrait être en premier lieu évaluée à l'aune de leur contribution à la réduction des émissions de GESb4bd"unbpointbdebvuebopérationnelèb l"effetbdesbrénovationsbmenéesb n" la lutte contre la précarité énergétique, qui constitue un objectif de politique sociale à part entièreyb

1.2.Les dispositifs publics d'aide à la rénovation énergétique des logements

ont connu une forte variabilité au cours du temps et forment aujourd'huiquotesdbs_dbs31.pdfusesText_37

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